Актуальные проблемы реализации административных регламентов в сфере исполнительной власти

Мартынов Алексей Владимирович - кандидат юридических наук, доцент Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского.

В статье рассматриваются актуальные вопросы реализации административных регламентов в сфере исполнительной власти. Проводится соотношение административных процедур и административных регламентов. Указывается на необходимость принятия федерального закона об административных процедурах.

Ключевые слова: управление, право, административное право, исполнительная власть, административный процесс, административный регламент, административная процедура, административные действия, административная деятельность, административная регламентация.

Topical Issues of Realization of Administrative Procedure in the Sphere of Executive Power

A.V. Martynov

The article covers topical issues of realization of administrative regulations in the sphere of executive power. The author compared administrative regulations to administrative procedures. It is underlined that there is a strong need to pass the federal law on administrative procedures.

Key words: management, law, administrative law, executive power, administrative process, administrative procedure, Administrative Regulation, administrative activity, administration actions, administrative regulation.

Административные регламенты - достаточно новое явление в правовой жизни России, которое связывается с проведением административной реформы исполнительной власти. Как подчеркивает А.Ф. Ноздрачев, "в ходе административной реформы осознана необходимость резкого усиления законодательного регулирования административных процедур - порядка осуществления органами исполнительной власти действий в целях реализации их компетенции. Первоочередной признана необходимость разработки административных регламентов" <1>.

Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, констатируется, что административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ недостаточно организованы и часто неэффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий <2>.

В этой связи административные регламенты должны стать важной правовой основой для регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц. При этом регламентация административно-процедурной деятельности должна заключаться в четко определенных административных процедурах, являющихся первичным элементом в реализации компетенции.

В научной литературе, посвященной административному праву, под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий <3>. Административный регламент может рассматриваться в качестве правовой формы административно-публичной деятельности наряду с такими административно-правовыми актами, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказами, правилами, инструкциями и другими нормативными правовыми актами <4>. Основное отличие административных регламентов от иных документов состоит в том, что административные регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти <5>.

Главной же процессуальной особенностью административного регламента является то, что посредством его нормативно закрепляется форма административно-процессуальных действий, под которой понимается "внешнее, объективное и обязательное выражение содержания административного процесса, не допускающее вариантов действий субъектов правоприменения" <6>. Как подчеркивается Ю.А. Тихомировым, "с общими процедурами следует связывать административные регламенты применительно к функциям управления и должностные регламенты всех работников, составляемых по единой схеме. Отступления от процедурных правил допускать нельзя" <7>. Таким образом, административные регламенты определяют внутреннюю и внешнюю деятельность конкретного органа исполнительной власти и их должностных лиц.

В свою очередь, административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции и законодательных и иных правовых актов <8>. Административные процедуры включаются законодателем в правовую систему и структуру современного правового государства вообще и в систему осуществления исполнительной власти в частности из-за необходимости внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий <9>.

Общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере <10>.

Таким образом, административная процедура соотносится с административным регламентом как форма осуществления компетенции и правовой источник ее реализации. Необходимо четкое следование установленным административным процедурам, получившим закрепление в административных регламентах, для обеспечения принципа законности в государственном управлении. В этом, пожалуй, заключается главный смысл указанных преобразований, придающих определенную правовую конструкцию государственно-управленческой деятельности. В ней закладываются как материальные, так и процессуальные аспекты для правильного разрешения административных дел, основанных на соблюдении конституционных прав и свобод граждан, обеспечении законных интересов юридических лиц.

Следует сказать, что внедрение административных регламентов в правоприменительный процесс испытывает значительные трудности. Хотя в настоящее время и приняты типовые административные регламенты, но сами виды административных регламентов, а главное, их число до конца не определены. Вместе с тем различаются оценки в количестве уже принятых административных регламентов.

По подсчетам А.М. Цирина, за период административной реформы было утверждено около 240 административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг). Около 300 проектов административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг) находится в разработке. С точки зрения С.Е. Нарышкина и Т.Я. Харбриевой, "в ходе административной реформы еще предстоит разработать свыше двух тысяч регламентов государственных услуг" <11>.

По нашим оценкам, в настоящее время в Российской Федерации принято и действует свыше 500 различных административных регламентов.

Возникает логичный вопрос: где предел количеству административных регламентов и "не потонут" ли правоприменители в этом массиве законодательства? Как соотносится неопределенное число административных регламентов с такими их задачами как "повышение управляемости в органах власти, усиление контроля за их деятельностью со стороны общества, создание исчерпывающих требований к решениям и содержанию работ государственных служащих, снижение административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений" <12>?

