Дозволения и запреты в административном праве

Трегубова Елена Валентиновна - кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Вопросам методов правового регулирования общественных отношений в теории права уделяется достаточно много внимания <1>, однако на отраслевом уровне методы правового регулирования исследованы не столь обстоятельно. В этой связи есть объективная необходимость исследовать в теоретическом аспекте дозволения и запреты в административном праве. Как отмечают И.С. Самощенко и В.М. Сырых, "...вопрос о методе правовой науки - это прежде всего вопрос о соотношении материалистической диалектики и тех познавательных приемов, в которых она получает конкретизацию, развитие применительно к специфике государственно-правовых явлений" <2>.

Методы, осуществляющие регулирование правоотношений в рамках какой-либо отрасли права, получают свое реальное выражение и являются одним из классификационных признаков отрасли права. Отраслевые методы - это методы правового в узком смысле слова <3>.

Регулирование общественных отношений осуществляется с помощью разнообразных правовых средств. Иногда в научной литературе их называют методами воздействия на общественные отношения. Как отмечал А.П. Коренев, методы государственного управления - это приемы, способы воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций государственного управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления <4>.

И.В. Рукавишникова отмечает, что "...методом правового регулирования в широком смысле слова называют систему приемов и способов, позволяющих сформовать базовые, исходные, первичные модели правового регулирования общественных отношений" <5>.

Исходя из данного понимания метода управления, можно сделать вывод о том, что метод управления может быть рассмотрен и как правовое средство, с помощью которого осуществляется воздействие на участников общественных отношений, которые складываются в сфере административно-правовой действительности. А.А. Савостин также пишет о том, что "...в отличие от предмета административно-правового регулирования, очерчивающего конкретную область общественных отношений, методы характеризуют организацию, самую систему юридических средств и способов, посредством которых эти отношения регулируются" <6>.

Говоря об административно-правовом воздействии, необходимо сказать, что оно весьма разнообразно. Данное воздействие осуществляется с помощью различных средств или методов. Необходимо учитывать, что различные средства правового воздействия не должны противоречить друг другу.

Так, установленный административный запрет не должен противоречить установленному дозволению. В этой связи М.К. Юков правильно пишет о том, что "...некоторыми из правил построения законодательства и составления содержания конкретных нормативных предписаний должны быть: а) отсутствие противоречия в соотношении между общими запретами и общими дозволениями; б) отсутствие противоречия между конкретными запретами и дозволениями; коррелят конкретного запрета общему дозволению и соответственно конкретного дозволения общему запрету; в) четкая формулировка конкретных запретов и дозволений как исключения из общего правила <7>.

Р.Г. Нурмагамбетов также отмечает, что правовые запреты, правовые ограничения и правовые дозволения являются различными способами правового регулирования, но все они в определенных пределах соотносятся между собой. Соотношение между ними характеризуется подвижностью, разнообразием вариантов в полном соответствии с особенностями той группы общественных отношений, которая подвергается их юридическому воздействию" <8>.

Из этого можно сделать вывод о том, что запреты и дозволения в административном праве находятся в диалектической взаимосвязи. И для регулирования сложных социальных явлений необходимы предписания различного характера.

Как отмечает Д.В. Осинцев, административно-правовое воздействие - это система приемов юридического веления, основанных на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующихся императивностью регламентации социальной действительности индивидов, опосредованных функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемых в целях обеспечения публичного порядка <9>.

В данном определении делается акцент на императивность административно-правового воздействия. Между тем говорить о том, что административно-правовое воздействие носит исключительно императивный характер, нельзя. В механизме административно-правового регулирования используются различного рода договорные методы, средства воздействия на участников общественных отношений. Особенно рельефно это проявляется в механизме административно-правового регулирования экономических отношений. Как отмечает А.А. Абдурахманов, "...радикальные социально-экономические преобразования в значительной степени затронули сферу управленческой деятельности государства. Децентрализация государственной власти требует приведения форм и методов управленческой деятельности государства в соответствие с новыми условиями. Шагом в этом направлении должен стать отказ от управления посредством только односторонних властных предписаний" <10>.

