Принципы реализации административных процедур и запретов в исполнительной деятельности органов государственной власти

Агафонов Сергей Иванович - кандидат юридических наук, юрисконсульт Московского университета МВД России.

Сальников Михаил Григорьевич - кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД.

Трегубова Елена Валентиновна - кандидат юридических наук, доцент Российской таможенной академии.

В статье исследуются сущность и характерные черты Принципов административных процедур, раскрываются различные точки зрения относительного названных принципов, а также формулируются предложения по их законодательному закреплению.

Ключевые слова: процедура, принцип, законность, исполнительная власть, исполнительный орган, права граждан и юридических лиц, административный регламент.

Principles of Realization of Administrative Procedures in Executive Activity of Public Authorities

S.I. Agafonov, M.G. Salnikov, E.V. Tregubova

The article considers the meaning and special features of principles of administrative procedures. The author covered different points of view on the mentioned above principles and made certain suggestions on their legal enforcement.

Key words: procedure, principle, legality, executive power, executive authority, rights of citizens and legal entities, administrative regulations.

Проблемы административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти находятся в центре внимания как ученых, так и специалистов-практиков. Это обусловлено целым рядом факторов. Одним из важнейших обстоятельств, которое привлекает внимание к административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, является то, что в ходе этой деятельности затрагиваются права граждан и юридических лиц, которые взаимодействуют с органами и должностными лицами исполнительной власти. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.

Органы исполнительной власти также участвуют в процессе оказания гражданам и юридическим лицам соответствующих государственных услуг. Следует отметить, что административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, достаточно разнообразна. В рамках этой деятельности реализуется целый ряд позитивных административных производств, которые в теории административного права получили название "процедуры".

Административные процедуры активно изучались учеными и специалистами-практиками. К настоящему времени по данной проблематике проведен ряд научных исследований. Тем не менее говорить о том, что все вопросы административно-процедурного характера получили свою теоретическую оценку, пока рано.

В механизме реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти важное место принадлежит принципам - то есть основным руководящим положениям, которые пронизывают весь процесс реализации административных процедур и выполняют в данном процессе направляющую и руководящую роль. В содержании принципов реализации административных процедур должны получить наиболее четкое воплощение природа и сущность административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим в целях совершенствования действующего административно-процессуального законодательства представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов в данной сфере правового регулирования, а также определение той роли, которую они играют в процессе реализации административных процедур.

Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время многочисленных административно-процессуальных актах, регламентирующих общественные отношения в сфере публичного управления, большое значение придается именно правовым принципам <1>.

Как отмечает М.О. Ефремов, принципы административных процедур, с одной стороны, призваны ограничить пределы усмотрения должностных лиц органов публичной власти, а с другой - предоставить максимум свободы в реализации прав и интересов частных лиц <2>. В.А. Зюзин говорит о том, что значимость принципов процедур заключается в том, что они являются инструментом, при помощи которого конституционные ценности воплощаются в нормы права, регламентирующие отдельные административные производства <3>.

Исходя из смысла термина "принцип" <4>, означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. С.С. Алексеев рассматривает принципы в виде комплекса идей, отражающихся в содержании норм права <5>. Помимо этого понятия отдельно в юридической литературе существуют различные точки зрения по вопросу принципов права, отдельных отраслей права и их институтов, в связи с чем Л.С. Явич указывает на то, что принципы - это часть правосознания <6>.

Г.С. Яковлев говорил о том, что принцип должен обладать высокой степенью обобщенности, иными словами, идея должна быть распространена на весь процесс и способствовать раскрытию его специфики. Принцип должен закрепляться в правовых нормах, которые придают ему государственно-властный характер <7>.

В различных отраслях права разработаны свои отраслевые принципы. Так, В.И. Бородянский говорит о том, что принципы гражданского права - это обусловленные объективными потребностями развития экономических отношений и официально институицированные основные начала (идеи), определяющие сущность и содержание структурных элементов данной отрасли права, а также деятельности по их законодательному закреплению и реализации <8>. В.Д. Филимонов отмечает, что принципы уголовного права - это выраженные в уголовном законодательстве требования к законотворческой, правоприменительной деятельности и к поведению граждан, обусловленные указаниями международно-правовых актов о правах человека, Конституции России, а также задачами борьбы с преступностью и представляющие собой положения, определяющие содержание всей или значительной совокупности правовых норм и интегрирующие их в единую систему уголовного права <9>.