Наше законодательство и так чрезмерно "раздуто". Принято огромное число недействующих и нереализуемых нормативных правовых актов, а эффективность действующих нормативных правовых актов вообще не поддается никакой критике.

Можно ли с уверенностью констатировать, что создание целого нормативного блока законодательства даст необходимый потенциал для эффективной и правильной деятельности субъектов государственного управления? Наверное, нет. И дело даже не в том, что мы не можем подсчитать даже приблизительно количество принятых административных регламентов, а существенной проблемой является отсутствие установления четких административных процедур, механизмов их реализации. И как верно подмечено И.С. Завьяловой, "...понятие "регламент" в сфере государственного администрирования в отличие от термина "административные процедуры" имеет легальную дефиницию" <13>, а вот административные процедуры такой дефиниции не имеют.

Думается, что вряд ли можно назвать серьезным достижением в вопросе правового регулирования включение в Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденный Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679, "раздела "Административные процедуры" элементов административных процедур" <14>.

Вот и получается, что административный регламент устанавливает административные процедуры, не имеющие ни четкого правового механизма реализации, ни должного закрепления в нормативных правовых документах.

При этом сам по себе административный регламент не предназначен для установления общих принципов и видов административных процедур. Об этом, в частности, говорит А.В. Нестеров: "Регламент всегда является результатом регламентирующей деятельности, а регламентация есть понятие, объясняющее регламентирующую деятельность как систему. В простейшем виде регламентация - это совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществе и государстве" <15>. Таким образом, регламент является формой (источником) такой регламентации, то есть является официальным юридическим документом, устанавливающим правила, порядки, требования к людям, организациям, процессам, ресурсам и продуктам.

Специфика административного регламента заключается в том, что он имеет не регулирующее, а регламентирующее юридическое значение. Термин "регулирование" и производные от него термины "правовое регулирование", "юридическое регулирование", "административное регулирование", как правило, обозначают правоустановление, то есть установление прав, обязанностей и ответственности. Под регламентированием при этом, как правило, подразумевается только установление, как осуществляются действия, то есть требований к операциям, формализующим данные действия <16>.

В этом смысле административные регламенты не должны устанавливать законодательно неконтролируемое бесчисленное количество административных процедур и многообразные способы и методы их реализации. Они должны иметь узкопрофильный характер по применению общих административных процедур к конкретным общественным отношениям. Иначе говоря, должен существовать общий нормативный правовой акт об административных процедурах.

О необходимости принятия Федерального закона "Об административных процедурах в Российской Федерации", который бы регулировал порядок "разработки и принятия административных правовых актов, использования в управленческой практике позитивных административных процедур", указывается, в частности, Ю.Н. Стариловым <17>.

Остается только с сожалением констатировать о снижении качества и количества дискуссий по данной проблеме за несколько последних лет в российской административно-правовой науке, что, естественно, и не могло "перерасти" в действующий законодательный акт.

Библиографический список

1. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. М.: Институт государства и права РАН, 2006. N 2. С. 22.
2. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "Об утверждении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг." // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; 2008. N 7. Ст. 633; 2008. N 14. Ст. 1413.
3. Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов: Научная книга, 2009. С. 116.
4. Административное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 342 - 343.
5. Лахно П.Г., Синюгин В.Ю. Теория и методология административно-правового управления реформированием // Предпринимательское право. 2008. N 4; СПС "КонсультантПлюс".
6. Масленников М.Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008. N 2. С. 2 - 9.
7. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С. 613.
8. Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. N 3. С. 5.
9. Старилов Ю.Н. Административные процедуры в системе административного права: содержание, юридическое значение, формирование законодательства // Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования: Материалы Международного симпозиума. Ташкент: ТГЮИ, 2008. С. 37.
10. Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 29 - 34.
11. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 3 - 14.
12. Завьялова И.С. Правовые основы реализации форм государственного управления в Российской Федерации: теория, практика и способы решения актуальных проблем: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 5.
13. Никифоров М.В. К вопросу об использовании терминов "процедуры" и "административные регламенты" в российском законодательстве // Инновации в государстве и праве России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Н. Новгород, 19 - 20 апреля 2007 г.): В 2 ч. Ч. 1. Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 2007. С. 495.
14. Нестеров А.В. О теории и практике регламентации // Государство и право. 2009. N 1. С. 91.
15. Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство как главная инновация современного российского административного права // Инновации в государстве и праве России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции: В 2 ч. Ч. 1. Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 2007. С. 495.