К вопросу об административном надзоре как функции публичного управления: понятие, обоснования и главные черты

Мартынов Алексей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета ГОУ ВПО "Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского".

В науке административного права не получила должного внимания проблема интерпретации административного надзора как функции публичного управления. Решение данной задачи позволит определить место административного надзора в системе функций управления, отнести его к той или иной группе функций, определить его как структурный элемент системы публичного управления.

Административный надзор включает в себя выполнение важных целей и задач публичного управления. С его помощью обеспечиваются конституционные права и свободы граждан, законные интересы индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Целью административного надзора является также обеспечение законности и дисциплины в деятельности различных субъектов публичного управления. В большинстве случаев он направлен на обеспечение различных видов общественной безопасности и правопорядка.

В теории административного права сложилась тенденция рассмотрения административного надзора во взаимосвязи с такой общей функцией управления, как контроль.

"Контроль, - отмечал В.Г. Афанасьев, - это система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям-законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д., выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования" <1>. Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это "наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки" <2>. В.С. Основиным контроль определялся как "система проверки хода исполнения управленческого решения в целях предотвращения отклонений от его требований и устранения возможных недостатков" <3>.

По сути дела, известными учеными контроль понимается как управленческая деятельность по наблюдению и проверке исполнения принятых ранее управленческих решений. Г.И. Петров так и называет его: "контроль исполнения" - это действие, устанавливающее соответствие принятому решению <4>. Другими словами, "контроль позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах, соответствие их деятельности интересам государства, выявить недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы госаппарата, изучить качества его работников" <5>. Следовательно, контроль, как указывает Е.В. Шорина, необходимое условие поддержания дисциплины, законности, порядка и организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности... государства, его важнейшей части - аппарата государственного управления, в общественной жизни" <6>. "Хотя контроль необходим в любой области общественной жизни, - продолжает Е.В. Шорина, - он не является самоцелью и нужен для того, чтобы обеспечить качественное выполнение принятых решений" <7>.

Из данных рассуждений вытекает, что контроль в рассматриваемом учеными смысле является "второстепенной" или "обеспечительной" функцией управления. Этот признак контроля является его специфической чертой как самостоятельного вида управленческой деятельности, то есть он имеет вторичный, производный характер, поскольку касается деятельности, которая уже существует помимо и независимо от ее осуществления <8>; посредством его реализуется принцип взаимосвязи <9> принятого управленческого решения и его надлежащего исполнения.

С другой стороны, сведение контроля только к этому направлению деятельности было бы не совсем верным. Так, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов рассматривают контроль как функцию социального управления, функцию политического руководства, функцию самоуправления народа, функцию общенародного государства и функцию правового регулирования <10>. Также возможно осуществление контроля через различные звенья политической системы общества, что, в свою очередь, позволяет выделять такие виды контроля, как народный контроль; государственный контроль; контроль со стороны органов народного контроля; общественный контроль, осуществляемый общественными организациями, трудовыми коллективами и др.; непосредственный контроль граждан <11>.

Здесь речь можно вести о внутреннем и внешнем контроле как управленческой функции. Внутренний контроль обеспечивает управление внутри системы управления, целью его является завершение управленческого цикла. Внутренний контроль отражает управленческое воздействие на общественные процессы и управляемые объекты.

Внешний контроль осуществляется в отношении организационно не подчиненных субъектов <12>, при этом наполняясь особым социальным содержанием и приобретая такие специфические черты, которые не присущи внутреннему контролю <13>. Во внешнем контроле сильно отражается специфика деятельности органа, его осуществляющего (судебный контроль, президентский контроль, парламентский контроль и т.д.).

Административный надзор в данном случае имеет общие черты как с функцией внутреннего, так и внешнего контроля. С одной стороны, посредством административного надзора обеспечиваются цели внутреннего контроля, такие как законность в деятельности объекта управления, обеспечиваются права и свободы различных субъектов права, осуществляется проверка соблюдения специальных норм в сфере обеспечения безопасности, охраны окружающей природной среды и т.п. С другой стороны, при административном надзоре, так же как во внешнем контроле, происходит управленческое (правовое) воздействие на организационно не подчиненные объекты, в том числе граждан и юридических лиц независимо от формы собственности.

Таким образом, встает крайне серьезный вопрос о разграничении внешнего (надведомственного) контроля с административным надзором по данным критериям. Именно такая точка зрения о различии между административным надзором и контролем в широте, охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия <14>, а также и по другим признакам подвергается обоснованной критике со стороны многих ученых как в теории права, так и в прокурорском надзоре.