Следует сказать, что принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Посредством таких идей российское законодательство должно обогащаться общечеловеческими ценностями. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы <10>.

Как отмечает К.А. Бабушкин, "для более полного понимания смысла административной процедуры необходимо выделить и раскрыть принципы, на которых она строится" <11>. Конкретный перечень и содержание принципов реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти определяются принципами данной отрасли российского права, а также теми целями, для достижения которых, собственно, и осуществляется правоприменительный процесс.

В этой связи представляется необходимым коротко остановиться на характеристике принципов административного права, поскольку данный вопрос до настоящего времени остается практически неразработанным. Как отмечает К.С. Бельский, в науке административного права проблемой принципов административного права занимались неохотно. Достаточно сказать, что в учебниках по административному праву, изданных в 1940 - 1980 годы, данная тема вообще отсутствует <12>. Большинство учебников и учебных пособий по административному праву в главах, посвященных характеристике его предмета, значительное место отводит основным принципам управления. Вместе с тем и принципы управления, и принципы административного права преследуют общие цели, всемерно содействуют друг другу, взаимно дополняют друг друга. Между административным правом и государственным управлением существуют двусторонний характер связи и тесное взаимодействие <13>. Выделение системы принципов административного права придает концептуальный характер административному праву и законодательству одной отраслевой принадлежности, обеспечивает системность и единство правовых норм.

Следует сказать, что правовые нормы и принципы - категории разной степени общности. Их взаимодействие в системе права неоднозначно. Поскольку принципы являются научной абстракцией более высокой степени, они оказывают не только самостоятельное воздействие на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, но и опосредованное, когда определяют условия применения конкретных норм, дополняя содержание их гипотез <14>.

Характеризуя соотношение принципов административного права и административно-правовых норм, следует отметить, что принципы административного права (как, впрочем, и любой отрасли российского права) выражаются в юридических нормах, но вместе с тем они не создаются последними. Принципы как таковые изначально носят объективный характер и отражают сущность явлений и реальных процессов общественного развития. Принципы - объективные свойства права, они не результат субъективного усмотрения законодателей или ученых, а органически присущие праву качества. Наука лишь выявляет, обосновывает, изучает и систематизирует их. Она не придумывает, а открывает заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и функционирование <15>.

Будучи разными элементами одной системы - административного права, принципы административного права и административно-правовые нормы могут соотноситься на одном уровне - самой нормы, когда принципы административного права реализуются в административно-правовых нормах. Таким образом, основополагающие идеи, выраженные в законодательных актах, становятся правовыми нормами, приобретают государственно-властный характер. И никакие научные идеи, не получившие своего законодательного закрепления, не могут считаться правовыми принципами. Они не могут регулировать правовые действия и правовые отношения <16>.

Возвращаясь к характеристике принципов административного права, следует отметить, что они соотносятся с принципами российского права как особенное и общее. В свою очередь, принципы административного права соотносятся с принципами отдельных его институтов как особенное, частное и единичное. Общие принципы российского права находят свое проявление в любой его отрасли. Не исключением является и административное право. Именно степень проявления тех или иных принципов в той или иной отрасли российского права позволяет определить специфику той или иной отрасли российского права, иными словами - предмет и метод соответствующей отрасли права.

Некоторые общие принципы в большей мере проявляются в одних отраслях российского права, другие в других, при этом одни и те же общеправовые принципы в разных отраслях права определяются неодинаково исходя из конкретных, специфических для отрасли задач <17>. Общеправовые принципы, среди которых в теории государства и права прежде всего выделяют: принцип социальной справедливости, равноправия, гуманизма, демократии, единства прав и обязанностей, сочетания убеждения и принуждения и др. <18>, действуют в отраслях права опосредованно, через специфические принципы. Общеправовые принципы реализуются в специальных отраслевых принципах, они дополняют и объединяют систему принципов той или иной отрасли российского права.

