Административно-правовой механизм миграции населения

Вострокнутова Оксана Юрьевна - кандидат юридических наук, преподаватель Московского университета МВД России.

В статье рассматриваются правовые и организационные основы обеспечения миграции населения, рассматриваются административно-правовые основы миграции, а также цели административно-правового регулирования миграции населения.

Ключевые слова: миграция, мигрант, миграционная политика, механизм, население, иммиграционный контроль, Федеральная миграционная служба, правовое регулирование.

Administrative and Legal Mechanism of Population Movement

O.Yu. Vostroknutova

The article is devoted to the legal and organizational basis of insuring population movement. The author also viewed administrative and legal basis of migration and purposes of administrative and legal regulation of population movement.

Key words: migration, migrant, migration policy, mechanism, population, immigration control, Federal Migration Service, legal regulation.

Административно-правовое регулирование миграции населения является важной составляющей в сдерживании целого ряда негативных тенденций, наметившихся в последнее время в рамках развития и совершенствования отдельных аспектов миграционной политики.

Обострение социально-политической ситуации в бывших республиках СССР, межнациональные и религиозные конфликты, экономический кризис, сопровождающийся резким социальным расслоением населения, и иные причины привели к росту потоков мигрантов, к увеличению уровня правонарушений, совершаемых данной категорией лиц, а также к необходимости конструктивного развития механизма реализации миграционной политики.

Положения ст. 27 Конституции РФ, являясь одним из показателей уровня свободы личности и развития демократии в обществе, закрепляют право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства, определяя тем самым гарантии, защиту и реализацию прав и свобод человека и гражданина в рассматриваемой сфере. Вместе с тем провозглашение данного тезиса невозможно без соответствующего введения действенного механизма установления цензов миграционной политики с целью обеспечения общественной безопасности и правопорядка в стране.

Право имеет смысл и ценность для личности, если оно реализуется. Под правореализацией в широком смысле обычно понимаются претворение, воплощение юридических норм в фактической деятельности организаций, органов, должностных лиц и граждан, в самом поведении участников общественных отношений <1>.

Реализация конституционных прав и свобод представляет собой претворение личностью в жизнь предусмотренных нормами конституционного права социальных возможностей, достижение ими целей, т.е. пользование гражданином разнообразными благами для удовлетворения личных и общественных потребностей и интересов на основе их единства и сочетания <2>. Провозглашение Конституцией прав и свобод человека высшей ценностью вовсе не означает их эффективного осуществления в рамках конкретных правоотношений - необходим действенный, реально функционирующий механизм гарантирования, обеспечения этих прав и свобод <3>.

Таким образом, основной задачей государства в рамках структурирования механизма реализации миграции населения является не только законодательное признание, соблюдение, защита неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина в сфере свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, но и практическое воплощение взятых на себя обязательств по созданию эффективных правовых средств, устраняющих любые посягательства на права и свободы личности.

Государственные органы, участвующие в непосредственной реализации права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, образуют стройную систему, в рамках которой осуществляется специализация их деятельности с учетом поставленных перед ними конкретных функций. Это позволяет своевременно реагировать на любые противоправные деяния, оперативно и квалифицированно на основе законности принимать эффективные меры по устранению причин, способствующих их совершению, вести широкую профилактическую работу с целью предупреждения нелегальной миграции, охватывать правовоспитательными мероприятиями большую часть населения РФ. Их деятельность строго регламентирована соответствующими правовыми документами, неукоснительное соблюдение которых является важной гарантией выполнения возложенных на них задач в сфере обеспечения стабильности порядка, поддержания общественной безопасности.

В сочетании с правовыми принципами, средствами, процедурами, формами и методами деятельности, предназначенными для обеспечения ст. 27 Конституции России, система государственных органов образует крупное звено в системе административно-правового механизма реализации миграции населения, безусловно имеющего свои особенности.

В настоящее время в России существует значительный разрыв между той моделью общественных отношений в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которая формируется предписаниями законодательства, регламентирующего правовую основу миграционной политики, и действительной ситуацией в данной области. Это не может не оказывать влияние на эффективность действия административно-правового механизма реализации миграции населения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Очевидно, что общество интересует не только существо проблем, возникающих при сохранении указанного разрыва, но и возможность их разрешения <4>.