Наиболее критично по этому поводу высказываются теоретики права С.Н. Назаров и В.П. Беляев.

С.Н. Назаров в своей работе "Общая теория надзорной деятельности" указывает, что "критерии дифференциации надзора и контроля были сформулированы в научных трудах советского периода на основе теоретического обоснования этого вида деятельности классиками марксизма-ленинизма, обусловившего в то время соответствующее его правовое регулирование. В современных же исследованиях, как правило, продолжают повторяться те же различия надзора и контроля со ссылками на известные первоисточники, но, к сожалению, без учета того, что сущность и предназначение контроля (надзора) в современном Российском государстве иные, чем в государстве советском" <15>. С его точки зрения, "надзором следует называть деятельность специально созданных для ее профессионального осуществления органов государства (служб) в отношении не подчиненных им органов и лиц. Термин же "контроль" правомерно использовать для обозначения проверочной деятельности, осуществляемой в отношении подчиненных (подведомственных) структур и руководителей организаций (внутренний контроль)" <16>.

Профессор В.П. Беляев отмечает, что "сторонники административного надзора в подавляющем своем большинстве рассматривают его как вид, разновидность, специфическую форму и т.д. и т.п. именно контроля. Но вместе с тем (видимо, в силу традиции) ученые упорно не хотят исходя из сущности и содержания контроля и надзора разграничить эти понятия..." <17>. При этом он пытается предложить наиболее оптимальные признаки административного надзора, позволяющие его разграничить с другими видами надзора и контроля: а) административный надзор представляет собой особый вид исполнительно-распорядительной деятельности; б) основными задачами административного надзора являются обеспечение законности, безопасности общества, государства, граждан, а также надлежащего качества продукции и услуг; в) административный надзор находится в определенном отношении с надведомственным контролем, является его разновидностью; г) функция административного надзора возлагается на специальные органы исполнительной власти, наделенные определенными надведомственными полномочиями контрольного характера; д) для административного надзора характерны особые методы и средства его осуществления <18>.

Есть и вполне радикальные точки зрения о том, что органом надзора являются органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые "надзором", более правильно называть органами контроля или, может быть, органами государственного контроля <19>.

Такая научная тенденциозность ученых имеет под собой обоснованные причины, так как определение сущности административного надзора является сложнейшей проблемой административно-правовой науки, над разрешением которой работают известные ученые в области административного права многие десятилетия. На наш взгляд, у всех троих ученых присутствует исключительно поверхностный подход к пониманию административного надзора, который не содержит каких-либо существенных теоретических обоснований.

Определение значимой (правильной) правовой конструкции <20> административного надзора как функции публичного управления позволит нам решить существующие проблемы в этом важном вопросе.

Для начала следует проанализировать с теоретической точки зрения назначение административного надзора, потенциальные целенаправленные возможности и обязанности в административном надзоре, специфику управленческого результата, планируемого в результате административного надзора.

Рассмотрим элементы юридической (правовой) конструкции функции административного надзора:

1. Первым элементом юридической конструкции является назначение административного надзора.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "обеспечивать исполнение норм права, соблюдение законности обязаны специально образованные правоохранительные органы - суд, прокуратура, арбитраж. Главный принцип организации этих органов позволяет входить в "соприкосновение", в случае необходимости, со всеми учреждениями, должностными лицами и гражданами" <21>.

