Мудрый Юрист

К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления

Чаннов Сергей Евгеньевич, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление отделено от государства в первую очередь организационно. На практике это означает, что органы местного самоуправления могут самостоятельно реализовывать отнесенные к их ведению функции в пределах своей компетенции. Вместе с тем указанная норма не обозначает полного отделения местного самоуправления от государства.

Необходимость распределения властных полномочий с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, величины территории России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих ее народов обусловливает наличие различных видов публичной власти, каждая из которых решает свои задачи. Федеральная власть обеспечивает проведение централизованной государственной политики в целях сохранения единства и целостности России. Субъекты Федерации призваны решать все остальные вопросы, относящиеся к ведению государственной власти, применительно к своим региональным условиям. Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную ему область, которая существует объективно, обеспечивая жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания.

Практически органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение различных задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов и т.д. Наибольший интерес вызывает взаимная передача и делегирование полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется на конституционном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Такая возможность установлена также в ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Сложнее ситуация с наделением органов государственной власти отдельными полномочиями местного самоуправления. Законодательные акты многих регионов предусматривают возможность передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Подобные положения в свое время предлагал внести в качестве дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" член Совета Федерации К.А. Титов. Но еще при разработке данного закона такая идея была отвергнута рабочей группой на том основании, что органы государственной власти субъектов Федерации могут искусственно создать органам местного самоуправления условия, при которых последние будут вынуждены передавать часть своих полномочий в ведение органов государственной власти, лишая себя, таким образом, установленной федеральным законом компетенции <1>.

<1> См.: Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3.

Тем не менее вопросы осуществления отдельных полномочий местного самоуправления органами государственной власти, как известно, были впервые урегулированы на федеральном уровне в действующем в настоящее время Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, ст. 75 этого Закона предусматривает возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

  1. если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
  2. если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
  3. если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Включение в новый Федеральный закон о местном самоуправлении данной статьи вызывает ряд вопросов, на которые уже неоднократно обращалось внимание в научной литературе <2>. В данном случае, однако, хотелось бы вновь обратиться к вопросу о конституционности временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Как известно, вопрос о возможности передачи органам государственной власти полномочий органов муниципальных образований был в свое время поставлен перед Конституционным Судом РФ. Конституционный Суд в п. 2 резолютивной части Постановления по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области от 30 ноября 2000 г. признал не соответствующими Конституции РФ, в частности, ст. 132 (ч. 1) и ст. 133, положения п. п. 3 и 5 ст. 21 Устава Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования соответственно. При этом суд указал, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Чаннова С.Е. "К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления" включена в информационный банк.

<2> См., напр.: Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Теис, 2005. С. 376; Сивицкий В.А. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М.: Юриспруденция, 2004. С. 298; Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Право и экономика. 2008. N 6. С. 4 - 7.

Представляется, что из признания Конституционным Судом РФ неконституционности добровольной передачи органами местного самоуправления отдельных своих полномочий органам государственной власти тем более вытекает недопустимость их принудительного изъятия. Таким образом, ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" противоречит вышеупомянутому Постановлению Конституционного Суда РФ.

В соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Конституционного суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Также юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ не преодолевается и принятием другого акта, содержащего аналогичную норму.

Тем не менее в научной и учебной литературе можно встретить попытки обосновать соответствие Конституции РФ временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Так, в частности, в одном из комментариев к Закону о местном самоуправлении 2003 года <3> указывается, что основания временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ практически аналогичны основаниям временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральными органами государственной власти, предусмотренным ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конституционность же временного осуществления полномочий региональных органов власти федеральными подтверждена Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации". Применяя метод аналогии, авторы данного комментария предлагают считать соответствующей Конституции РФ и временную передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов.

<3> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Отв. ред. А.Н. Костюков. Омск, 2005. С. 454 - 455.

Данная позиция представляется нам неосновательной по следующим причинам.

Во-первых, в данном случае, очевидно, речь идет об аналогии закона. Однако она, что также вполне очевидно, применима только к нормативным актам. Нормативность природы постановлений Конституционного Суда РФ все еще является дискуссионной, хотя и признается многими теоретиками.

Во-вторых, аналогия закона заключается в использовании норм, регулирующих сходные общественные отношения, в случаях, когда норма, прямо регулирующая конкретные общественные отношения, отсутствует. Представляется сомнительным применять по аналогии Постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. при наличии Постановления от 30 ноября 2000 г., прямо затрагивающего вопрос о конституционности передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти.

И наконец, в-третьих, - и самое главное. Применение аналогии между решениями о временном осуществлении полномочий региональных органов власти федеральными и муниципальных - региональными выглядит недопустимым, так как рассматриваемые правовые явления имеют различную природу. Взаимоотношения между федеральными и региональными властями отнюдь не аналогичны взаимодействию между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, поскольку в первом случае речь идет о взаимодействии двух уровней государственной власти, в то время как во втором - о взаимодействии двух разных властей: государственной и муниципальной. В соответствии же со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть муниципальная власть является в известной степени независимой от государственной. Указывая на недопустимость передачи полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти субъекта РФ, Конституционный Суд в обоснование своей позиции сослался на ст. 12 и ст. 130 Конституции РФ, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Таким образом, определенное противоречие ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституции РФ, с нашей точки зрения, на сегодняшний момент не вызывает сомнений.

Библиографический список:

  1. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Теис, 2005.
  2. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Отв. ред. А.Н. Костюков. Омск, 2005.
  3. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.
  4. Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. N 3.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Чаннова С.Е. "К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления" включена в информационный банк.

  1. Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Право и экономика. 2008. N 6.