Мудрый Юрист

Эволюция развития юридических механизмов обеспечения гарантий прав и свобод граждан в науке административного права

Григорьева Елена Анатольевна - соискатель Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., сказано: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом, исключительно с целью обеспечения признания и уважения прав и свобод других граждан и удовлетворения справедливых требований морали общественного порядка и демократического общества". Там же утверждается, что "каждый человек должен обладать всеми правами и свободами без какого-либо различия в отношении цвета кожи, расы, языка, религии, политических или иных утверждений, имущественного положения, национального и социального происхождения" <1>.

<1> Всеобщая декларация прав человека. М., 1993. С. 29.

Аналогичные принципы осуществления прав и свобод человека и гражданина закреплены в Конституции РФ (ст. ст. 17 и 19).

В современных условиях России очень важно всемерно повышать роль законов, других нормативно-правовых актов в создании юридических гарантий прав человека, свободы личности, ее защищенности, поскольку именно это остается пока одной из наиболее острых и нерешенных проблем общества.

Однако любое демократическое общество встает перед проблемой того, каким образом максимально полно обеспечить и защитить провозглашенные права и свободы граждан. Проблема гарантий в вопросе о правах личности занимает одно из центральных мест, поскольку о реальной ценности прав, свобод и обязанностей личности судят прежде всего по их охране, реализации.

"Гарантия" в переводе с французского языка означает ручательство, обеспечение, заверение <2>.

<2> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М., 2002. Т. 1. С. 135.

Гарантии прав и свобод - это условия, средства, обеспечивающие возможность реально пользоваться правами, установленными конституцией и другими законами, меры, направленные на обеспечение их практического осуществления, охрану и защиту.

Развитие в нашей стране административного законодательства одним из принципов деятельности государственных органов и должностных лиц, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, также выделило принцип охраны прав и интересов государства, общества и человека. Учитывая, что в Конституции РФ высшей ценностью провозглашен человек, задача по защите его прав и свобод при производстве по делам об административных правонарушениях определена как первостепенная.

Будучи нацеленным на практику правоприменения и ее потребности, институт гарантий прав и свобод граждан на каждом историческом этапе решал определенные задачи, имел соответствующее содержание и назначение.

Так, в правовых постулатах XVII - XVIII веков практически во всех странах утверждается точка зрения, что государство имеет своей главной целью общий мир, порядок и безопасность. Именно государство, разрабатывая систему юридических предписаний и механизмов их проведения в жизнь, являлось гарантом безопасности и благополучия своих граждан. Подобные идеи лежали в основе политических и правовых учений Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Д. Локка, Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Д. Дидро, Б. Спинозы и др.

Вместе с тем зарождение института обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях происходит в более позднее время и включает в себя два периода.

Первый период становления института обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях, относящийся к XIX - XX векам, упоминается в различных трудах ученых-правоведов, и в первую очередь в работах представителей полицейской науки того исторического периода И. Юсти, Г. фон Берга, Р. Моля, Л. фон Штайна и др.

Основные положения полицейской науки впервые были определены немецким исследователем И.Г. Юсти в сочинении "Основные начала науки о полиции, изложенные в рациональной системе, основанной на конечной цели государства" и его соотечественником И. Зоненнфельсом в работе "Основания науки полиции, промышленности, финансов". В частности, Юсти считал, что полицейская власть, основанная на принципах, должна стать средством защиты общества от опасностей <3>.

<3> Российское полицейское (административное) право. Конец XIX - начало XX в. Воронеж, 1999. С. 17.

Однако родившаяся среди метафизических представлений о правах человека и о государстве наука о полиции долго не могла отыскать предмет своего интереса, очертить круг изучаемых ею явлений.

В итоге преобладающим стало разделение полицейской науки на полицию безопасности и полицию благосостояния, которые объединялись понятием внутреннего управления государством.

