Концепция федерального закона "об обеспечении правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации"

Миронов Анатолий Николаевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры административно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 года "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <1> среди основных принципов законодательства о физической культуре и спорте назван принцип обеспечения безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. Пункт 19 ст. 6 Федерального закона от 4 декабря 2007 года "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" к полномочиям Российской Федерации относит обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на объектах спорта.

В последнее время в научной литературе и средствах массовой информации все чаще поднимаются вопросы, прямо и косвенно связанные с разработкой не только концепции Федерального закона "Об обеспечении правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации", но и самого Федерального закона, что вызвано следующим рядом обстоятельств:

• организация обеспечения общественной безопасности как одного из направлений правоохранительной политики необходима в любом обществе, но особенно - в кризисные периоды его развития, когда социально-экономические противоречия обостряются настолько, что государство принимает меры превентивного характера, препятствующие перерастанию этих противоречий в антагонистические и не допускающие возникновения эксцессов в процессе жизнедеятельности личности, общества и государства;
• в настоящее время на федеральном уровне законодательно урегулированы лишь вопросы организации и проведения публичных мероприятий общественно-политической направленности и мероприятий религиозного характера <2>. Порядок организации и проведения спортивно-массовых, культурно-зрелищных, рекламно-коммерческих мероприятий специальными федеральными законами не регламентирован. Сейчас существуют лишь отдельные документы, которые касаются только одного какого-либо аспекта. Например, правила поведения зрителей на стадионах во время проведения спортивных мероприятий РФПЛ <3>, регламенты проведения соревнований по каждому виду спорта;

• в последние годы резко возросло число террористических актов, экстремистских действий, групповых нарушений общественного порядка в местах проведения массовых мероприятий, в том числе и на спортивных объектах, что обусловливает необходимость принятия законодательных положений и разработки системных требований по регулированию правоотношений, возникающих при проведении таких мероприятий между организаторами, администрацией спортсооружений, спортивных клубов, с одной стороны, и зрителями либо участниками - с другой. Это позволит в полном объеме обеспечить правопорядок и общественную безопасность, своевременно предупредить преступления и групповые нарушения общественного порядка <4>;

• существует необходимость в связи с предстоящим проведением XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи наработать не только нормативно-правовую базу, но и практический опыт проведения спортивных мероприятий;
• тенденция движения Российской Федерации в мировое пространство обусловливает потребность приведения правовой системы в соответствие с принципами и нормами международного права и др.

Как отмечено выше, имеются объективные основания для осуществления правового регулирования обеспечения безопасности и правопорядка при проведении спортивных мероприятий, прежде всего на федеральном уровне.

Очень важным и серьезным моментом при подготовке любого, на наш взгляд, нормативного правового акта является разработка его концепции, которая окажет непосредственное влияние на содержание нормативного правового акта.

В настоящее время в законодательстве РФ, к сожалению, о концепции нормативного правового акта речь ведется лишь применительно к составлению проектов федеральных законов, и то необходимость разработки концепции отдается на усмотрение разработчиков, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций.

Теперь попытаемся структурировать и содержательно наполнить концепцию Федерального закона "Об обеспечении правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации".

С учетом основных требований к концепции Федерального закона <5> представляется, что структура концепции Федерального закона "Об обеспечении правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации" должна включать в себя следующие элементы:

I. Основные цели и предмет правового регулирования обеспечения безопасности и правопорядка при проведении спортивных и иных массовых мероприятий.

Основными целями правового регулирования являются:

1. законодательное закрепление полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий;
2. установление порядка организации и проведения спортивных и иных массовых мероприятий;
3. обеспечение безопасности и правопорядка при проведении спортивных и иных массовых мероприятий;
4. нормативное закрепление возможности привлечения к юридической ответственности за нарушение правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий.

Предметом регулирования Федерального закона "Об обеспечении правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации" являются общественные отношения, возникающие в связи с проведением спортивных и иных массовых мероприятий.

Действие данного Федерального закона не распространяется на регулируемые другими федеральными законами правоотношения, возникающие в связи со специальными видами деятельности правоохранительных органов, с частной детективной и охранной деятельностью.

II. Общая характеристика правового регулирования обеспечения безопасности и правопорядка при проведении спортивных и иных массовых мероприятий.

Необходимость законодательного регулирования в обозначенной сфере обусловлена международными правовыми актами, федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также опытом, накопленным в зарубежных странах и некоторых субъектах РФ.

Среди правовых актов международного уровня, регулирующих общественные отношения при проведении спортивных соревнований, необходимо выделить принятые Советом Европы Рекомендации сторонам касательно принятия организаторами и государственными исполнительными органами мер безопасности во время спортивных мероприятий повышенного риска в залах. В данном документе подчеркивается, что в период проведения мероприятий в спортивных залах возникают специфические проблемы, для решения которых необходимо принятие особых мер. И первоочередной задачей является обеспечение безопасности во время самих мероприятий и вокруг них. Надлежащий уровень безопасности может быть достигнут только при условии соблюдения организаторами правил и положений, действующих в этой сфере, и тесного и эффективного сотрудничества с государственными органами управления.