Механизм реализации миграции населения может быть рассмотрен в двух основных аспектах.

Во-первых, как система нормативно-правовых предписаний, обеспечивающих соблюдение, использование и защиту норм законодательства в сфере миграционной политики <5>.

В данном случае механизм реализации миграции будет отражать: правовой статус личности, ее основные права и свободы как высшую ценность; цель правового государства, направленную на достижение благосостояния каждого человека и всего общества, на обеспечение каждому равных возможностей для раскрытия творческого потенциала личности и достойного уровня жизни; гарантии конституционных прав и свобод человека как главную задачу правового государства.

Во-вторых, как система различных действий (бездействия), выполняемых субъектами механизма реализации миграции в процессе осуществления норм миграционного законодательства.

Здесь существенное внимание обращают на себя такие элементы механизма реализации миграции, как:

• обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в государстве;
• создание стройной системы государственных органов в качестве определяющей основы против незаконной миграции населения и выработка единой программы миграционной политики;
• разграничение полномочий между субъектами соответствующих государственных органов, реализующих миграции, а также их взаимодействие и сотрудничество по решению совместных вопросов.

Понятием "механизм реализации миграции" характеризуется прежде всего статистическая и динамическая стороны государственного регулирования в сфере поддержания соответствующего уровня безопасности и правопорядка в стране в рамках проведения необходимых реформ, в частности, направленных на эффективное управление миграционными процессами. Такой механизм создается в соответствии со стоящими перед государством задачами и целями для реализации его функций по обеспечению миграции населения <6>.

Административно-правовой механизм реализации миграции населения - это сложная и многосторонняя в юридическом и организационно-политическом отношениях система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления стоящих препятствий на пути удовлетворения интересов субъектов регулирования миграционной сферы, позволяющая наиболее эффективно осуществлять государственный контроль за законным и незаконным перемещением граждан внутри страны и за ее пределами.

Механизм реализации миграции населения представляет собой организованное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей государством, т.е. результативности и эффективности правового регулирования, оптимизации и действенности правовой и организационной форм, создающих благоприятный режим для развития содержания полезных общественных отношений в сфере миграции населения. Стабильность, непротиворечивость и согласованность механизма реализации миграции предопределяют следующие его характерные признаки:

• является результатом необходимости для каждого конкретного государства осуществлять реализацию функции в выстраивании национальных приоритетов, требующих соответствующего государственно-правового реагирования через органы государственной власти на изменяющуюся обстановку в социальной, демографической, миграционной, административной, трудовой и иных сферах жизнедеятельности общества;
• всегда базируется на единых принципах организации и деятельности аппарата государства, которые, как правило, устанавливаются и закрепляются на законодательном уровне;
• имеет сложную многоуровневую структуру, что объясняется необходимостью решения различных по своей сложности управленческих задач, стоящих перед государством в рамках проведения приоритетных направлений миграционной политики;
• основывается на объективных требованиях к легитимному и эффективному функционированию государственных органов, в том числе и правоохранительных, осуществляющих общее и специальное регулирование миграционных процессов;
• характеризуется наличием необходимых материальных, финансовых, организационных, научных и кадровых ресурсов, без которых он не сможет развиваться и совершенствоваться;
• наличие в механизме реализации миграции человеческого фактора; наличие людей, специально занимающихся реализацией властных и общественных функций, выполняющих руководящие, управленческие, организационные, стимулирующие, запретительные, предупредительные, охранительные, благотворительные и иные функции, осуществляющих правотворчество, исполняющих правовое предписание, охраняющих их от нарушений <7>.

