Концепция организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге

Закондырин Александр Евгеньевич - аспирант кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС при Президенте РФ.

Федеральный закон 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" задает достаточно детальный механизм формирования и функционирования муниципальной власти в России с точки зрения территориальных основ, экономического и финансового регулирования, форм участия населения в принятии решений на местном уровне, взаимодействия с государственной властью и т.п. Единый подход к данным аспектам местного самоуправления распространяется почти на всю территорию России, исключений очень немного. К ним относятся, в частности, территории городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Применительно к данным городам законодательством предусмотрено, что местное самоуправление организуется на так называемых внутригородских территориях. Причем, в отличие, например, от достаточно жестких требований к формированию поселенческих муниципалитетов, для внутригородских территорий федеральное законодательство не устанавливает никаких ограничений. Формирование и изменение их границ, их преобразование полностью регулируются законами городов федерального значения (единственным ограничением выступает конституционное требование учета мнения населения, но в законодательстве применительно к данному вопросу оно никак не конкретизировано). Определение перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества также фактически передано на усмотрение властей Москвы и Санкт-Петербурга, хотя применительно к другим субъектам Федерации данные аспекты достаточно жестко регулируются федеральным законодательством.

В целях приведения региональных законов в соответствие с нормами нового федерального законодательства о местном самоуправлении в Москве были приняты поправки в ранее действовавший Закон города от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". Изменения в основном коснулись организационных основ местного самоуправления и уточнения перечня вопросов местного значения. В Санкт-Петербурге был принят новый Закон города от 7 июня 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Анализ действующего регионального законодательства о местном самоуправлении в городах федерального значения позволяет выявить существенные отличия в организации этого института власти на внутригородских территориях этих городов от ситуации в данной сфере, сложившейся в других субъектах Российской Федерации.

Во-первых, в части территориальных основ местного самоуправления в региональных законах практически приводится норма статьи 79 Федерального закона 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются городскими законами с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. При этом механизмы учета мнения населения законодательно не определяются, в то время как для муниципальных образований на остальной территории страны в федеральном законодательстве достаточно подробно описаны эти механизмы: голосование, проведение сходов граждан либо решение представительных органов соответствующих муниципальных образований. В федеральном законодательстве достаточно подробно описано, в каких случаях какие механизмы выявления мнения населения используются.

Во-вторых, в сфере установления компетенции внутригородских муниципальных образований названия соответствующих статей городских законов звучат как "вопросы местного значения", в то время как формулировки самих вопросов местного значения в большинстве своем не соответствуют формулировкам вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. В большинстве случаев в перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований включаются отдельные полномочия органов местного самоуправления по решению некоторых вопросов местного значения.

В-третьих, перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований существенно уже перечня вопросов местного значения муниципалитетов на других территориях. Это, с одной стороны, связано с необходимостью обеспечения единства городского хозяйства в границах крупного города, с другой стороны, объясняется непроработанностью концептуальных основ организации местного самоуправления в городах федерального значения и нежеланием органов государственной власти проводить реформы по децентрализации власти в городе.

Необходимо также отметить, что политика органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга по вопросу определения компетенции внутригородских муниципальных образований существенно различается.

Власти Москвы пошли по пути максимального ограничения собственных полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований и расширения их компетенции путем передачи им отдельных государственных полномочий.

На настоящий момент в Москве на муниципальный уровень переданы следующие полномочия:

образование и организация деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
отдельные полномочия в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства.

Такая политика по установлению компетенции муниципальных образований приводит к значительному ограничению самостоятельности местных органов власти, поскольку переданные государственные полномочия финансируются за счет субвенций и тем самым ограничивается самостоятельность органов местного самоуправления в расходовании бюджетных средств, находящихся в их распоряжении. Кроме того, исполнение переданных государственных полномочий контролируется органами власти города, в то время как решение вопросов местного значения муниципальные органы управления осуществляют самостоятельно и несут ответственность за их решение, прежде всего перед населением своих территорий.

Если говорить о вопросах местного значения в Москве, то необходимо отметить, что внутригородские муниципальные образования практически не участвуют в предоставлении услуг населению подведомственных им территорий. Исключение составляют:

опека и попечительство (данный вопрос с 1 января 2008 года по федеральному законодательству передан на региональный уровень);
установление местных праздников и организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий;
проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования;
регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами (индивидуальными предпринимателями) с работниками;
принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет;
принятие решений по охране имущественных и неимущественных прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы.

Кроме того, законом города Москвы определен такой вопрос местного значения, как сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры местного значения), находящихся в собственности муниципального образования. Однако на практике он не реализуется, что связано с отсутствием объектов культурного наследия в собственности внутригородских муниципальных образований.

При этом значительную часть вопросов местного значения в Москве составляют так называемые совещательные полномочия. К таким полномочиям относится внесение предложений в органы государственной власти города по отдельным вопросам организации жизнедеятельности территорий муниципальных образований, а также согласование предложений, подготовленных органами исполнительной власти города, по отдельным проблемам, затрагивающим интересы населения, проживающего на подведомственных им территориях.