И.И. Веремеенко также отмечает, что "...радикальные экономические преобразования в стране, переход к рыночным отношениям обусловили серьезные изменения в управленческой деятельности государства и его органов во всех областях социальной жизни, в сфере управления экономикой, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью. Иными словами, речь идет о том, что в связи с проводимыми реформами меняется сам предмет административно-правового регулирования, круг общественных отношений, регулируемых административным правом" <11>.

Изменения среды функционирования административного права объективно требуют изменения средств воздействия на общественные отношения. Либерализация экономических отношений потребовала создания режима добросовестной конкуренции, развитие банковской системы потребовало совершенствования форм и методов регулирования финансово-кредитных отношений. Различного рода социально-экономические изменения объективно потребовали изменений средств воздействия на них, изменений приоритетов воздействия, а также концентраций в реализации запретов, дозволений и предписаний.

В методах воздействия на общественные отношения кроется сущность правового регулирования. Метод правового регулирования имеет сложную конструкцию. Наиболее обстоятельно содержание метода правового регулирования общественных отношений раскрыто В.Д. Сорокиным. В частности, В.Д. Сорокин отстаивает точку зрения о едином методе правового регулирования и выделяет в его содержании запреты, дозволения и предписания <12>.

Названные средства правового воздействия присутствуют при регулировании различных правоотношений, в том числе складывающихся и в сфере административно-правовой действительности. В механизме административно-правового регулирования присутствуют различные средства воздействия на поведение как физических, так и юридических лиц - хозяйствующих субъектов. Названные средства определяют поведение должностных лиц органов государственной власти. Предписания как средства воздействия обязывают участников тех или иных правоотношений следовать заданному варианту поведения. В частности, законные требования должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, обязательны к выполнению всеми физическими и должностными лицами, к которым они обращены.

Так, Закон РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <13> определяет, что законные требования сотрудника милиции обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами. Невыполнение законных требований сотрудника милиции и действия, препятствующие выполнению возложенных на него обязанностей, влекут за собой ответственность в установленном законом порядке (ст. 23). Как отмечает А.К. Добровин, "...законным признается такое требование сотрудника милиции, которое основано на правовых нормах в связи с исполнением служебных обязанностей" <14>.

Дозволения в механизме административно-правового регулирования общественных отношений также играют важную роль. С.С. Алексеев отмечает, что дозволение - это ключевой элемент правового регулирования, определяющее правовое средство, призванное обеспечить осуществление реальных прав человека, подлинное самоуправление, творческую и созидательную деятельность людей. Дозволения в праве - это субъективное юридическое право, и ему свойственно все то, что присуще субъективным юридическим правам" <15>.

Можно сказать больше: дозволения - это не просто права, а возможность действовать определенным образом в рамках предоставленного права.

Как отмечает М.К. Юков, "...дозволение - это установленный нормами права вариант поведения, в соответствии с которым лицу предоставляется право на положительные действия" <16>.

К.Е. Игнатенкова пишет, что дозволение - это выражающийся посредством юридических норм способ правового регулирования, заключающийся в предоставлении субъекту в очерченных законом рамках свободы выбора варианта поведения, стимулирующий его правовую активность, творческие и созидательные качества, способствующий наиболее полному удовлетворению интересов личности, общества и государства <17>.

Дозволения в административном праве достаточно распространены. Дозволения установлены в системе государственной службы, в законодательстве об административных правонарушениях. Всем правовым дозволениям присущи определенные признаки. В частности, дозволения устанавливаются нормами права, данные средства дают возможность гражданину или правоприменителю действовать определенным образом, следуя при этом нормативным предписаниям. Так, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ).

