Мудрый Юрист

Административно-правовое регулирование обжалования отказа в государственной регистрации права на недвижимое имущество

Павлиенко Анастасия Николаевна, соискатель Московской государственной юридической академии. Заместитель начальника юридического отдела управления Федеральной регистрационной службы по Московской области.

Недвижимость, и в частности земля, во все времена являлась одним из самых ценных объектов прав. Еще римляне исходили из того, что земля в своем естественном состоянии доминирует над остальными предметами природы. Права на недвижимое имущество и сделки с ним затрагивают интересы почти всех граждан и юридических лиц.

В современных условиях недвижимость (квартиры, дома, земельные участки и др.) является основным, а в ряде случаев практически единственным существенным достоянием подавляющего большинства граждан. Для многих недвижимость выступает единственным (или основным) источником дохода, она может быть предметом аренды, объектом залога при получении кредита и т.д. В условиях, когда доходы значительной части населения ниже официально установленного прожиточного минимума, государство должно принимать все необходимые меры к защите прав граждан на недвижимое имущество, которое является единственной ценностью и условием существования для многих.

В настоящее время в России быстрыми темпами развивается рынок недвижимости. Сделки с недвижимым имуществом составляют значительную часть гражданского оборота и в наибольшей степени нуждаются в государственном признании и подтверждении прав их участников, что обусловлено особым характером предмета таких сделок и особым процедурным порядком оборота данных объектов.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является средством защиты прав на недвижимость со стороны государства, необходимой гарантией осуществления такого права. Кроме того, с помощью государственной регистрации прав на недвижимость обеспечивается соблюдение государственных интересов по развитию отношений частной собственности.

Однако "молодость" российского рынка, на котором сделки с недвижимым имуществом заключаются сравнительно недавно, а также дефицит профессиональных участников данных правоотношений и наличие неоправданно большого количества административных процедур, сопутствующих совершению таких сделок, приводят к созданию благоприятных условий для недобросовестных участников правоотношений в сфере недвижимого имущества и, как следствие, нарушению прав и законных интересов правообладателей. Поэтому оптимальная организация оборота недвижимости, эффективное правовое регулирование отношений, связанных с недвижимым имуществом, оптимизация процедуры государственной регистрации прав являются одними из главных задач государства в области экономической политики.

С принятием Конституции РФ, которая провозгласила Россию демократическим, правовым государством, было признано и законодательно закреплено разнообразие форм собственности, в том числе и на землю. Главное место в системе правовых актов, действующих в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней, также занимают Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> (далее - Закон о регистрации прав) и Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <2> (далее - Административный регламент).

<1> См.: Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
<2> См.: Приказ Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 г. "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Закон о регистрации прав устанавливает процедуру государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней - юридического акта признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ.

В ст. 13 Закона о регистрации прав установлен перечень регистрационных действий, осуществляемых в процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно указанной статье государственная регистрация прав проводится в следующем порядке:

Кроме того, исполнение государственной функции по государственной регистрации прав включает следующие процедуры:

По результатам правовой экспертизы документов, представленных на государственную регистрацию, государственный регистратор принимает одно из следующих решений:

Возможность отказа в регистрации права на недвижимое имущество предусмотрена в п. 5 ст. 131 ГК РФ: "Отказ в государственной регистрации права на недвижимость или сделки с ней либо уклонение соответствующего органа от регистрации могут быть оспорены в суде". Одновременно пункт 6 указанной статьи говорит о том, что порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации права установлены Законом о регистрации прав. Таким образом, ГК РФ подчеркивает важность вопроса об основаниях отказа, выделяя эти основания в качестве самостоятельного предмета рассмотрения в Законе о регистрации прав наряду с самим порядком регистрации.

Отказ в государственной регистрации права на недвижимость либо сделки с ней - это действие регистрирующего органа, состоящее в вынесении решения об отказе в государственной регистрации по основаниям, прямо предусмотренным в законе.

Таким образом, наличие перечня оснований для отказа в государственной регистрации прав оказывает самое существенное влияние на определение характера поведения всех субъектов отношений в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Заявители еще на стадии представления документов на государственную регистрацию стремятся исключить возможность отказа в регистрации права. Отчасти поэтому количество отказов в государственной регистрации прав сравнительно невелико.

Например, за весь период деятельности регистрирующего органа Омской области на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним поступило порядка 6 миллионов заявлений, зарегистрировано было около 5,5 миллионов, при этом отказано в проведении государственной регистрации было только в 5% случаев <3>. В Мурманской области за 2007 год на государственную регистрацию прав и сделок с объектами недвижимости поступило 90883 заявления, зарегистрировано прав, ограничений (обременений) прав, сделок с объектами недвижимого имущества - 78185, отказано в проведении государственной регистрации в 930 случаях, что составляет 1% от общего числа заявлений, поступивших на государственную регистрацию прав <4>.