В административном праве России находят свое выражение те общие принципы российского права, которые определяют начало и сущность управленческой и полицейской деятельности. В советский период развития теории административного права к принципам административного права, а одним из первых попытку определить систему принципов административного права предпринял А.П. Коренев <19>, относились: социалистический демократизм; демократический централизм; плановое осуществление управленческой деятельности; единство прав и обязанностей; социалистический интернационализм, социалистический гуманизм; социалистическая законность.

Под влиянием новых социально-экономических условий многие принципы претерпели существенные изменения. Тем не менее некоторые из них актуальны и по сей день. Так, принцип демократизма, без добавления "социалистический", по-прежнему относится к принципам административного права. Идея демократизма административного права стала центральной для всего правоприменительного процесса. Ряд других принципов, но без приставки "социалистический", также сохранил свою актуальность и востребованность - это принципы гуманизма, законности, единства прав и обязанностей; другие качественно изменились. Ряд принципов, например принцип демократического централизма, прекратил свое существование, а принцип плановости приобрел иное качественное содержание.

Под влиянием новых общественно-политических условий формируется и новая система принципов административного права. Какие же принципы административного права можно сформулировать в современных условиях? С.Д. Князев определяет следующие принципы административного права: "социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; разграничение политической и административной составляющей исполнительной власти и освобождение ее от диктата номенклатуры" <20>.

К.С. Бельский выделяет следующую систему принципов: законность; научная обоснованность и доступность для понимания широкими массами народа; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной власти; ответственность; активное гражданство; предупреждение правонарушений; гарантированная помощь и защита прав граждан.

Анализ вышеназванных принципов позволяют сделать вывод о том, что К.С. Бельский стремится сделать систему административного права понятной, учесть национальный аспект преподнесения правового материала, а также обеспечить защиту прав и законных интересов граждан. В этой связи система принципов административного права, предложенная К.С. Бельским, заслуживает поддержки.

Система принципов административного права, представленная в настоящее время А.П. Кореневым <21>, содержит в себе следующие принципы: демократизм нормотворчества; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность.

На наш взгляд, предложенную систему принципов административного права можно было дополнить еще рядом принципов, таких, как: прогнозирование, плановость, научная обоснованность и системность, поскольку данные принципы наиболее отчетливо проявляются в сфере государственного и полицейского управления. В связи с этим представленная система будет, на наш взгляд, более отчетливо выражать сущность административного права в целом, а также место и роль каждого принципа в отдельности.

Говоря о принципах реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти, необходимо отметить, что данные принципы носят прикладной характер. Они отличаются от принципов административного права и по назначению, и по содержанию. Принципы административного права в качестве основных идей административно-правового регулирования предопределяют нормы материального и процессуального права, а именно условия их применения, границы предписываемого поведения и последствия несоблюдения предъявляемых требований. А принципы реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти обусловливают правила законодательного выражения административно-правовых норм и их реализацию.

Как отмечает М.А. Штатина, в административном праве действуют как общие, конституционно-правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных принципов выделяются принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов <22>. Иными словами, наряду с общими принципами административного права действуют и частные принципы, имеющие более узкую сферу применения, которые ограничиваются рамками конкретных административно-правовых институтов. В частности, административные процедуры, реализуемые в деятельности органов исполнительной власти, опираются на специальные принципы. Принципы реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти являются производными от принципов административного процесса. Точки зрения относительно принципов административного процесса далеко не однозначны. Как отмечает А.Ю. Якимов, применительно к административному процессу трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов на его принципы, поскольку разброс мнений ученых-административистов достаточно большой <23>.

Методология исследования вызывает необходимость привести некоторые концепции относительно принципов административного процесса. Так, А.П. Коренев к числу принципов административного процесса относит: законность, объективность (материальная истина), равенство человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело, гласность административного процесса, ведение дела на государственном языке, экономичность и эффективность процесса, ответственность за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение) <24>.

