Общие принципы организации местного самоуправления

Карабасов Сергей Юрьевич - аспирант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

В научной литературе понятием "принцип" охватывается не только основное, исходное положение какой-либо теории, учения, но и руководящая идея или основное правило деятельности, основа устройства или действия различных систем, в том числе и общественных, социальных. Это толкование понятия "принцип" соответствует его общепризнанному значению <1> и широко используется в теории государства и права, в конституционном, административном, муниципальном праве и других юридических науках.

В российском государствоведении распространено выделение принципов правового регулирования отдельных комплексов общественных отношений вплоть до принципов, присущих правовому государству в целом. Естественно, что последние распространяются и на организацию местного самоуправления. Вместе с тем особенности местного самоуправления, основ его организации и деятельности требуют выделения самостоятельных, отдельных принципов организации этой системы, что выдвигает на первый план необходимость всестороннего научного анализа проблематики принципов местного самоуправления <2>, которые вполне могут не только представлять собой детализацию принципов демократического правового государства, но и обусловливаться ими. Показательна в этом смысле динамика правовой регламентации общих принципов в законодательстве о местном самоуправлении.

В муниципальном праве в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, которая закрепила необходимость признания принципов местного самоуправления внутренним законодательством, а где это осуществимо, и конституцией (ст. 2 Хартии), а также Конституцией РФ (ст. 72), федеральным законом закрепляются как общие принципы организации местного самоуправления, так, в частности, и принципы территориальных, финансово-экономических, организационных основ местного самоуправления.

Классификация основных принципов местного самоуправления впервые была закреплена в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <3>. В ст. 4 Закона выделялись, в частности, следующие принципы:

• волеизъявления народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии;
• законности;
• самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения;
• защиты прав и законных интересов граждан;
• выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности населению;
• гласности и учета общественного мнения;
• сочетания местных и государственных интересов.

В отличие от принципов организации и деятельности местных Советов в предшествующий период Закон СССР от 9 апреля 1990 года впервые в числе важнейших начал местного самоуправления закрепил основы функционирования местного самоуправления как территориальной организации публичной власти (принципы волеизъявления народа непосредственно и через избираемые органы местного самоуправления; защиты прав и законных интересов граждан; подконтрольности органов местного самоуправления населению; сочетания местных и государственных интересов); правовые основы местного самоуправления (принцип законности); основы формирования (принцип выборности) и деятельности (принципы самостоятельности, независимости, ответственности, гласности, учета общественного мнения) органов местного самоуправления. Вместе с тем среди перечисленных принципов, носивших в основном организационно-правовой характер, в эту классификацию Закон не включил принципы, относящиеся, например, к экономической и финансовой основам местного самоуправления.

В соответствии с принципами, закрепленными в союзном Законе, которые служили ориентирами при разработке нового законодательства союзных республик о местном самоуправлении, осуществлялось становление местного самоуправления и в РФ.

Закон РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РФ" <4> в отличие от союзного закона не имел отдельной статьи, посвященной основным принципам местного самоуправления. Статья 7 закрепляла лишь принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Отсутствие перечня принципов совсем не означает, что Закон РФ от 6 июля 1991 г. не основывался на принципиальных установлениях, характеризующих правовой статус местного самоуправления, организацию и деятельность его органов. Содержание этих принципов выражалось в конкретных нормах одной или нескольких статей Закона, представляющих механизм правового закрепления и реализации соответствующего принципа. Например, в ст. 1 "Понятие местного самоуправления" отражены принцип приоритета интересов населения при решении вопросов местного значения, а также принцип законности, который закреплялся также в п. 11 ст. 18 и в п. 4 ст. 33, регламентирующих порядок отмены противоречащих действовавшему законодательству актов Советов и местной администрации.

В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. закреплялись принцип подотчетности местной администрации соответствующему местному Совету как представительному органу местного самоуправления (п. 2 ст. 29), принцип участия Совета в формировании местной администрации (п. "ж" ст. 31), который выражался в праве Совета утверждать руководителей ряда органов местной администрации, осуществлять контроль за деятельностью местной администрации, что нашло свое отражение в праве и механизме выражения недоверия как главе местной администрации, так и руководителям органов и структурных подразделений, которые утверждались Советом (ст. 35), принцип ответственности органов местного самоуправления перед государством. Институт ответственности включался в само понятие "местное самоуправление" (ст. 1). В частности, Закон впервые вводил в практику местного самоуправления возможность досрочного прекращения полномочий Советов за неоднократные нарушения Конституции РФ, законодательства, прав и свобод граждан (п. 1 ст. 95).

В юридической литературе уже отмечались те кардинальные изменения, которые привнес в механизм правового регулирования организации местного самоуправления Федеративный договор от 31 марта 1992 г. <5>. Установление "общих принципов организации местного самоуправления" было отнесено к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. По иным вопросам органы государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов осуществляли самостоятельное правовое регулирование организации местного самоуправления.

В соответствии с решениями Съезда народных депутатов РФ Федеративный договор был включен в структуру Конституции РФ (1978 г.) в качестве приложения.