<3> См.: http://www.omskportal.ru/.
<4> См.: http://www.ufrs51.ru/index.php.

Практика деятельности регистрирующих органов свидетельствует о том, что решения об отказе в государственной регистрации прав зачастую оказываются "некачественными". Например, в 2006 - 2008 годах в Московской области незаконным был признан практически каждый второй отказ регистрирующего органа, обжалованный в судебном порядке <5>. Регистраторы неправомерно отказывают в регистрации прав по следующим причинам: из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности, злоупотребления правом и др. Поэтому для защиты прав и законных интересов граждан и организаций право регистрирующего органа принимать решение с одной стороны, используя властные полномочия, должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать это решение, требовать его отмены.

<5> См.: http://www.mosoblreg.ru/.

Отказ предполагает письменное уведомление заявителя о невозможности осуществления государственной регистрации с указанием оснований, по которым производится такой отказ. При уклонении от регистрации регистрирующий орган формально не уведомляет заявителя об отказе в государственной регистрации, однако фактически бездействует и не осуществляет в предусмотренные законом сроки регистрационные действия. Незаконный отказ в приеме документов, представляемых на государственную регистрацию, также является уклонением регистрирующего органа от государственной регистрации.

При рассмотрении вопроса о том, в какие органы следует подавать жалобы на отказы в государственной регистрации прав на недвижимое имущество, следует отметить, что в настоящее время в практике регистрирующих органов доминирует мнение о том, что такие жалобы заинтересованным лицам следует подавать исключительно в суды. Более того, при поступлении жалобы на отказ в государственной регистрации в вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган заявитель получает еще один отказ - в рассмотрении такой жалобы регистрирующим органом с припиской о том, что такого рода отказы вправе рассматривать только суды. К сожалению, такой же точки зрения придерживаются многие авторы при рассмотрении данного вопроса <6>.

<6> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" / Под общ. ред. П.В. Крашенинникова. М., 2007.

Отказ вышестоящего в порядке подчиненности регистрирующего органа в рассмотрении по существу жалобы заинтересованного лица на отказ в государственной регистрации, решение о котором было принято нижестоящим регистрирующим органом, противоречит действующему законодательству.

Не желая рассматривать жалобы на отказы в государственной регистрации прав на недвижимость, регистрирующие органы руководствуются ст. 2 Закона о регистрации прав, п. 5 которой гласит: "Отказ в государственной регистрации прав либо уклонение соответствующего органа от государственной регистрации могут быть обжалованы заинтересованным лицом или судебным приставом-исполнителем в суд, арбитражный суд". При этом регистрирующие органы толкуют данную норму по аналогии с пунктом 1 той же статьи Закона о регистрации прав, которая предусматривает возможность обжалования зарегистрированного права на недвижимое имущество только в судебном порядке. Однако приведенные нормы различны по своему содержанию, и это не является "ошибкой" законодателя, как считают многие практикующие регистраторы.

Положение п. 1 ст. 2 Закона о регистрации прав не должно применяться в отношении обжалования решения об отказе в регистрации, предусмотренного п. 5 той же статьи. Различие этих норм заключается в слове "только", которое используется в п. 1 и отсутствует в п. 5 указанной статьи. Таким образом, зарегистрированное право может быть обжаловано только в суд, тогда как отказ в государственной регистрации или уклонение регистрирующего органа от регистрации может быть обжалован как в судебном, так и в административном порядке. Подтверждение данной точки зрения можно найти в работах немногих авторов <7>.

<7> См.: Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007. С. 22.

Что касается возможности обжалования отказа в государственной регистрации в административном порядке, то согласно ст. 45 Конституции РФ в России гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе посредством обращения в судебные органы. Кроме того, указанная норма провозглашает, что каждый вправе защищать свои права и свободы любыми способами, не запрещенными законом. Таким образом, заинтересованные лица, указанные в п. 5 ст. 2 Закона о регистрации прав, имеют право на выбор способа защиты своих прав - обжаловать незаконные действия (бездействие) регистрирующего органа в административном или судебном порядке. Обжалование отказа в государственной регистрации в вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган не лишает заявителя возможности обращения с такой же жалобой в суд.

Согласно ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) регистрирующего органа, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти.