Сторонником первого подхода был немецкий философ Иоганн Фихте, который считал, что в идеальном государстве каждый должен быть уверен, что малейшее нарушение права будет непременно наказано, и для этого следует учредить зоркий и неусыпный контроль государства над жизнью его граждан. Полиция должна знать во всякую минуту дня и ночи, где находится и что делает каждый гражданин. Для облегчения ее задачи все должны иметь с собою паспорта, по которым можно узнать их. Главный источник зла в современных обществах Фихте видел в беспорядке и в невозможности установить настоящий порядок, поэтому в идеальном обществе все должно подчиняться порядку, все должно ходить по струнке.

Г. Берг на основе ранее разработанной теории о роли и месте полицейской власти, пытаясь сопоставить принципы правового государства с институтом полиции, также сделал вывод о том, что функцией полиции в первую очередь должно стать обеспечение безопасности государства и личности <4>.

<4> Там же.

Вторая концепция исходила из того, что государство обязано создавать условия для нормальной жизни, труда и творчества граждан, а частные интересы должны достигаться за счет инициативы каждого. Подобной точки зрения придерживался, например, немецкий философ Георг Вильгельм Фридрих Гегель. Он писал: "...цель полицейского надзора и опеки - представить индивиду всеобщую наличную возможность для достижения индивидуальных целей. Полиция должна заботиться об уличном освещении, строительстве мостов, установлении твердых цен на товары повседневного потребления, а также о здоровье людей" <5>.

<5> Цит. по: Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 267.

Л. фон Штейн исследовал проблемы соотношения управления, системы, права управления и административного принуждения. Часть его предложений была использована для осуществления важных преобразований в организации министерств, заменивших ранее существовавшие коллегиальные учреждения <6>.

<6> Stein L. Von. Die Verwaltunqslehre. Bd., 1865.

Таким образом, вышеуказанные представители полицейской науки акцентировали свое внимание не только на роли и месте полицейской власти и механизме применения полицейского принуждения, но и определении понятия и назначения системы внутреннего управления. Это свидетельствует о том, что становление института обеспечения прав и свобод граждан осуществлялось постепенно, по отдельным частям.

В России первое научное упоминание об институте обеспечительного производства относится к XIX в. <7>. Однако во многих работах рассматривался лишь механизм применения указанного института на основе действующей и регулирующей его нормативной базы. Достаточного же внимания вопросу обеспечения законности при производстве по делам о правонарушениях не уделялось.

<7> Российское полицейское (административное) право. Конец XIX - начало XX в. Воронеж, 1999. С. 9 - 24.

Осуществляющие обеспечительное производство органы рассматривались как уполномоченные применять меры принуждения и поэтому именовались органами, наделенными функцией предупреждения, пресечения правонарушений. При этом забывалось о главном - обязанности соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, которые в процессе административных производств чаще всего и нарушаются. Особенно существенно затрагиваются права, свободы и законные интересы субъектов производства по делам об административных правонарушениях во время осуществления административного задержания, доставления, личного досмотра, изъятия вещей и документов, привода.

Процессуальная сторона института гарантий прав, свобод и законных интересов субъектов административных производств рассматривалась учеными и практиками в основном на основе западных систем <8>.

<8> Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. СПб., 1875. С. 192.

Зарубежные ученые и практики считают, что основным органом, рассматривающим дела об административных правонарушениях, должен быть суд, с тем чтобы более полно можно было представить права, свободы и законные интересы всех участников судопроизводства. Проблема эффективности организации административных судов зависит от четкого определения их компетенции. Согласно концепции Л. Штейна обжалование действий должностных лиц госорганов должно осуществляться исключительно в специализированных судах, в ведении которых должно находиться рассмотрение публично-правовых споров, возникающих между органами государства и гражданами. С данной позицией сложно не согласиться, ибо только в суде можно более точно и всесторонне исследовать обоснования сторон, подключая иных участников данного административного процесса, адвокатов, специалистов, прокурора <9>.