Концептуальные положения системы административно-правового механизма регулирования миграции населения и обеспечения миграционной политики основываются на действующем законодательстве РФ и международных соглашениях о правах человека, в соответствии с которыми реализация прав и свобод граждан является одним из приоритетных направлений государственной деятельности. Государство призвано играть решающую роль в организации административно-правового регулирования миграции населения. Социальная ценность этой охраны определяется рядом существенных обстоятельств. Она представляет собой наиболее действенный путь борьбы с нарушениями основных прав и свобод граждан, прежде всего потому, что обеспечивает выявление и устранение их корней, истоков. В значительной мере это предупреждение самой возможности совершения нарушений основных прав и свобод. В процессе охраны противоправные факторы могут подвергаться воздействию, когда они еще не набрали силы и поэтому легче поддаются устранению (нейтрализации, блокированию)" <8>.

Наряду с этим, арсенал приемов и средств, используемых при регулировании миграции населения, позволяет прерывать противоправную деятельность, не допускать наступления вредных последствий от посягательств на общественные отношения, связанные с их реализацией. Административно-правовой механизм реализации миграции дает возможность решать задачи борьбы с характерными правонарушениями наиболее гуманными способами, с наименьшими издержками для общества, без включения сложного механизма уголовной юстиции и без применения такой формы государственного принуждения, как уголовное наказание <9>.

Механизм реализации миграции населения изначально предопределяет законное передвижение граждан как внутри страны, так и за ее пределами, а также свободный выбор ими мест пребывания и жительства. Вполне очевидно, что он включает в себя систему мер экономического, политического, правового, социально-психологического, воспитательного, организационного характера, направленных на предупреждение нарушения прав и свобод граждан и иных правонарушений в сфере регулирования миграционных потоков населения <10>.

Экономические меры предполагают: стабилизацию экономики, уменьшение степени дифференциации населения по уровню доходов, обеспечение прожиточного минимума для малоимущих слоев населения, обеспечение приоритета легальной экономической деятельности, экономическое стимулирование добровольного отказа от совершения нарушений основных прав и свобод граждан в процессе экономической деятельности, борьбу с безработицей, компенсацию ущерба при нарушении основных прав и свобод в рассматриваемой сфере и т.п. <11>.

Политические меры тесно связаны с: демократизацией политической жизни, борьбой с коррупцией, неправомерным лоббированием частных (корпоративных) интересов в органах государственной власти, разработкой программ миграционной политики, совершенствованием стратегии по предупреждению нарушений конституционных прав и свобод граждан, со стабилизацией политического режима, развитием международного сотрудничества в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина и т.п.

Правовые меры предполагают: устранение несоответствия законодательства некоторым положениям Конституции РФ, а также имеющихся противоречий в рамках уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, административного, административно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, трудового и других отраслей права; восполнение пробелов в уголовно-правовой и административно-правовой оценке нарушений основных прав и свобод личности; правовое обеспечение механизма реализации законодательства, закрепляющего концептуальные идеи миграционной политики, выявление эффективных приемов и способов в борьбе с типичными правонарушениями, совершаемыми мигрирующей категорией населения; обеспечение стабильности правовых запретов в сфере предупреждения подобных нарушений.

Социально-психологические и воспитательные меры направлены на правовое воспитание населения; воспитание правовой активности личности; социальную охрану и защиту отдельных категорий мигрантов, формирование доверия к правоохранительным органам; информирование о негативных последствиях нарушений конституционных прав и свобод; демонстрацию положительных результатов предупреждения нарушения основных прав и свобод и иных правонарушений и т.п.

Организационные меры предполагают осуществление правовой экспертизы всего законодательства с позиций реализации права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, разработку и внедрение новейших технических средств и компьютерных систем; развитие системы соответствующих коммуникаций, позволяющих обеспечить необходимой информацией и осуществляющих статистический анализ компетентными субъектами, реализующими миграцию населения <12>.

В соответствии с Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р <13>, административно-правовой механизм реализации миграционной политики должен быть направлен на достижение следующих целей:

• обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны;
• обеспечение национальной безопасности РФ;
• удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах;
• рациональное размещение населения на территории страны;
• использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 303.
2. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981.
3. Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996.
4. Никифорова Е.А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
5. Нурпеисов Е.К. Механизм формирования правомерного поведения личности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980.
6. Обеспечение и охрана советской милицией конституционных прав и свобод граждан. М., 1988.
7. Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.