Статья 255 ГПК РФ устанавливает, что к решениям, действиям (бездействию) государственного органа, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

Необоснованный отказ в государственной регистрации прав либо уклонение от регистрации подпадает с ним под формулировку указанной статьи. Таким образом, нормы ГПК РФ также предполагают возможность административного порядка обжалования решения об отказе в государственной регистрации.

Такая возможность также предусмотрена Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <8> и ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <9>.

<8> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
<9> См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Кроме того, в Административном регламенте описывается порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции. Согласно п. 154 Административного регламента заявителям предоставляется право на обжалование действий или бездействия должностных лиц Росреестра <10>, ее территориальных органов в досудебном и судебном порядке. Зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке; обжалование отказов в государственной регистрации прав, уклонение от государственной регистрации прав осуществляются также в судебном порядке.

<10> В настоящий момент Росрегистрация согласно Указу Президента от 25 декабря 2008 г. "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии. Согласно изменению к Перечню полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти (распоряжение Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 16 июля 2008 г. N 943/788) сокращенное наименование федерального органа исполнительной власти "Росрегистрация" заменено на "Росреестр".

Полагаю, что данная норма должна рассматриваться аналогично рассмотренным выше подобным нормам Закона о регистрации прав, поскольку на возможность обжалования заявителями решений, принятых в ходе исполнения государственной функции, действий или бездействия должностных лиц Росреестра (территориального органа Росреестра, его обособленного подразделения), в судебном порядке отдельно указывает п. 162 Административного регламента. При этом пункт 163 указывает на то, что заявители могут сообщить о нарушении своих прав и законных интересов, противоправных решениях, действиях или бездействии должностных лиц Росреестра (территориальных органов Росреестра, их обособленных подразделений) по телефонам, на интернет-сайт и по электронной почте органов, осуществляющих государственную регистрацию.

Сторонники позиции рассмотрения жалоб на отказы в государственной регистрации исключительно судами обосновывают свою позицию также отсутствием законодательного регулирования самой процедуры обжалования отказов в регистрации в административном порядке. Это, безусловно, является существенным недостатком законодательства, однако данный факт не может лишать заинтересованных лиц возможности обжалования отказа в регистрации в досудебном (административном) порядке. Полагаю, что в будущем следует внести соответствующие изменения в Закон о регистрации прав, регламентирующие досудебный порядок обжалования отказов в государственной регистрации. Например, в Законе о регистрации прав должно быть указано, кто в административном порядке может отменить или пересмотреть решение регистратора, сроки рассмотрения жалобы, последствия отмены, адекватная ответственность регистратора и прочее.

Наиболее подробно процедуру обжалования отказа в вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган следует прописать в Административном регламенте, поскольку этот нормативный правовой акт принят в целях повышения качества и доступности государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, создания комфортных условий для участников возникающих отношений и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий регистрирующим органом.

Административный регламент должен предусматривать четкие и конкретные требования к процедуре обжалования отказа в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган. При этом процедура обжалования должна быть максимально быстрой и комфортной для обратившихся в регистрирующий орган.

Следует отметить, что административный порядок рассмотрения жалоб на отказы в государственной регистрации имеет ряд определенных преимуществ: относительно простая процедура обращения по сравнению с судебной, свободная форма изложения жалобы, более быстрые сроки рассмотрения жалобы, основания для возврата жалобы минимальны, за подачу такой жалобы не уплачивается государственная пошлина.

Однако данный способ обжалования имеет и недостатки, наиболее существенный из них заключается в том, что вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган даже при очевидной ошибке регистратора будет защищать свои внутренние интересы, а не интересы заявителя. Например, такая тенденция наблюдается в настоящее время при рассмотрении жалоб на отказы в государственной регистрации в судах.

Кроме того, в качестве примера, подтверждающего этот факт, можно привести следующую статистику.

Чьи интересы, на ваш взгляд, в первую очередь реально защищают госслужащие (см. табл.) <11>.

<11> См.: Социология власти. 2003. N 5.
Октябрь 2003 г.   
Сентябрь 2004 г.  
Варианты ответа      
Эксперты
Население
Эксперты
Население
Государства          
  60,0  
   24,0  
  58,1  
   14,0  
Своего ведомства     
  55,5  
   38,0  
  51,0  
   30,0  
Граждан              
  32,5  
    8,3  
  31,4  
   34,5  
Своего начальства    
  28,5  
   33,5  
  26,7  
   11,0  
Свои собственные     
  24,0  
   60,8  
  19,5  
   68,5  
Коммерческих структур
   6,5  
   19,3  
   4,3  
   24,5  
Другие               
   2,0  
    1,3  
   1,9  
    0,5  

Абсолютное большинство граждан (68,5%) считают, что госслужащие в первую очередь защищают свои собственные интересы, даже не интересы ведомства (30,0%) и тем более не интересы государства (14,0%).