<9> Штейн Л. Учение об управлении и право управления. СПб., 1874. С. 6 - 44.

В России на рубеже XIX - XX вв. отсутствовало четкое разграничение полномочий судов и органов юстиции: министр юстиции своими решениями был вправе инициировать производство по делам о политических преступлениях либо прекращать производство, он же рассматривал ходатайства Сената о смягчении виновным дворянам и чиновникам отдельных уголовных наказаний или о помиловании. Кроме того, В.В. Ивановский отмечал, что органы юстиции ("органы судебного управления") были наделены особыми властными полномочиями, и "в отношении большинства административных вопросов, рассматриваемых в Правительствующем Сенате, министру юстиции принадлежали генерал-прокурорские права, что ставило его не только выше прочих министров, но и выше самого Сената" <10>.

<10> Ивановский В.В. Учебник административного права. СПб., 1870. С. 40.

Аналогичным статусом обладали и министерства юстиции большинства стран Европы. Под административным производством того времени понималась исполнительная и распорядительная деятельность должностных лиц "органов центрального управления" и муниципальных органов: земских, окружных, пограничных, уездных начальников, начальников почтово-телеграфных и таможенных округов, направленная в основном на охрану общественного порядка и безопасности, в процессе исполнения которых решались и такие задачи, как защита прав, свобод и законных интересов прежде всего имущего сословия. К ведению указанных начальников было отнесено дисциплинарное производство, они же были адресатами обжалования подданными действий государственных органов. Четкое разграничение между дисциплинарной и административной ответственностью отсутствовало <11>.

<11> Ивановский В.В. Русское государственное право. Верховная власть и ее органы. Органы центрального управления. Вып. 2. Т. 1. Казань, 1896. С. 427.

Крестьянская реформа 1861 г. содействовала генезису русской исполнительной власти от воинско-полицейских порядков, установленных в период правления Николая I и обеспечиваемых исключительно карательными методами, к порядкам правовым. Реформа государственного управления в царствование Александра II, введение специальных "судебно-административных учреждений", присутствий по воинским, крестьянским делам, губернским и другим структурам представляли собой прообразы "развивающейся административной юстиции, в состав которых входили как коронные должностные лица, так и представители сословного и всесословного самоуправления" <12>.

<12> Берендтс Э. Опыт системы административного права. Т. 1. Ярославль, 1898. С. 13 - 14.

Отдельные ученые того времени верно определяли сущность института производства по делам об административных правонарушениях, утверждая, что требования администрации, административное принуждение, административный надзор, административная юстиция являются важными составляющими института производства по делам об административных правонарушениях <13>, однако и они оставляли в стороне проблему обеспечения прав, свобод и законных интересов его субъектов.

<13> Елистратов А.И. Административное право. М., 1911. С. 41.

Таким образом, рассмотренные теоретические основы возникновения и развития института административно-правовых гарантий прав и свобод граждан позволяют сделать вывод о том, что в Российском государстве имелась система мер обеспечения административного производства, но отсутствовала та его часть, которая соотносилась бы с механизмом его реализации. Рассматриваемый институт основывался на двух группах норм - на материальных и процессуальных, но абсолютно в стороне оставалось главное предназначение этих норм - обеспечение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц - субъектов данного института. В России имело место использование трех вариантов осуществления производства по делам об административных правонарушениях: административными учреждениями; судебными учреждениями; административными судами, независимыми ни от администрации, ни от обыкновенных судов. По русскому законодательству к предметам ведения именно административных учреждений относилось рассмотрение дел о нарушениях уставов общественного благоустройства и благочиния. Российское законодательство XIX в. не только закрепило материальными нормами институт производства по делам об административных правонарушениях, но и определяло порядок реализации материальных норм в административно-процессуальном порядке. Иными словами, административная юстиция сложилась в XIX в. как необходимый элемент будущего правового государства.

Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала в себя многие из сохранившихся до нашего времени институтов обеспечения прав и свобод субъектов производства по делам об административных правонарушениях, к которым относятся: охрана общественного порядка; применение законных форм и методов принуждения; порядок и особенности обжалования противоправных действий органов власти и их должностных лиц, в силу чего опыт дореволюционной России приемлем и сегодня <14>.

<14> Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1888. С. 17 - 25; Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе Государственной и Общественной. Ташкент, 1913. С. 13.

До XIX в. в России не существовало специальных исследований даже по вопросам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не говоря уже об исследованиях, касающихся обеспечения в его процессе прав, свобод и законных интересов участвующих в нем лиц. Важнейшими составляющими формирования института гарантий прав участников производства по делам об административных правонарушениях в России являлись полиция и практика формирования и деятельности полицейских учреждений. К компетенции созданной в конце XVIII в. в России ведомственной полиции относилось разрешение таких задач, как борьба с преступностью и неповиновением населения; дознание; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; надзор за противопожарной безопасностью; борьба с нищенством; перепись городского населения; паспортное дело; безопасность движения по улицам; контроль за торговлей; надзор за ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, починка дорог, ремонт мостов, очистка рек, укрепление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строительное дело и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики. Таким образом, полиция постепенно наделялась функциями, направленными на обеспечение не только общественного порядка и безопасности населения, но и благосостояния общества, что являлось свидетельством начала действия главной ее функции - обеспечения соблюдения прав и свобод лиц граждан.

В краткий обзор истории становления российского института обеспечения прав и свобод субъектов производства по делам об административных правонарушениях в обязательном порядке включается период действия советского административного права; по нашему мнению, в этот отрезок времени он пополнился значительными достижениями. В начале советского периода (после 1917 г.) скорость его формирования предопределялась зарождением и становлением "советского" государственного управления и государственно-управленческой деятельности, которые включали в себя многое из прошлого механизма, однако с учетом того, что имело особое "пристрастие" к свергнутой власти и поддерживающим ее категориям граждан. В первые годы советской власти учебные дисциплины, формирующие механизм государственного управления, вели профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них следует назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова. Процесс становления, развития института обеспечения прав и свобод субъектов производства по делам об административных правонарушениях до 20-х годов можно составить по трудам выдающегося русского государствоведа и административиста А.И. Елистратова <15>.

<15> Кутафин О.Е., Бельский К.С. Елистратов - выдающийся русский государствовед и административист // Государство и право. 1993. N 12. С. 125 - 135.

После революции государственное и административное право как научные отрасли были фактически ликвидированы к завершению 20-х годов, то есть по времени, когда в стране установилась диктатура марксистско-ленинской идеологии, отвечавшая интересам рабочих, крестьян, солдат и матросов, но не свергнутых классов. В этот период устранялось прежнее законодательство, уходили в прошлое действовавшие так называемые демократические институты правового регулирования общественных отношений, заменяясь командно-партийным воздействием, ибо они таковыми были далеко не для всего населения России. Не стал исключением и институт обеспечения прав и свобод субъектов производства по делам об административных правонарушениях, так как предпочтение отдавалось опять-таки победившим, а не побежденным классам. Естественно, что такой подход ущербен, что впоследствии сказалось отрицательно на многих видах правоотношений.

Активное исследование сущности, содержания и назначения института производства по делам об административных правонарушениях и включения в него новых субъектов, которые обеспечивали производство, началось после 1949 г. Необходимо при этом оговориться в той части, что несмотря на многие противоречия и сложности вопросам обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан стало уделяться внимание гораздо большее, чем за всю предыдущую историю развития указанного института.

С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. начался новый этап развития института обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях <16>. Основами законодательства об административных правонарушениях были закреплены правила общесоюзного значения, за нарушение которых административная ответственность устанавливалась органами Союза ССР.

<16> Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. N 4. Ст. 909.