Следует также сказать, что дозволительные предписания предоставляют участникам соответствующих отношений такие права, которые дают им возможность действовать определенным образом. Согласно Федеральному закону от 13 декабря 1996 г. "Об оружии" <18> граждане имеют право на приобретение на территории Российской Федерации оружия. Следует отметить, что оружие может приобретаться как на основании лицензии, так и без нее. Механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковые устройства и искровые разрядники отечественного производства, пневматическое оружие с дульной энергией не более 7,5 Дж и калибра до 4,5 мм включительно регистрации не подлежат, и граждане Российской Федерации имеют право приобретать их без получения лицензии (ст. 13). Дозволительная составляющая в методе административного правового регулирования играет важную роль в выборе варианта поведения в той или иной ситуации, в некоторых случаях позволяет участникам административных правоотношений самим определять взаимные права и обязанности.

Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения" <19> условиями получения права на управление транспортными средствами является достижение определенного возраста. Так, граждане Российской Федерации, достигшие установленного возраста и не имеющие ограничений к водительской деятельности, могут после соответствующей подготовки быть допущены к экзаменам на получение права на управление транспортными средствами. К экзаменам на получение права на управление транспортными средствами соответствующих категорий могут быть допущены лица, достигшие семнадцатилетнего возраста и прошедшие соответствующую подготовку в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального профессионального образования, если такая подготовка предусмотрена образовательными программами, специализированных юношеских автомобильных школах, а также в иных организациях, осуществляющих подготовку водителей транспортных средств по направлениям военных комиссариатов. Водительские удостоверения указанные лица получают по достижении ими восемнадцатилетнего возраста.

Право на управление транспортными средствами предоставляется: мотоциклами, мотороллерами и другими мототранспортными средствами - лицам, достигшим шестнадцатилетнего возраста; автомобилями, разрешенная масса которых не превышает 3500 килограммов и число сидячих мест которых, помимо сиденья водителя, не превышает восьми, а также автомобилями, разрешенная максимальная масса которых превышает 3500 килограммов, за исключением относящихся - лицам, достигшим восемнадцатилетнего возраста; автомобилями, предназначенными для перевозки пассажиров и имеющими, помимо сиденья водителя, более восьми сидячих мест - лицам, достигшим двадцатилетнего возраста; составами транспортных средств - лицам, имеющим право на управление транспортными средствами соответствующих категорий, при наличии стажа управления транспортным средством соответствующей категории не менее 12 месяцев; трамваями и троллейбусами - лицам, достигшим двадцатилетнего возраста (ст. 25).

В правовом регулировании экономики дозволительные средства начали активно развиваться в начале 90-х годов XX века в механизме административно-правового регулирования предпринимательской, хозяйственной и коммерческой деятельности. Так, Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. "О свободе торговли" <20> в целях развития потребительского рынка, стимулирования конкуренции, преодоления монополизма в сфере розничной торговли и создания условий для быстрого развития торговой и посреднической сети в условиях либерализации цен определил необходимость предоставить предприятиям независимо от форм собственности, а также гражданам право осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, наркотиками, лекарственными средствами, проездными билетами и другими товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством.

Приведенные нормативные предписания наглядно подтверждают важность, необходимость дозволительной составляющей в механизме административно-правового регулирования общественных отношений в сфере публичного управления, а также в сфере полицейской и хозяйственной деятельности. Но только посредством предписаний, дозволений полностью урегулировать общественные отношения не представляется возможным. В этой связи объективно необходимы императивные, а также запрещающие предписания. Запрещающие предписания как никакие другие предписания жестко воздействуют на общественные отношения, складывающиеся в различных сферах административно-правовой действительности. В этой связи есть смысл более подробно исследовать сущность запрещающей составляющей в механизме правового регулирования.

Но перед раскрытием содержания правовых запретов есть необходимость кратко определить, что понимается под категорией "правовые средства". Данное обстоятельство обусловлено тем, что между такими категориями, как "правовое средство", "административно-правовое средство", а также "административно-правовое средство", "правовой запрет", "административный запрет" существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного <21>.

Как указывается в научной литературе, основой методологического подхода является рассмотрение частных явлений через общие явления. Правовые средства в научной литературе рассматриваются неоднозначно. С.С. Алексеев говорит о том, что правовые средства - это нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники, все другие инструменты регулирования, рассматриваемые в единстве характерного для них содержания и формы <22>.

