Мудрый Юрист

Понятие и признаки административно-правового режима

Лермонтова Наталья Викторовна - аспирантка кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Понятие "правовой режим" все больше утверждается как в мире правовой науки, так и в законодательстве. Исследование этого понятия дает возможность выяснить специфику правового регулирования определенного объекта или вида деятельности. Кроме того, это позволяет судить о многомерности, многогранности и объемности права как институционного образования, а также рассматривать его в динамике, функционировании.

В юридической доктрине понятие правового режима разрабатывалось в основном в рамках общей теории права. Оно позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия.

Правовой режим - это комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств. Правовой режим задается параметрами двоякого рода: во-первых, особым социальным статусом регулируемых им общественных отношений (социальный режим объекта), обосабливающихся, как правило, специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особой правовой материи, закрепляющей принципы, формы и методы деятельности, права и обязанности субъектов. Понятие режима "несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности" <1>.

<1> См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.

Авторы учебника "Административное право Украины" отмечают, что в наиболее общей форме понятие "правовой режим" определяется как порядок регулирования, комплекс правовых способов, которые характеризуют особое объединение взаимодействующих разрешений, запретов, а также положительных обязательств, что создает особую направленность регулирования. И подчеркивают, что каждой отрасли права свойствен свой специфический режим регулирования, чем и обусловливается юридическая особенность определенной отрасли <2>.

<2> См.: Административное право Украины / Под ред. Ю.П. Битяка. Харьков, 2003. С. 275.

Н.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы "распорядок" действия права, это - функциональная характеристика права <3>.

<3> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1.

С.С. Алексеев обращает внимание на то, что правовой режим является глубоко содержательным правовым явлением, связывающим воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования, его типами. По мнению С.С. Алексеева, правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. В рамках каждого режима присутствуют все перечисленные способы правового регулирования, один из которых является доминирующим в зависимости от направленности режима. В частности, исходя из степени "жесткости" режима его понятие может включать наличие известных ограничений <4>.

<4> См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 185.

В.Б. Исаков определяет правовой режим как социальный режим некоторого объекта (явления, процесса, социальной подсистемы), закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств. Раскрывая далее это определение и основываясь на значении французского термина "regime" (т.е. управление, регулирование), В.Б. Исаков обращает внимание на такую существенную особенность правового режима, как его целенаправленность, и поясняет, что непосредственно социальный режим представляет собой относительно устойчивое взаимоотношение некоторого социального объекта (явления, процесса, подсистемы) с другими социальными объектами, обеспечивающее достижение некоторых целей. При этом В.Б. Исаков полагает, что самым сложным элементом правового режима является его содержание, отражающее связь объекта (носителя), уровень нормативной регламентации <5>.

<5> См.: Исаков В.Б. Проблемы теории юридических фактов: Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 289.

Среди основных признаков правовых режимов как органической части государственных и правовых режимов А.В. Малько выделяет следующие:

  1. установление и обеспечение правового режима государством;
  2. наличие цели специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты или объекты права;
  3. особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;
  4. создание конкретной степени благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.

При рассмотрении правового режима как специфического вида правового регулирования следует учитывать, что он может выражаться в определенном комплексе правовых ограничений. В этой связи А.В. Малько полагает возможным выделить среди правовых режимов такой вид, как правовой режим ограничения, в свою очередь подразделяющийся на обязывающий, запрещающий, наказывающий и другие режимы. К самым жестким правовым режимам ограничения относятся режимы чрезвычайного и военного положения, предусматривающие "лимитирование" прав и свобод граждан <6>.

<6> См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 206.

Одной из разновидностей правовых режимов являются административно-правовые режимы, которые обеспечивают функционирование не только отраслевых институтов административного права, таких как государственная служба, административная ответственность, но и многих институтов иных отраслей или межотраслевых институтов, например права собственности, предпринимательства и др. <7>.

<7> Административное право Украины / Под ред. Ю.П. Битяка. Харьков, 2003. С. 277.

В науке административного права под административно-правовыми режимами понимается ограниченный в пространстве и во времени особый порядок деятельности государственных и общественных структур, используемый в условиях чрезвычайных ситуаций для нормализации обстановки и преодоления последствий среды, внутри которой он существует, а также основные характеристики их взаимодействия. Кроме того, он выделяет такие основные критерии классификации процедурной стороны (процедурно-процессуальных форм) правовых режимов, как широта охвата правовых отношений, степень их развитости <8>.

<8> См.: Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в РФ и их роль в реализации правоохранительной функции. Рязань, 2003. С. 61.

По мнению Ю.А. Тихомирова, административно-правовые режимы нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается особая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными <9>.

<9> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 377.

По мнению Д.Н. Бахраха, административно-правовой режим - это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции <10>.

<10> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1994. С. 280.

Профессор Ю.А. Тихомиров полагает, что административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных нормативных правовых актах и направлен на их строгую целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния <11>.

<11> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 377.

Ряд авторов трактует административно-правовые режимы как явление универсальное для государственного управления (Ю.А. Дмитриев, Р.Ф. Идрисов, С.М. Петров, Ю.А. Тихомиров). Административно-правовые режимы не ограничены определенными временными рамками, значительное их число существует постоянно на всей территории страны, а некоторые - за ее границами.

В своем исходном и наиболее абстрактном понимании режим есть порядок. Соответственно, под административно-правовым режимом понимается порядок в системе государственного управления.

Комплексный административно-правовой режим - это особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или всей совокупности государственных органов. Урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всей совокупности государственных органов, подлежит конкретизации применительно к каждому из них.

Содержанием и компонентами комплексного режима выступают:

  1. назначение и цели режима;
  2. распределение полномочий между субъектами, отвечающими за реализацию режима;
  3. система органов государственного управления в области действия режима, порядок их функционирования и взаимодействия;
  4. полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;
  5. специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;
  6. система непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;
  7. порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимных мер как по вертикали системы государственной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

Помимо содержания в современной науке административного права выделяют основные элементы юридической структуры административно-правового режима, к числу которых относят: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима <12>.

<12> См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 89.

В этой связи Р.А. Марченко полагает, что только при наличии названных элементов можно утверждать, что урегулирование тех или иных видов общественных отношений в определенной сфере государства осуществляется в рамках административно-правового режима <13>.

<13> См.: Марченко Р.А. Становление и развитие основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела (в период с конца VIII до начала XX в.) // Таможенное дело. 2007. N 3. С. 9.

Назначение государственных режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств, к которым специалисты относят следующие: 1) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; 2) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделяемые полномочиями формировать или поддерживать соответствующий режим; 3) детальная, своего рода операционная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; 4) строгая система контроля и ответственности за деятельностью в рамках административно-правового режима; 5) более широкое применение ограничительно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; 6) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Библиографический список:

  1. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
  2. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1994.
  3. Административное право Украины / Под ред. Ю.П. Битяка. Харьков, 2003.
  4. Исаков В.Б. Проблемы теории юридических фактов: Дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985.
  5. Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в РФ и их роль в реализации правоохранительной функции. Рязань, 2003.
  6. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1.
  7. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004.
  8. Марченко Р.А. Становление и развитие основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела (в период с конца VIII до начала XX в.) // Таможенное дело. 2007. N 3.
  9. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005.
  10. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9.