Для определения функции административного надзора данный тезис имеет крайне важное значение. По сути дела, главной задачей административного надзора как раз и является вхождение в "соприкосновение" с управляемыми объектами для выполнения специфических целей. Тем самым контроль в отличие от административного надзора не имеет своей задачей осуществление такого соприкосновения, хотя оно и является содержанием контрольной деятельности. Однако при контроле главной задачей является проведение проверки исполнения управленческого решения (внутренний контроль) и проверки исполнения правовых установлений и поручений организационно не подчиненными субъектами контрольной деятельности (внешний контроль). При административном надзоре главное для государства, осуществляющего публичное управление, - оказать влияние, воздействие на так называемые болевые точки общественной жизни. Иными словами, заставить путем соприкосновения с управляемыми объектами эти субъекты управления действовать надлежащим образом. Достижение надлежащего поведения (правомерного поведения) всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области (сфере) управления возможно именно с помощью такого правового инструмента, как административный надзор. Так, для государства, общества и граждан имеет важное значение, чтобы обеспечивались безопасность дорожного движения, безопасность продуктов потребления и соответствие их качества, экологическая безопасность, пожарная безопасность, промышленная безопасность, энергетическая и атомная безопасность, безопасность в строительной деятельности и т.д. Это возможно лишь при непосредственном влиянии государства на данные процессы, то есть путем правового воздействия, соприкосновения с данными объектами. Более того, важно заметить, что выполнение указанных задач является непосредственной обязанностью государства, за неисполнение которой государство несет полную ответственность перед обществом. Ибо общество, в свою очередь, делегировало государству выполнение данных полномочий, полномочий публичного управления. Поэтому в теоретико-правовом смысле административный надзор имеет принципиальные отличия от контроля (государственного, судебного, парламентского, общественного), так как в основе его лежит не проверка исполнительской деятельности управляемым субъектом управляющего объекта (субъекта), а несколько иная управленческая деятельность по надсмотру над правильным (правомерным) поведением субъекта управления, что этот субъект не совершал неправомерных и неблагоприятных действий, которые могут причинить вред обществу и отдельным гражданам. Такой надсмотр (а под ним мы понимаем наблюдение и проверку) выгодно отличается от контрольной деятельности тем, что управленческая деятельность получает сосредоточение (узкую направленность) правового воздействия, которое ограничивается правовыми рамками, то есть при административном надзоре фактически отсутствует усмотрение субъекта управления, тогда как при контроле такое усмотрение допустимо, например, при анализе деятельности подконтрольного объекта с точки зрения целесообразности. Именно поэтому государство избирает такой вид публично-правовой деятельности, выделяя в качестве самостоятельной функции публичного управления, которая, в свою очередь, делегируется (дистанцируется) органам государственной исполнительной власти и их должностным лицам.

2. Вторым элементом юридической конструкции являются потенциальные целенаправленные возможности.

К ним следует отнести универсальные способы (методы, приемы) административного надзора, такие как охрана и регулирование "тех объектов и ценностей, которым государство придает особое значение" <22>.

Охрана включает в себя защиту со стороны властного субъекта определенных благ, предметов, ценностей, общественных отношений и т.п.

К примеру, такая функция государства, как охрана прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка, включает в себя деятельность государства, направленную на защиту интересов личности и общества, на реальное воплощение в жизнь ст. 2 Конституции РФ, согласно которой "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Данное направление деятельности современного Российского государства должно быть связано с более надежным гарантированием прав и свобод человека и гражданина, с укреплением законности и правопорядка, с усилением борьбы с коррупцией, взяточничеством, беспределом криминала <23>.

Между тем для функции административного надзора охрана рассматривается не как сопутствующая функция, а как способ потенциального целенаправленного воздействия. При этом важно понимать, что правоохранительная деятельность, которая определяется охранительной функцией правовой системы и правоохранительной функцией государства, не относится к административному надзору в силу того, что последний не является ни полицейской, ни правопринудительной деятельностью государства <24>. С этим утверждением следует согласиться и пояснить, что охрана, осуществляемая административным надзором, выражается лишь в потенциальной возможности наблюдения и проверки объектов, общественных отношений, связанных с обеспечением различных видов безопасности, защиты прав и свобод, законных интересов граждан и юридических лиц. Использование правового термина "охрана" еще и связано с тем, что защита объектов осуществляется путем предотвращения, ликвидации угроз объектам охраны.

Следовательно, государственные органы исполнительной власти, наделенные административно-надзорными полномочиями, вправе их реализовать для охраны объектов административного надзора, то есть для предупреждения и ликвидации угроз безопасности, защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Естественно, такое право (правомочие) корреспондирует у субъектов административного надзора с обязанностью применить меры правовой защиты (правоохраны) в предусмотренных законом случаях.

Регулирование, понимаемое большинством теоретиков права в правовом ракурсе, представляет собой регламентацию общественных отношений посредством общеобязательных правил поведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных в необходимых случаях государственным принуждением <25>. С.С. Алексеев под правовым регулированием понимает осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочивания, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя <26>.

В управленческой теории регулированием называется совокупность действий, направленных на обеспечение состояния упорядоченности управляемой и управляющей систем <27>. Оно позволяет сохранить, поддержать и усовершенствовать состояние упорядоченности, организации управляемой и управляющей систем, а также коммуникаций между ними <28>.

Суть регулирования заключается в том, что по смыслу своего содержания оно осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменением ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия) <29>. Г.И. Петров указывает, что регулирование в социальном управлении - это действие, направленное на установление, изменение или прекращение тех или иных управленческих отношений, складывающихся между его участниками, на упорядочение их поведения. Регулирование осуществляется путем принятия соответствующими государственными или общественными органами актов, которые содержат правила (нормы) поведения людей в сфере социального управления <30>. Ю.М. Козлов и Е.С. Фролов придерживаются мнения о том, что регулирование - общая функция управления, заключающаяся в корректировке повседневной деятельности объектов, в оперативном внесении изменений и дополнений в установленные задания, в устранении условий и ситуаций, нарушающих нормальный ход процесса управления <31>.