Б.И. Пугинский отмечает, что правовые средства представляют собой сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества <23>.

А.В. Малько правовые средства определяет как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), при помощи которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей <24>. Из данного определения можно сделать вывод о том, что правовые средства получают свое нормативное закрепление, а затем реализуются субъектами правовых отношений. А.В. Малько подчеркивает, что правовые средства носят целенаправленный характер, в связи с чем можно сделать вывод, что они играют важную роль в предупреждении и пресечении коррупции.

Следует сказать, что никакая деятельность не может достичь желаемых результатов, если используют негодные правовые средства. Исследование теории правовых средств позволило прийти к выводу, что категория "средство" является общенаучной и универсальной категорией <25>.

Более того, С.П. Маврин уточняет, что "...механизм правового регулирования общественных отношений способен эффективно выполнять свою роль только в том случае, когда он укомплектован всеми необходимыми элементами, в число которых входят: а) правовые средства воздействия на субъектов права; б) правовые средства, обеспечивающие действие права; в) правовые средства реализации права; г) правовые средства обеспечения поведения субъектов права" <26>.

Для концептуального исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо обращать внимание на теоретический аспект правовых средств.

А.В. Малько, характеризуя правовые средства, говорит о том, что они выражают все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей; правовые средства отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу; правовые средства являются составными частями механизма правового регулирования; правовые средства приводят к юридическим последствиям, соблюдение правовых средств обеспечивается государством <27>.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что правовой запрет является составной частью правовых средств регулирования общественных отношений, которые складываются в сфере публичного управления, полицейской, а также хозяйственной деятельностью. Административный запрет находится в диалектической взаимосвязи с правовым запретом и обладает теми же признаками, что правовой запрет вообще. Отличительный признак административного запрета состоит в том, что он является самым распространенным видом правового запрета, касается различных сфер социальной действительности. Административный запрет обеспечивает соблюдение норм различной отраслевой принадлежности. Посредством административного запрета обеспечивается правопорядок в сфере безопасности, предпринимательской деятельности, административной юрисдикции, в разрешительной системе, государственной службе и др. Запрещающие предписания обеспечивают выполнение предписывающих, а также дозволительных предписаний.

Вышеизложенное позволяют сделать вывод о том, что дозволение, а также правовой запрет, а также административное дозволение и административный запрет занимают особое место в механизме правового регулирования. Запреты и дозволения для того, чтобы стать правовыми средствами регулирования общественных отношений. Как отмечает К.Е. Игнатенкова, "дозволение, как и запрет, выступает в качестве способа правового регулирования только тогда, когда оно закреплено в правовых актах" <28>.

Необходимо сказать, что несмотря на то что дозволению, а также правовому запрету присуща вспомогательная роль, каждое средство носит самостоятельный характер среди средств воздействия на общественные отношения.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6.
2. См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
3. Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
4. Веремеенко И.И. К вопросу о предмете административного права // Актуальные проблемы совершенствования организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел. М., 1999.
5. Добровин А.К. Административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
6. Игнатенкова К.Е. Дозволение как юридическое средство // Актуальные проблемы правоведения. 2003. N 1 - 2.
7. Игнатенкова К.Е. Дозволение как способ правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
8. Коренев А.П. Административное право России. М., 2000. Ч. 1.
9. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М., 2009.
10. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. N 8.
11. Маврин С.П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. N 1.
12. Нурмагамбетов Р.Г. Конституционно-правовые запреты, ограничения и дозволения как способы правового регулирования общественных отношений // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. N 12.
13. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.
14. Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984.
15. Рукавишникова И.В. Метод в системе правового регулирования общественных отношений // Правоведение. 2003. N 1.
16. Самощенко И.С., Сырых В.М. К методологии советского правоведения // Советское государство и право. 1973. N 6.
17. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004.
18. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.
19. Юков М.К. Дозволения и запреты в системе гражданского процессуального права // Советское государство и право. 1982. N 2.