П.И. Кононов дифференцирует принципы на общепроцессуальные и принципы, которые проявляют себя исключительно в ходе осуществления административного процесса. Так, П.И. Кононов в административном процессе выделяет следующие принципы: разрешение всех административных дел на основе действующего законодательства, в соответствии с процедурами, установленными административно-процессуальными нормами; равенство всех лиц, участвующих в административном деле, перед законом и органом, разрешающим дело (речь в данном случае идет о процессуальном равенстве); гласность (открытость) административного разбирательства; кроме того, дело должно быть рассмотрено полно, всесторонне и объективно. В административном процессе может участвовать защитник (адвокат). П.И. Кононов также выделяет такие принципы, как ответственность административного органа (должностного лица) и лиц, участвующих в деле, за обоснованность и законность совершаемых в процессе действий и принимаемых решений, рассмотрение административного дела на государственном языке, а также независимость административного органа в разрешении дела <25>.

И.В. Панова к принципам административно-процессуальной деятельности относит: принцип законности, объективности, равенства сторон, обеспечения охраны прав субъектов административного процесса, гласности, осуществления производства на национальном языке, оперативности и эффективности процесса, самостоятельности принятия решения, двухступенности административного процесса. К числу принципов административного процесса И.В. Панова также относит: ответственность должностных лиц за нарушение режима административного процесса, активность правоприменительных органов, а также принцип сочетания интересов личности, общества и государства <26>.

В.Д. Сорокин в систему принципов административного процесса включает следующие принципы: законности, заинтересованности масс, быстроты процесса, охраны интересов личности и государства, гласности, материальной истины, равенства сторон, национального языка, самостоятельности в принятии решения, ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащие ведение процесса и принятое решение <27>.

Как уже частично отмечалось, принципы административных процедур являются производными от принципов административного процесса, поскольку административные процедуры являются частным проявлением административно-процессуальной деятельности, тем не менее принципы административных процедур имеют свою специфику.

Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина, характеризуя административные процедуры, говорят о том, что принципы административных процедур - это правореализационное обеспечение, в связи с чем к данным принципам вышеназванные авторы относят: законность, открытость, доступность, обязательность, эффективность, концентрацию действий <28>. Н.Г. Салищева, Е.Б. Абросимова, говоря о проблемах административных процедур, к числу принципов их реализации в исполнительно-распорядительной деятельности относят: приоритет прав и свобод человека; законность и обоснованность; равенство всех перед законом и администрацией; доступность административных процедур; открытость административных процедур; соразмерность; экономию административных процедур; язык административных процедур <29>. В.А. Зюзин проанализировал следующие принципы административных процедур: законности, приоритета прав и свобод граждан, равенства, публичного интереса и соразмерности, веры и доверия, запрета произвола, открытости и прозрачности, эффективности, а также координации процедур <30>.

К. Экштайн предлагает принципиально новые для нашей правовой системы принципы административных процедур, тем не менее его предложения заслуживают определенного внимания.

В частности, К. Экштайн предлагает закрепить принципы:

• исследования;
• переадресовки;
• координации процедур;
• общения по почте;
• обязанности обоснования решения;
• обязанности разъяснения права на обжалование и порядка подачи жалобы;
• запрета на применение нормы права, не содержащей смысла;
• запрета сверхформализма.

По мнению К. Экштайна, эти принципы - отражение прав человека. Они необходимы при осуществлении защиты прав граждан и предпринимателей от произвола чиновников <31>.

Данные принципы могут работать, но при целом ряде условий, на одно из которых указано Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой. Административная процедура, как правило, предполагает добросовестность заявителя, однако если будут обнаружены правонарушения, то в отношении заявителя могут быть приняты меры ответственности, предпочтительно - материальные <32>. Пока данный механизм не сформирован, поэтому говорить о том, что концепция К. Экштайна может быть применима к российской действительности, еще рано.

К.А. Бабушкин к числу принципов административных процедур относит следующие принципы: законности, равенства, координации, запрета произвола <33>.

Вышеназванные принципы могут быть учтены для определения принципов реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти. В этой связи могут быть выделены кроме общих принципов еще и специальные принципы.

Административные процедуры должны осуществляться на основе следующих принципов демократического, правового и социального государства:

• законности;
• приоритета прав, законных интересов и свобод граждан;
• равных прав перед законом и лиц, исполняющих закон, и должностных лиц;
• доступности и прозрачности административных процедур;
• компетентности коллегиальных органов и должностных лиц;
• обоснованности и правильности принимаемых органами и их должностными лицами решений по административным делам;
• разумных сроков рассмотрения административных дел.