Кодексами союзных республик об административных правонарушениях наряду с общими положениями конкретно определялись: круг органов (должностных лиц), правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях; механизм применения процессуальных норм о порядке производства по делам об административных правонарушениях; система административно-правовых запретов, необходимых для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, с тем чтобы предотвратить нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в процессе его осуществления. Таким образом, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, кодексы союзных республик об административных правонарушениях закрепили систему материальных и процессуальных норм, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, исключающих возможность злоупотреблений властью, должностным положением, влекущих нарушение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, в нем задействованных.

В 1984 г. в принятом новом Кодексе РСФСР об административных правонарушениях были систематизированы материальные и процессуальные нормы и тем самым дан новый толчок к исследованию и совершенствованию института обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях, что незамедлительно сказалось на стремлении расширительно толковать его предназначение и виды. Например, В.Д. Сорокин рассматривает институт обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях через процессуальные нормы, при этом определяет предмет, метод, административно-процессуальные нормы и отношения, принципы, субъекты и стадии производства <17>. Иными словами, позиция В.Д. Сорокина заслуживает внимания в том плане, что им исследуются процессуальные нормы, которые связаны с материальными нормами и тем самым придают институту обеспечительного производства более правовой характер, способствующий предупреждению отступления от полагающихся прав, свобод и законных интересов участников и субъектов административного производства. Однако не все ученые и практики поддерживают позицию В.Д. Сорокина, вполне обоснованную. В юридической литературе имеются и иные точки зрения по указанной проблематике <18>.

<17> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1988. С. 51.
<18> Глущенко П.П., Жильский Н.Н. Административное право. СПб.: Питер, 2005. С. 211 - 213.

Развернутая характеристика сущности содержания и назначения института обеспечения прав и свобод субъектов производства по делам об административных правонарушениях представлена в работах П.Т. Василенкова, считающего главным в данном институте применение, соблюдение методов убеждения и принуждения. Метод убеждения он верно считает целенаправленным воздействием правоохранительных органов на сознание и поведение правонарушителей, а метод принуждения - воздействием правоохранительных органов на правонарушителя посредством причинения ему моральных, физических и психических страданий. Таким образом, автор внес еще два элемента в институт обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях, правда, прямо об этом не упоминая, а следовало бы, ибо методы можно применять по-разному: справедливо, законно и с грубейшим нарушением прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Представленные выше точки зрения современных ученых дают нам основания говорить о том, что процесс формирования структурных элементов института обеспечительного производства не завершен как в теоретическом, так и в законодательном плане. Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать надобность законодательного развития такого важнейшего института, как институт производства по делам об административных правонарушениях (ст. 118 Конституции РФ). Иными словами, институт обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов производства по делам об административных правонарушениях постоянно требует существенных изменений, в первую очередь относящихся к повышению его эффективности в сфере соблюдения прав, свобод и законных интересов всех участвующих в административном производстве.

Библиографический список:

  1. Берендтс Э. Опыт системы административного права. Т. 1. Ярославль, 1898.
  2. Гегель Г. Философия права. М., 1990.
  3. Глущенко П.П., Жильский Н.Н. Административное право. СПб., 2005.
  4. Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1888.
  5. Елистратов А.И. Административное право. М., 1911.
  6. Ивановский В.В. Учебник административного права. СПб., 1870.
  7. Ивановский В.В. Русское государственное право. Верховная власть и ее органы. Органы центрального управления. Вып. 2. Т. 1. Казань, 1896.
  8. Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе Государственной и Общественной. Ташкент, 1913.
  9. Кутафин О.Е., Бельский К.С. Елистратов - выдающийся русский государствовед и административист // Государство и право. 1993. N 12.
  10. Российское полицейское (административное) право. Конец XIX - начало XX в. Воронеж, 1999.
  11. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1988.
  12. Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. СПб., 1875.
  13. Штейн Л. Учение об управлении и право управления. СПб., 1874.