В этом контексте Советом Европы рекомендуется принятие верховной государственной властью стран законов и положений, касающихся безопасности во время спортивных мероприятий, обязательных к исполнению государственными органами, физическими и юридическими лицами. Государственные исполнительные органы могут и обязаны обеспечить реализацию этих законов и положений, прибегая, в частности, к использованию сил полиции.

Ратификация Европейской конвенции о борьбе с допингом в спорте, принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 33-й сессии в городе Париже 19 октября 2005 года <6>, также требует создания специализированных структур, которые бы занимались данной борьбой.

Существующее федеральное законодательство закрепляет положения, что общественный порядок и общественная безопасность при проведении спортивных мероприятий должны быть обеспечены. Так, п. 19 ст. 6 Федерального закона от 4 декабря 2007 года "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <7> к полномочиям Российской Федерации относит обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на объектах спорта; статья 10 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определяет особенности, которые могут быть установлены для обеспечения безопасности в период проведения игр <8>; распоряжением Правительства РФ от 28 ноября 2007 г. N 1708-р "Об образовании и утверждении состава организационного комитета по подготовке и проведению IV международных спортивных игр "Дети Азии" на МВД России возложено принятие необходимых мер по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности в период подготовки и проведения Международных игр <9>.

Анализ имеющихся федеральных нормативных актов позволяет сделать вывод, что адресные федеральные правовые установления (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) по регулированию вопросов, возникающих при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения спортивных и иных массовых мероприятий, отсутствуют. Действующие в настоящее время: Постановление Совета Министров СССР от 28 марта 1983 г. N 245 "О порядке проведения массовых спортивных мероприятий в стране", Постановление Совмина РСФСР от 14 марта 1983 N 171 "О порядке проведения массовых спортивных мероприятий в РСФСР", Приказ Спорткомитета СССР от 17 октября 1983 г. N 786 "О введении в действие Положения о мерах по обеспечению общественного порядка и безопасности, а также эвакуации и оповещения участников и зрителей при проведении массовых спортивных мероприятий" (вместе с Положением..., утв. Госкомспортом СССР, МВД СССР, Минобороны СССР, ВЦСПС) - не отвечают современным потребностям и реалиям.

Вместе с тем в некоторых субъектах имеется положительный опыт нормативного регулирования вопросов обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, который необходимо использовать на уровне Российской Федерации. Среди них, например, можно назвать распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 9 декабря 2000 года N 1284-Р "Об общественном порядке и безопасности при проведении массовых спортивных, культурно-зрелищных мероприятий в Санкт-Петербурге" <10>, распоряжение мэра г. Москвы от 5 октября 2000 года N 1054-РМ "Об утверждении временного положения о порядке организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в г. Москве" <11>; Постановление губернатора Московской области от 5 марта 2001 года N 63-ПГ "О порядке проведения массовых мероприятий на спортивных сооружениях в Московской области" (вместе с Положением о мерах обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий на спортивных сооружениях в Московской области) <12> и другие.

III. Примерная структура проекта федерального закона может включать в себя следующие главы:

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. Порядок организации и проведения спортивного или иного массового мероприятия.

Глава 3. Безопасность спортивных и иных массовых мероприятий, а также сооружений.

Глава 4. Правила поведения участников мероприятия.

Глава 5. Заключительные положения.

IV. Социально-экономические последствия реализации федерального закона.

Принятие Федерального закона "Об обеспечении правопорядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации" будет иметь целый ряд благоприятных социальных и экономических последствий как краткосрочного, так и долгосрочного характера:

• во-первых, создается единая правовая база, отвечающая международным требованиям обеспечения безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий;
• во-вторых, будут закреплены правила проведения и организации спортивных и иных массовых мероприятий, обязательные для субъектов проведения массовых спортивных мероприятий - общественных организаций, частных лиц, организаторов;
• в-третьих, усиливается и нормативно закрепляется возможность привлечения к юридической ответственности организаторов, участников спортивных и иных массовых мероприятий, зрителей и других лиц, прямо либо косвенно представляющих угрозу общественной безопасности;
• в-четвертых, будет исключена возможность отвлечения некоторых органов государственной власти от выполнения своих основных задач за счет предоставления возможности участия в охране общественного порядка другими лицами, например частными охранными предприятиями либо службами безопасности;
• в-пятых, появится возможность создания специализированных подразделений правоохранительных органов или служб по противодействию правонарушениям, совершаемым на спортивно обусловленной почве.

Для реализации положений данного закона потребуется разработать нормативные акты как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, внести изменения в уже действующие нормы. В частности, необходимо введение в гл. 20 Кодекса РФ об административных правонарушения отдельных составов административных правонарушений, связанных с нарушением общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий.

Финансирование реализации отдельных положений Федерального закона будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ, выделяемых на содержание и деятельность органов управления в сфере спорта, культуры и органов внутренних дел. Другая часть финансирования будет осуществляться за счет средств организаторов спортивных и иных массовых мероприятий.