Конституция РФ (1993 г.) в п. "н" ст. 72 к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесла "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Содержание данного конституционного положения вызвало продолжительную научную дискуссию <6>. Важно было определить, идет ли речь об "установлении общих принципов организации системы органов государственной власти" и, соответственно, об "установлении общих принципов организации системы органов местного самоуправления", либо эта формулировка означает "установление общих принципов организации системы органов государственной власти" и "установление общих принципов организации местного самоуправления". Акценты в понимании здесь очень важны: ведь в одном случае речь может идти об определении общих принципов организации системы органов местного самоуправления, а в другом - об определении общих принципов организации местного самоуправления в целом.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <7> также не содержал единого перечня принципов. Только анализ содержания статей Закона позволял выявить принципы, в соответствии с которыми строились территориальная организация местного самоуправления, система органов муниципального образования, материальное и финансовое обеспечение местного самоуправления, организация участия населения в решении вопросов местного значения, а также определялась ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <8> также отказался от классификации принципов в какой-то одной статье. Принципы организации местного самоуправления отражены в содержании Закона и в названиях некоторых глав и статей. В частности, гл. 2 Закона называется "Принципы территориальной организации местного самоуправления", ст. 18 - "Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления". Примечательно, что ни в ст. 2, раскрывающей содержание основных терминов и понятий, используемых в данном Законе, ни в его тексте не дается определения общих принципов организации местного самоуправления. Все это оставляет широкое поле для научных исследований проблематики общих принципов.

В научной и учебной литературе по муниципальному праву проблематике принципов организации местного самоуправления (понятию, содержанию, классификации, пределам правового регулирования) уделяется значительное внимание <9>. Так, В.И. Фадеев считает, что "принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами" <10>. Он выделил следующие основные принципы местного самоуправления: 1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; 2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством; 3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; 4) соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Ю.А. Дмитриев выделяет основные (общие) и частные (специальные) принципы. Под основными принципами он понимает исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Частные принципы относятся им к отдельным сферам местного самоуправления <11>. Предложенная Ю.А. Дмитриевым классификация основных принципов включает: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; самостоятельность решения населением вопросов местного значения в интересах местного населения; законность в организации и осуществлении местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления; обязательность наличия предусмотренных законом органов местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами; неподчиненность одного муниципального образования другому; государственные гарантии и поддержка местного самоуправления; взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти.

А.Н. Костюков полагает, что правомерно выделение трех групп принципов местного самоуправления: принципов, связанных с общими условиями осуществления местного самоуправления (соблюдение прав и свобод человека и гражданина; законность в организации и деятельности местного самоуправления; государственное гарантирование местного самоуправления); принципов, определяющих самостоятельность местного самоуправления (организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством; самостоятельность решения населением вопросов местного значения; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам); принципов, закрепляющих формы осуществления населением права на местное самоуправление (многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; выборность органов и должностных лиц местного самоуправления; коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; гласность местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления) <12>. Представляется, что данная классификация охватывает основные стороны организации местного самоуправления, но вот принципам территориальной организации местного самоуправления внимания уделено, к сожалению, мало.

Основополагающими подходами, задающими параметры местного самоуправления и обеспечивающими необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах РФ, считает принципы местного самоуправления И.В. Выдрин. Он сформулировал следующие принципы: принцип признания местного самоуправления и его гарантированность Конституцией РФ; принцип самостоятельности местного самоуправления; принцип независимости органов местного самоуправления; ответственность местного самоуправления; недопустимость образования органов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами; принцип судебной защиты местного самоуправления <13>. В данной классификации автор акцентирует внимание в основном на принципах организационно-правового характера. Иные аспекты местного самоуправления в данной классификации не отражены.

В ходе научной полемики, исходя из положений п. "н" ст. 72 Конституции РФ, все больше внимания уделяется характеристике общих принципов организации местного самоуправления. Свою классификацию общих принципов предложили О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Они считают, что к общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и осуществлении местного самоуправления; и) гласность местного самоуправления; к) сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении; л) государственные гарантии местного самоуправления <14>.

Выделение основных (общих) принципов, по мнению В.А. Баранчикова, позволяет превратить местное самоуправление в реальный институт народовластия, оформить структуру его органов, решить проблему вопросов местного значения в ее взаимосвязи с предметами ведения и компетенцией различных звеньев системы местного самоуправления, а также проблему гарантий осуществления населением своей власти на территории местного самоуправления. Он выделил следующие общие принципы местного самоуправления: население - главный субъект властеотношений в местном самоуправлении; право населения городских, сельских и иных поселений независимо от его численности на осуществление местного самоуправления; обеспечение двухзвенной системы муниципальных образований в местном самоуправлении; организационно-юридическое обособление местного самоуправления от органов государственной власти и функциональная связь между ними; многообразие форм организации местного самоуправления; соответствие полномочий местного самоуправления его материально-финансовым возможностям; законность в деятельности местного самоуправления; ответственность в системе местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; государственные гарантии местного самоуправления <15>.