Соблюдение принципа законности в механизме реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти означает, что их должностные лица обязаны осуществлять административные процедуры только в пределах полномочий, предоставленных законом и иными нормативными правовыми актами. Как заинтересованные лица, так и органы исполнительной власти не вправе применять правовые средства с целью достижения целей, несовместимых с защитой прав и законных интересов, для которых данные правовые средства предназначены. Злоупотребление правом не подлежит правовой защите.

Соблюдение принципа приоритета прав, законных интересов и означает, что органы исполнительной власти и их должностные лица не должны незаконно обременять граждан требованиями соблюдения формы при рассмотрении и разрешении административных дел. Несоблюдение требований формы не должно обращаться во вред обратившемуся гражданину, если представленной формой цель может быть достигнута и без ее соблюдения.

Должностные лица органов исполнительной власти обязаны самостоятельно исправлять ошибки в письме или счете, допущенные гражданином в документах, и при недостаточности содержащихся в них сведений самим, своими силами и средствами обращаться к иным органам и должностным лицам, компетентным предоставлять необходимые документы. Органы исполнительной власти не вправе перекладывать эту обязанность на гражданина. Органы исполнительной власти и их должностные лица не вправе возвращать представляемые гражданином документы или отказываться их принимать, если они содержат исправимые ошибки.

Соблюдение принципа равных прав перед законом органом исполнительной власти означает запрет для органа или должностного лица отдавать предпочтение одному заинтересованному лицу в ущерб другим заинтересованным лицам при рассмотрении административного дела, затрагивающего интересы разных заинтересованных лиц.

Соблюдение принципа доступности и прозрачности административных процедур означает обязанность органов исполнительной власти оповещать всеми доступными способами о правилах и процедурах рассмотрения соответствующих административных дел.

Соблюдение принципа компетентности в механизме реализации административных процедур в деятельности исполнительных органов означает, что данные органы обладают полномочиями рассматривать и разрешать соответствующие административные дела, а должностные лица имеют необходимую для рассмотрения и разрешения соответствующего административного дела квалификацию. При несоблюдении этого принципа орган исполнительной власти должен нести ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Соблюдение принципа обоснованности и правильности принимаемых органами решений по административным делам означает, что такие решения основываются на убедительных доказательствах и приняты в соответствии с законодательством РФ. Исполнительные органы и их должностные лица обязаны самостоятельно, своими силами и средствами установить все обстоятельства административного дела, за исключением случаев, о которых прямо указано в законодательстве РФ. Запрещается любое действие (бездействие) исполнительных органов и их должностных лиц, если оно не обосновано убедительными доказательствами или является произвольным. Обоснование принятого решения доказательствами по административному делу, не относящимися к сфере компетенции данного органа, является произвольным.

Соблюдение принципа разумных сроков рассмотрения административных дел означает, что при отсутствии конкретных сроков, установленных в законе и иных нормативных правовых актах, сроки рассмотрения и разрешения не должны приводить к неоправданной задержке такого рассмотрения и разрешения, которая может повлечь за собой ущерб правам и законным интересам заинтересованных лиц. В случае причинения такого ущерба исполнительные органы несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Говоря о сроках совершения административных действий применительно к институту регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, И.Ш. Килясханов говорит о том, что регистрация должна предусматривать максимально удобные для регистрации правила, в частности процедура регистрации не должна превышать 30 минут <34>.

В завершение исследования классификации административных процедур и принципов их реализации в деятельности исполнительных органов можно сделать вывод о том, что административные процедуры, реализуемые в деятельности исполнительных органов, весьма разнообразны. Данные процедуры касаются как сферы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, так и вопросов обеспечения прав физических и юридических лиц в реализации их гражданской правосубъектности. Эффективная реализация административных процедур в деятельности исполнительных органов во многом зависит от того, на каких принципах строится соответствующий правовой механизм. Принципы реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти способствуют защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти в процессе осуществления ими позитивной правоохранительной деятельности.