Для того чтобы исключить возможность "корпоративного" подхода к рассмотрению жалоб на отказы в государственной регистрации кроме вышеуказанных, следует внести следующие дополнения в Закон о регистрации прав: определение процедуры защиты прав заявителей при рассмотрении таких жалоб; рассмотрение жалоб коллегиальным составом регистраторов вышестоящего в порядке подчиненности регистрирующего органа; при этом лица, рассматривающие жалобы, должны быть не заинтересованы в результате рассмотрения и принимать решение только исходя из норм действующего законодательства, на основе принципов законности и справедливости.

При этом несмотря на указанные преимущества досудебного порядка обжалования отказов в государственной регистрации его нельзя ставить в противовес судебной защите нарушенных прав заявителя, поскольку обжалование отказов в регистрации прав в судебном порядке также имеет ряд преимуществ: четкая определенность всех стадий судопроизводства процессуальным законодательством; относительная объективность рассмотрения спора; возможность возмещения убытков, причиненных необоснованным отказом в государственной регистрации прав или уклонением от государственной регистрации регистрирующего органа; возможность получения исполнительного листа и принудительного исполнения решения суда.

Однако, в соответствии с законодательством ряда зарубежных стран, приоритет при разрешении споров имеют досудебные способы урегулирования конфликтов. Большинство спорных ситуаций, возникающих в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, могут быть разрешены без судебного вмешательства. Административный порядок рассмотрения жалоб на отказы в государственной регистрации мог бы способствовать быстрому рассмотрению возникшего спора, а также "разгруженности" судов. Загруженность судов - это актуальная проблема, разрешение которой до сих пор не удалось найти, о чем свидетельствует и сложившаяся судебная практика.

Одной из целей мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах <12> является совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Проведение этих мероприятий и достижение целей административной реформы позволят:

<12> См.: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (ред. от 28.03.2008) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах".

Внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц. В законодательстве РФ должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба.

С учетом изложенного полагаю, что к органам, рассматривающим жалобы на отказы в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, относятся суды общей юрисдикции, арбитражные суды, а также вышестоящие в порядке подчиненности регистрирующие органы, в соответствии с иерархией, установленной в п. 155 Административного регламента.

Следует отметить, что вопрос о том, в какие органы подавать жалобу на отказ в государственной регистрации права, должен решаться заявителем самостоятельно, при этом любой орган власти должен иметь своей целью защиту прав и законных интересов граждан и организаций. В связи с чем недопустимы ситуации, когда при направлении жалобы на отказ в государственной регистрации права в вышестоящий в порядке подчиненности регистрирующий орган заявитель в ответ получает "отписку" с указанием на то, что подобные жалобы могут рассматриваться только судами.

В контексте рассматриваемой темы интересной представляется выдержка из интернет-интервью директора теперь уже Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, главного государственного регистратора РФ Васильева Сергея Васильевича компании "КонсультантПлюс", состоявшегося 12.09.2007: "...И чтобы не было допущено необоснованных отказов при регистрации прав, мы сейчас готовим предложение по внесению изменений в Закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в части предоставления полномочий руководителям управлений субъектов РФ по отмене принятых госрегистраторами решений" <13>. Однако, к сожалению, до сих пор такие изменения в закон не внесены.

<13> См.: http://www.consultant.ru/.

Соблюдение прав и свобод человека является важнейшей гарантией формирования правового государства и гражданского общества. В правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, осуществляются охрана прав и интересов личности, защита общества от произвола властей <14>. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Однако в настоящее время состояние защиты прав и свобод не отвечает потребностям общества и государства. Несоблюдение прав человека властными структурами, их должностными лицами, необеспеченность прав и свобод правовыми механизмами их реализации и защиты вызывает необходимость более жесткого влияния государства путем совершенствования законодательства и усиления ответственности за неправомерные действия в отношении граждан. То государство, в котором основной ценностью хотя и выступают права граждан, но не предусмотрена реальная возможность их обеспечения, защиты и реализации, правовым государством не является.

<14> См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 N 1801-1 "О концепции судебной реформы в РСФСР".

Обладатели прав на недвижимое имущество должны иметь возможность не только зарегистрировать эти права в установленном порядке, но и обладать возможностями по пресечению нарушения прав, их восстановлению, возмещению причиненного ущерба.

Библиографический список:

  1. Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007.