Следует признать, что не все из выделенных В.А. Баранчиковым общих принципов местного самоуправления выдержали проверку временем. В частности, указанный им принцип права населения поселений на осуществление местного самоуправления независимо от его численности был закреплен в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 12). Теперь же новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" специально установил критерии численности населения поселений, соблюдение которых необходимо для организации местного самоуправления (ст. 11).

В юридической литературе справедливо, на наш взгляд, отмечалось, что существенное влияние на теоретическое обоснование понятия общих принципов оказала позиция К.Ф. Шеремета <16>, который подчеркивал, что в проблематике общих принципов главное - выявление степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых законодателем для их реализации на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Поэтому общие принципы - это не только "коренные начала и идеи", лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им органов. Общие принципы обращены и к федеральным органам государственной власти, и к органам государственной власти субъектов РФ, поскольку местное самоуправление как институт публичной власти возникает, формируется и реализует свои функции в "системе координат" всех существующих властеотношений в РФ <17>.

Существенное значение для раскрытия содержания понятия "общие принципы организации местного самоуправления" имеет позиция Конституционного Суда РФ, который неоднократно рассматривал дела, непосредственно связанные с необходимостью толкования понятия "общие принципы местного самоуправления", с уяснением содержания конституционных норм о местном самоуправлении и норм федерального законодательства <18>.

Необходимость официального определения содержания понятия "общие принципы местного самоуправления" сложилась вскоре после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Однако Конституционный Суд РФ и в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности положений п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (с изменениями от 22 апреля 1996 г.) <19> не стал заниматься поисками определения общих принципов, указав лишь, что они закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе от 28 августа 1995 г.

В своем особом мнении судья Конституционного Суда Э.М. Аметистов, не согласившись с позицией Конституционного Суда, утверждал, что для решения вопросов, поставленных заявителями перед Конституционным судом по данному делу, следует прежде всего определить содержание и пределы понятия "общие принципы организации системы органов местного самоуправления". Автор особого мнения не согласился с тем, как в Постановлении Конституционного Суда РФ дается толкование п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об "установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Из Постановления Конституционного суда следовало, что Суд толковал указанный пункт ч. 1 ст. 72 Конституции в том смысле, что слова "системы органов" относятся только к органам государственной власти <20>. Э.М. Аметистов понимал эту формулировку в том числе как "общие принципы организации системы органов местного самоуправления".

В юридической литературе обоснованно отмечалось, что такое толкование не вытекает из содержания этого пункта и объективно сужает сферу действия общих принципов <21>. Система органов местного самоуправления не исчерпывает проблему организации местного самоуправления, поскольку требуется еще законодательное закрепление функций государственных органов в отношении местного самоуправления и его территориальной организации, закрепление государственных гарантий и финансово-экономических условий местного самоуправления и др. Следовательно, понятия "общие принципы организации местного самоуправления" и "общие принципы организации системы органов местного самоуправления" не тождественны.

Фактически автор особого мнения придерживался той точки зрения, что понятие "общие принципы организации системы органов местного самоуправления" должно охватывать не менее двух групп норм. Первая группа норм призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции РФ основ самоуправления и соответствующих прав граждан на осуществление самоуправления, а вторая - обеспечить соответствие общих принципов организации местного самоуправления международно-правовым нормам по данному вопросу, имеющим приоритет над нормами национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Нельзя не согласиться в принципе с такой постановкой вопроса, а также с тем, что, как подчеркивал Э.М. Аметистов, обе группы конституционных и международно-правовых норм получили в той или иной мере отражение в законе.

Трактовка общих принципов организации местного самоуправления была осуществлена Конституционным Судом РФ и по делу, касающемуся проверки конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <22>. Закон предусматривал принципиальные изменения в действующей системе территориальной организации местного самоуправления республики. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим ст. 12 и ст. 130 Конституции РФ ряд положений этого Закона. Одновременно было подтверждено, что Закон Удмуртской Республики вступил в противоречие с положениями ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", анализ которых показал, что они имеют характер общих принципов организации местного самоуправления. Свою позицию по данному вопросу в особом мнении выразил судья Конституционного Суда Г.А. Гаджиев <23>.

Исследование понятия "общие принципы организации местного самоуправления" показывает, что дело не в общей численности этих принципов. Перечень принципов, акценты в формулировках могут меняться в зависимости от целей исследования, критериев, приоритетов и т.п. Сущностные аспекты этой проблемы состоят в определении таких общих принципов, которые отражают объективные закономерности общественно-политического, социально-экономического развития местного самоуправления, характерные проявления и особенности территориальной организации, организационной структуры, используемых форм прямой демократии, материально-ресурсного и финансового обеспечения и выражены в виде определенных теоретических дефиниций и правовых положений.

Общие принципы организации местного самоуправления являются сердцевиной демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на осуществление местного самоуправления. Они позволяют полнее раскрыть сущностные проявления местного самоуправления как структурно-функционального явления российской государственности, как своеобразной формы организации публичной власти.

Библиографический список:

1. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000.
2. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право РФ / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. М., 2002.
3. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004.
4. Муниципальное право РФ / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000.
5. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.
6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2006.
7. Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Костюкова. М., 2007.
8. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 2007.
9. Судебная защита прав местного самоуправления в РФ. М., 1997.
10. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
11. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в РФ // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.