Мудрый Юрист

О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления в республике Тыва, пути их решения

Дубровский Олег Николаевич - судья Конституционного суда Республики Тыва, аспирант Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова.

1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ), в результате чего все его положения вступили в силу на территории 81 субъекта РФ, за исключением Республик Чечня и Ингушетия.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В целом, оценивая сложившуюся правовую основу местного самоуправления в Республике Тыва, следует отметить, что существующее правовое регулирование местного самоуправления в Республике Тыва в основном соответствует требованиям федерального законодательства, осуществлялось и осуществляется достаточно полно, своевременно, с учетом исторических и местных условий.

Однако в ходе анализа деятельности муниципальных образований в республике возникает ряд актуальных проблем, нерешение которых окажет негативное влияние на развитие муниципальных образований и продвижение муниципальной реформы в целом, как на территории Республики Тыва, так и в целом в Российской Федерации. Существующие проблемы в зависимости от уровня правового регулирования можно разделить на 3 категории:

  1. Проблемы, связанные с правовым регулированием на федеральном уровне;
  2. Связанные с правовым регулированием субъекта РФ (Республики Тыва);
  3. Проблемы правового регулирования, возникающие на уровне муниципалитетов.

К первой категории можно отнести вопрос, связанный с собственными полномочиями органов местного самоуправления, перечисленными в ст. ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Вопросы местного значения". В соответствии с этим перечень вопросов местного значения по типам муниципальных образований закреплен и утвержден в уставах муниципальных образований. Каждое муниципальное образование самостоятельно в формировании механизмов реализации вопросов местного значения. Проведенный анализ деятельности муниципальных образований в Республике Тыва показывает, что некоторые полномочия городских и сельских поселений по решению вопросов местного значения (перечислить какие?) передавались соглашениями на уровень муниципальных районов, это происходило в силу переходного периода и в силу несовершенства финансовых основ местного самоуправления. Считаем, что передача отдельных полномочий (например, содержание и ремонт автодорог и др.) возникла объективно. Существующий перечень вопросов местного значения, содержащийся в ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ, не содержит разбивки на исключительно полномочия поселений и полномочия, которые могут быть переданы на уровень муниципального района. На сегодняшний день видно, что формирование такой законодательной инициативы, которая разделит полномочия поселений на два типа, необходимо. Это полномочия, которые исполняются исключительно поселениями, и полномочия, которые могут быть переданы на вышестоящий уровень власти (муниципальные районы). Считаем, что для формирования исключительного перечня полномочий поселений, которые поселения будут не вправе передавать на уровень муниципального района (так называемые действительно "исключительные" полномочия поселений), необходима корректировка вышеуказанных положений Федерального закон N 131-ФЗ.

Кроме того, считаем, что федеральному законодателю необходимо решить вопрос о снятии ограничения либо увеличении числа депутатов, работающих на постоянной основе, в настоящее время Федеральный закон N 131-ФЗ в ч. 5 ст. 40 устанавливает, что на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат. Например, в городском округе "Город Кызыл" из 30 депутатов Кызылского городского Хурала представителей всего 3 депутата работают на постоянной основе. Возникает огромная нагрузка в повседневной работе на этих депутатов, а те депутаты, которые заняты на своей постоянной работе, не могут реально и эффективно участвовать в подготовке и проработке документов, проектов решений и т.д. По мнению В.А. Щепачева, это ограничивает также и права органов местного самоуправления на самостоятельное определение их структуры, резко сужает возможности и самостоятельность представительных органов местного самоуправления <2>.

<2> См.: Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте РФ: На примере Оренбургской области: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 32.

Актуальной проблемой регионального уровня на сегодняшний день является упорядочение правового регулирования местного самоуправления в Республике Тыва, отсутствие общего закона и большое количество специальных законов и отдельных нормативных правовых актов, регулирующих эту сферу правоотношений. Существует мнение о необходимости принятия общего закона Республики Тыва "О местном самоуправлении в Республике Тыва", который бы урегулировал большую часть общественных отношений в сфере местного самоуправления и исключил бы большое количество разрозненных нормативных актов, регулирующих указанную сферу.

Также имеется другой подход к решению данной проблемы: принять такой закон Республики Тыва, который включит в части регулирования местного самоуправления все то, что с точки зрения правовой системы не включено в другие законы, и назвать его, например, законом Республики Тыва "О регулировании отдельных вопросов организации местного самоуправления в Республике Тыва. На наш взгляд, это будет краткий и компактный закон, такой вариант идеально бы подошел для Республики Тыва, так как основа законодательного регулирования в Республике Тыва уже сложилась, и нет необходимости ее менять.