Следует отметить, что вопрос о регулировании, и в частности правовом регулировании в процессе осуществления административного надзора, имеет крайне дискуссионный характер.

С одной стороны, органы, осуществляющие административный надзор, не наделяются полномочием по правовому регулированию определенной сферы правоотношений. Это принадлежит специальным государственным органам - министерствам, которые устанавливают правовые нормы в данной области. Однако реализация административного надзора невозможна без "определения рамок и порядка осуществления какой-либо деятельности, поведения управляемых, так как регулирование проводится посредством всевозможных правил, выдачи разрешений, а также путем косвенного экономического и идеологического влияния на эту деятельность" <32>.

С другой стороны, регулирование, имеющее правовой характер, осуществляется путем издания, принятия, совершения правовых актов управления. В этом случае, как подчеркивал Б.В. Дрейшев, "при издании акта управления цель правотворческих отношений иная - установление правового регулирования, опосредующего практическую реализацию функции управления" <33>. Действительно, акты управления совершаются повсеместно, на разных уровнях руководства большим числом государственных органов и должностных лиц; наиболее многочисленны и содержат большинство принимаемых в стране правовых предписаний <34>.

Следовательно, именно посредством правовых актов управления достигаются задачи и цели административного надзора. Тем самым происходит управляющее воздействие на объекты административного надзора (соответствующие общественные отношения), что, в свою очередь, является необходимым способом реализации административного надзора наряду с таким способом, как охрана.

3. Третий элемент: строгая процессуальная регламентация административного надзора.

Для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерен строго определенный процессуальный порядок деятельности. Процессуальная регламентация необходима прежде всего для признания актов административного надзора законными, а действий, совершаемых субъектами административного надзора, - правомерными. Тем самым реализация предоставленных полномочий должна происходить в рамках соответствующих административных процедур, регламентирующих проведение тех или иных административно-надзорных мероприятий, принятие решений по результатам административного надзора и их процессуальное оформление.

Процессуальная регламентация близка по своей сущности к понятию юридического процесса. По мнению В.Д. Сорокина, процесс - это такая деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные <35>.

В.М. Горшенев и И.Б. Шахов также считают, что процессуальная регламентация должна иметь соответствующую процессуальную форму. Под ней они понимают характеристику конструкции правовой формы деятельности в разделении ее на определенные структурные (составные) элементы, которые отражают объективные требования обеспечить оптимальность осуществления всех процессуальных действий каждым участником процесса в целях эффективного достижения результатов рассматриваемого дела <36>.

Иными словами, процессуальная регламентация административного надзора имеет форму правовых установлений, обеспечивающих выполнение задач и целей административного надзора, которые позволяют принимать управленческие решения в виде соответствующих актов управления, отвечающих требованиям законности и обоснованности. Процессуальная регламентация позволяет выделить стадии осуществления административно-надзорной деятельности (возбуждение административно-надзорного дела, рассмотрение дела, принятие решения по делу, пересмотр решения) в рамках единого административно-надзорного производства.

Следует особо отметить, что такая процессуальная регламентация не должна приводить к появлению в административно-надзорной деятельности свободы административного усмотрения.

4. Четвертый элемент: оценка результатов административно-надзорной деятельности.

Данный элемент включает в себя два важных компонента: свободу административного усмотрения при оценке деятельности поднадзорного объекта и параметры результатов административного надзора. Следует сказать, что эти два элемента имеют взаимосвязь и позволяют окончательно разграничить функцию контроля и административного надзора.

Так, А.П. Коренев под административным усмотрением понимает "определенную рамками законодательства известную степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу" <37>. В.А. Юсупов выделяет две его основные формы: а) предоставление органу управления или должностному лицу полномочий издавать правоприменительные акты на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения дела, предусмотренных нормой права и равнозначных с точки зрения законности; б) принятие решения на основе норм, содержащих общие предписания, без конкретной регламентации условий, существа или порядка реализации функций управления <38>. По мнению Ю.А. Тихомирова, административное усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач. В таком случае элементами административного усмотрения он считает: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Это - административно-правовое повеление; б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле, соответствующие поведенческие акты <39>.