Иная ситуация сложилась в Санкт-Петербурге. Прежде всего в городе на муниципальный уровень передан значительно больший объем полномочий по предоставлению услуг населению. В частности, все муниципальные образования Санкт-Петербурга решают такие вопросы, как:

оказание некоторых мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в частности оказание натуральной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, нарушающей жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно, в виде обеспечения их топливом; разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов;
организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;
организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования;
текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов;
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора с территории частного жилого сектора;
реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального образования.

При этом так же, как и органам местного самоуправления в Москве, внутригородским муниципальным образованиям Санкт-Петербурга переданы такие полномочия, как опека и попечительство; установление местных праздников и организация местных праздничных и иных зрелищных мероприятий; проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования; регистрация трудовых договоров и принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет.

Кроме того, для муниципальных образований поселков и городов, являющихся территориально обособленными единицами, перечень вопросов местного значения существенно расширен. Поселкам дополнительно переданы такие вопросы, как:

содержание и благоустройство, обеспечение сохранности и восстановление мест погребения и воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память о погибших;
организация установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
текущий ремонт и содержание дорог, расположенных в пределах границ муниципального образования, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Санкт-Петербурга.

Органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов также решают такие вопросы, как:

утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли;
организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного образования.

Незначительность реального объема полномочий, переданных на муниципальный уровень в городах федерального значения, достаточно ярко характеризуется таким показателем, как доля местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете. Значение данного показателя по городам федерального значения чрезвычайно мало. В Санкт-Петербурге этот показатель, по данным за 2007 год, составил 1,54% консолидированного бюджета региона, а в Москве - 0,34%, что несопоставимо с соответствующими показателями в большинстве регионов России, где доля местных бюджетов в консолидированных составляет в среднем 37,7%.

В-четвертых, существенные различия наблюдаются в экономических основах местного самоуправления. Прежде всего, существенное сужение компетенции внутригородских муниципальных образований городов федерального значения привело к значительному ограничению перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.

Необходимо отметить, что регулирование финансовых основ местного самоуправления в городах федерального значения также полностью передано общегородским органам государственной власти. Данные вопросы регулируются не законами о местном самоуправлении, а бюджетным законодательством. Отличительными чертами финансовых основ местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге являются следующие:

нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов ежегодно устанавливаются законами о бюджетах;
в Москве за местными бюджетами закрепляется только подоходный налог, при этом нормативы отчислений от этого налога дифференцированные;
в Санкт-Петербурге введены единые нормативы отчислений от следующих налогов:
налога, взимаемого по упрощенной схеме налогообложения, - 10%;
единого налога на вмененный доход - 45%;
налога на имущество физических лиц - 100%.

Дополнительно устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений от налога, взимаемого по упрощенной схеме налогообложения, размер которых колеблется от 0 до 90% от сумм, подлежащих зачислению в бюджет города.

Финансовая помощь выделяется на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитанной с учетом нормативов расходных потребностей. В Санкт-Петербурге дополнительно местным бюджетам выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, то есть фактически на покрытие разницы между фактическими расходами и доходами бюджетов. Объем финансовой помощи составляет более 50%.

Как видно из приведенного выше анализа, ситуацию с местным самоуправлением, сложившуюся на сегодняшний день в городах федерального значения, нельзя назвать удовлетворительной:

местные органы власти обладают чрезмерно узкой компетенцией, и, соответственно, их влияние на жизнедеятельность подведомственных им территорий незначительно;
местные бюджеты не имеют стабильных источников доходов, закрепленных за ними на постоянной основе, что ограничивает их возможности по проведению последовательной финансовой политики;
применяемые механизмы распределения финансовой помощи характеризуются значительной долей субъективизма, что негативно влияет на мотивацию органов местного самоуправления, у которых нет стимулов к проведению политики по повышению эффективности расходов бюджетов и наращиванию налоговой базы.

Можно согласиться с тем, что специфика городов федерального значения действительно такова, что на них нельзя автоматически распространить все положения Закона 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящиеся к остальной территории России. В то же время нет оснований считать, что формирование структуры местного самоуправления можно полностью оставить в компетенции самих этих городов, монополию которых на осуществление властных полномочий она подрывает. Судя по всему, здесь необходимо особое правовое регулирование данного вопроса на федеральном уровне.

Регулирование организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге предлагается осуществлять федеральным законом "Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения". При разработке этого закона необходимо ориентироваться на следующие основные принципы:

обеспечение единства методологических подходов к организации местного самоуправления в федеральном законодательстве;
обеспечение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований максимально возможным объемом полномочий, не подрывающих принципы единства городского хозяйства;
ограничение полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований теми рамками, которые установлены российским законодательством применительно к муниципальным образованиям на всей территории Российской Федерации;
согласование регулирования местного самоуправления в городах федерального значения с международной практикой организации управления крупными городами.

При этом данным законом должно определяться, какие положения Федерального закона 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречат принципу единства городского хозяйства и, тем самым, действуют в Москве и Санкт-Петербурге, а какие, исходя из необходимости обеспечения единства городского хозяйства, имеют свою специфику. Кроме того, при принятии закона "Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения" необходимо внесение поправок в действующее бюджетное законодательство, устанавливающее доходы местных бюджетов и межбюджетные отношения.