На сегодняшний день в Республике Тыва на муниципальном уровне проделана значительная работа по формированию правовой основы местного самоуправления. В основном муниципальные правовые акты приняты в пределах предоставленных муниципальным образованиям предметов ведения и полномочий. Вместе с тем исследование муниципальных правовых актов отдельных муниципальных образований показало, что здесь есть резервы, использование которых будет способствовать совершенствованию практики муниципального правового регулирования.

Важнейшими актами органов местного самоуправления, в которых нашла отражение муниципальная реформа, являются уставы муниципальных образований, содержание которых в основном соответствует требованиям федерального законодательства. Однако на уровне уставного нормотворчества имеются недостатки при определении структуры органов местного самоуправления и установлении статуса юридических лиц для отдельных органов местного самоуправления, установлении порядка и оснований отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д.

Исследование уставов муниципальных образований Республики Тыва показало, что в них могли бы полнее регламентироваться вопросы, касающиеся статуса главы муниципального образования и органов местного самоуправления. В связи с этим считаем, что необходимо учитывать требования Федерального закона N 131-ФЗ, четко определить формы подконтрольности и подотчетности указанных должностных лиц в уставах муниципальных образований Республики Тыва в виде представления периодических отчетов, ответов на запросы депутатов и т.п. Необходимо также более подробное отражение полномочий органов местного самоуправления по определению целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждению их уставов, назначению на должность и освобождению от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушиванию отчетов об их деятельности.

Отзыв депутата, должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Согласно требованиям Федерального закона N 131-ФЗ порядок и основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления закрепляются непосредственно в уставе муниципального образования, что предопределило обязательность исчерпывающей регламентации данных вопросов в уставе. Однако, на наш взгляд, в уставах муниципальных образований Республики Тыва этого сделать не удалось. Во-первых, в уставах муниципальных образований Республики Тыва положения, которые должны регламентировать порядок и основания отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, ограничиваются фактическим дублированием положений Федерального закона N 131-ФЗ и носят отсылочный характер к указанному Федеральному закону и принимаемому в соответствии с ним закону Республики Тыва.

Во-вторых, закон Республики Тыва "По отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва" до сих пор не принят и вопрос о его принятии даже не поднимается.

Таким образом, получается своеобразный замкнутый круг в вопросе по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва с отсутствием конкретного порядка и оснований к отзыву указанных лиц. Все это делает невозможным отозвать депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Тыва в случае существенного нарушения ими публичных интересов.

Указанные недостатки могут существенно нарушить права граждан на осуществление местного самоуправления на территории определенного муниципального образования Республики Тыва. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей, тогда как в сложившейся ситуации такое право у них отсутствует.

Устранение имеющихся недостатков видится прежде всего во внесении соответствующих изменений во все уставы муниципальных образований Республики Тыва, для этого необходимо органам государственной власти Республики Тыва выработать рекомендации по проведению отзыва на местном уровне, которые бы включали модельную регламентацию отзыва в уставе муниципального образования. Такого рода методическая помощь могла бы сориентировать муниципальное нормотворчество и сыграть важную роль в снятии необоснованных ограничений для демократического волеизъявления населения муниципальных образований. Кроме того, с учетом таких рекомендаций необходимо принятие закона Республики Тыва "Об отзыве депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва".

Некоторые исследователи данной проблемы считают, что представляется целесообразным установить конкретные основания для отзыва депутата как меры дисциплинарной ответственности, исключив положения, закрепленные в подп. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципалитетов. Основания отзыва депутата и главы местного самоуправления должны быть закреплены на федеральном уровне <3>.

<3> См.: Кузько А.В. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера дисциплинарной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 21. С. 24.

Кроме этого, положение абз. 3 ч. 2 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ, императивно устанавливающее, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), делает важнейший институт представительной демократии абсолютно нежизнеспособным. На наш взгляд, эта проблема должна быть устранена именно федеральным законодателем.

Только в этом случае институт отзыва депутатов и иных выборных должностных лиц местного самоуправления будет реально действенным, что в период повышения ответственности должностных лиц более чем актуально.

Существуют и иные проблемы, выявленные в ходе реализации Федерального закона N 131-ФЗ в Республике Тыва, решение которых также необходимо в первоочередном порядке:

Подводя итог сказанному, важно отметить, что при имеющихся некоторых недостатках в реформе местного самоуправления муниципальная реформа в России состоялась. Местное самоуправление почти за 20 лет своего развития накопило большой положительный опыт функционирования в качестве самостоятельного института, тем не менее этот институт требует дальнейшего развития и совершенствования. Развитое местное самоуправление безусловно обеспечит стабильность в решении вопросов местного значения и эффективного функционирования систем жизнеобеспечения на благо людей.

Библиографический список

  1. Кузько А.В. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера дисциплинарной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 21.
  2. Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: На примере Оренбургской области: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.