Возможность и уровень административного усмотрения являются критериями разграничения контроля и административного надзора. В одном случае оно возможно, и его уровень очень высок (при контроле), а в другом - оно может отсутствовать либо сводиться к формальному выбору между управленческими решениями (при административном надзоре). Административное усмотрение реализуется при оценке результатов управленческой деятельности.

Ярким примером, позволяющим показать значение оценки результатов контрольной и административно-надзорной деятельности, является позиция Н.И. Глазуновой. Оценивая всю архаичность современного контроля, она отмечает, что основным показателем контроля является отрицательный "контрольный факт", то есть проверка соблюдения предписаний и выявления нарушений. Не вызывает сомнения и тот факт, к которому она приходит, что необходимо при оценке результатов контрольной деятельности обнаруживать позитивные "контрольные факты", то есть оценивать положительную деятельность подконтрольного объекта. Тем самым, по ее мнению, можно добиться оптимизации действий контролирующих органов, которая должна заключаться: а) в наилучшем соблюдении предписаний и той свободы действий, которую они допускают; б) наиболее правильное понимание политической линии в данных условиях; в) наилучшее использование собственных полномочий <40>.

Из этого следует крайне важный вывод для нашего исследования. При контроле возможна свобода административного усмотрения результатов контрольной деятельности, то есть оценка как негативных, так и позитивных "контрольных фактов". При этом контрольная деятельность может корректироваться исходя из меняющихся управленческих процессов либо политических преобразований, что должно быть своего рода модернизацией контрольной деятельности. Напротив, при административном надзоре свобода усмотрения и корректирование параметров оценки результатов надзорной деятельности не допускается. Органы государственной власти и должностные лица не наделяются государством правом для свободного (дискретного) осуществления своих полномочий. Параметры оценки результатов административно-надзорной деятельности четко определены в законе, тем самым отклонения от них не допускаются. Для субъекта административного надзора важно определить соответствует ли деятельность поднадзорного объекта тем параметрам, которые указаны в законе, либо не соответствует, например, с точки зрения безопасности. Поэтому параметры оценки результатов административного надзора всегда уже, чем государственного контроля, но это связано не с узким (профилирующим) предметом надзорной деятельности, а с тем, что эта деятельность имеет четкую нормативную регламентацию, характеризующуюся исключительной императивностью. Следовательно, при всем желании мы не можем отнести позитивные "контрольные факты" к параметрам оценки результатов административного надзора, что, естественно, возможно при оценке результатов контроля.

5. Пятый элемент: недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствий.

Эта задача административного надзора входит в содержание функции. Недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта означает, что в случае выявления нарушений требований правил и норм, с целью недопущения их дальнейшего нарушения, а также для предотвращения последствий, которые могут наступить в результате данных нарушений, органы административного надзора принимают меры профилактического, ограничительного, предупредительного характера. В этом случае могут применяться меры процессуального обеспечения по делам об административных правонарушениях, например, как временный запрет деятельности, так и иные меры принудительного характера, в частности приостановление действия лицензии, отмена разрешения на производство работ и т.д.

6. Дефиниция: функция административного надзора.

На основании вышеприведенных элементов административного надзора как функции публичного управления необходимо сформулировать дефиницию этого сложного административно-правового явления.

Под функцией административного надзора мы понимаем наиболее общее, универсальное направление деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, заключающееся в непрерывном (постоянном) воздействии (влиянии, соприкосновении) с объектами управления (объектами административного надзора) с целью охраны и регулирования основных объектов правовой защиты (предмета административного надзора), имеющей жесткую административно-правовую регламентацию, результатом которой является оценка деятельности управляемого объекта (объектов административного надзора) заданным нормативно-правовыми актами параметрам, а в предусмотренных законом случаях - реагирование с целью недопущения ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствий.

Библиографический список:

1. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973.
2. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965.
3. Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971.
4. Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974.
5. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.
6. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.
7. Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов: состояние и резервы перестройки. М., 1987.
8. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
9. Селифон Н.В. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. М., 1980.
10. Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М., 2007.
11. Беляев В.П. К вопросу о видах надзора // http://www.rusnauka.com/ESPR_2006/Pravo/2_beljaev%20v.p.doc.htm.
12. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. А.В. Малько. М., 2005.
13. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.
14. Алексеев С.С. Линия права. М., 2006.
15. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968.
16. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004.
17. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2009.
18. Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. Теоретическое административно-правовое исследование: Монография. М., 2003.
19. Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2009.
20. Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. М., 2009.
21. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986.
22. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.
23. Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. Л., 1978.
24. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987.
25. Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005.
26. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.
27. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.
28. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2008.
29. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник. М., 2008.