Проблемы свободного волеизъявления народа при объединении субъектов Российской Федерации

Бессонова В.В., аспирантка ЧитГУ.

Процесс объединения субъектов Федерации носит активный и устойчивый характер. И, по мнению сторонников укрупнения регионов, этот процесс поможет разрешить проблему "матрешек" - субъектов внутри субъектов. Эксперты наиболее вероятным видят проект реформирования государственно-территориального устройства России, разработанный в структурах РАН и Минэкономразвития РФ еще в середине 90-х годов, одобренный в Администрации Президента и который начинает реализовываться в настоящее время. Согласно этому проекту Сибирь будет поделена на пять губерний: Обско-Иртышскую (Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), Западно-Сибирскую (Новосибирская, Омская и Томская области), Южно-Сибирскую (Алтай, Алтайский край, Кемеровская область), Восточно-Сибирскую (Тыва, Хакасия, Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа) и Прибайкальский (Бурятия, Иркутская и Читинская области, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа). Необходимость этих преобразований, по мнению авторов проекта, позволяет решить ряд проблем. Во-первых, унифицировать субъекты, которые де-факто радикально отличны друг от друга - маленькие и большие, богатые и бедные, доноры и реципиенты, этнонациональные и обычные. Во-вторых, еще одна ключевая идея реформы состоит в объединении слабых аграрных регионов с сильными индустриальными. Таким образом, разница в экономическом потенциале регионов резко сократится, возрастут их финансовые ресурсы, инвестиционные показатели, появятся предпосылки для создания крупнотоварных зональных рынков. В-третьих, предлагалось, учитывая сложившиеся традиции и сохраняя на некоторое время ряд атрибутов государственности, изменить статус республик в составе Российской Федерации на области. Вместе с тем объединительные процессы в Сибирском федеральном округе имеют свои особенности. И в первую очередь эти особенности определяются новыми социально-политическими реалиями и проблемами, связанными с ликвидацией политической автономии коренных автономных народов.

Эти новые социально-политические реалии и проблемы наиболее рельефно обозначились в ходе объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (АБАО).

В результате объединения АБАО из самостоятельного субъекта Федерации получает конфигурацию территориальной единицы с особым статусом - Агинский Бурятский округ. В составе новой территориальной единицы находятся 3 муниципальных района: Агинский, Дульдургинский и Могойтуйский. Административным центром Агинского Бурятского округа является поселок Агинское.

При этом специфика объединительного процесса определяется комплексом социально-политических, административно-управленческих, социокультурных и иных факторов: уникальностью автономии бурят в составе Российской Федерации, имеющих политическую автономию в рамках трех этнонациональных субъектов - республики и двух автономных округов; влиянием объединения на этнополитические процессы в Республике Бурятия и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе. Прежде всего усилением этнонационалистических настроений и значительной этнизацией политической сферы; принципиальным отличием социально-политической ситуации в Забайкальском крае от ситуации, связанной с объединением Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем (структура и численность населения, базовые социально-экономические и социокультурные статусы титульного населения и т.д.); чрезмерным использованием в ходе объединительного процесса административного ресурса - возможна негативная реакция этнонациональной элиты как "ответ" на "вызовы" их этнической идентичности.

Вместе с тем анализ общественно-политической ситуации в Забайкальском крае позволяет сформулировать вывод о достаточной этнополитической стабильности в регионе. Настроения, определяемые негативным восприятием процесса объединения, не имеют широкого распространения. Эти настроения не могут быть доминирующими в силу незначительности целенаправленной, организационно выстроенной и идеологически подкрепленной деятельности этнополитических факторов - оппозиции процессу объединения. Имеющееся недовольство части населения не подкреплено интеллектуальными ресурсами. Нет лидеров общественного мнения и сколько-нибудь серьезного общественного движения, способных мобилизовать антиобъединительные настроения.

По большому счету сегодня жителей АБО волнует, что такое "особый статус" нового образования, как будет развиваться базовая отрасль экономики округа - сельское хозяйство и сельскохозяйственная переработка, каковы перспективы развития социальной сферы, как сохранится этнокультурная автономия (язык, культура, традиции и обычаи бурят)?

Потеря политической автономии в форме самостоятельного субъекта Федерации компенсируется не только сохранением культурной автономии, но и расширением политического представительства округа во властных структурах Забайкальского края. Так, Законодательное собрание Забайкальского края состоит из 50 депутатов. Из них 25 депутатов избираются по партийным спискам, 20 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам без включения АБАО, 5 депутатов избираются по многомандатному избирательному округу, который образуется на территории административно-территориальной единицы с особым статусом.

Однако серьезного социально-политического анализа и прогнозирования требуют практика и последствия использования в ходе объединительного процесса административного ресурса. Чрезмерное использование административного ресурса во время агитационной кампании, сопровождавшей объединение, оказало негативное влияние на доверие к институтам власти части населения не только данного региона, но и российского общества в целом. Неоправданно жесткое применение административного ресурса подрывает и доверие к референдуму как высшему непосредственному выражению власти народа. Подобная практика порождает скептическое отношение общества и к демократии в целом, и к демократическим процедурам в частности.

Наблюдение как подготовки референдума по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, так и самого референдума показывает, что использование административного ресурса в ходе агитационной кампании было чрезмерным и носило открытый характер. Исполнительная власть приняла практически все возможные меры по обеспечению необходимой явки на референдум и ее положительного результата. В Администрациях области и округа, в органах муниципальной власти были созданы специальные штабы. Руководители отраслевых структурных подразделений (промышленность, сельское хозяйство, ЖКХ, образование, здравоохранение, социальная сфера и т.д.) несли негласную персональную ответственность за результаты референдума. Наиболее сильное недовольство населения использованием административного ресурса было связано с чрезмерным давлением на волеизъявление граждан по месту работы. Практически все руководители организаций и предприятий были включены в процесс обеспечения явки избирателей на референдум. Для этого широко использовались так называемые серые электоральные технологии. Например, работник должен был показать работодателю "благодарственное письмо", которое он получал на избирательном участке. Одновременно был установлен практически цензурный контроль за СМИ. Противники объединения как в области, так и в округе были лишены информационного сопровождения и доступа к широкой телевизионной, радио- и печатной аудитории. Одним из ярких примеров жестких действий властей в Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на информационном поле стало изъятие 8 апреля в г. Улан-Удэ тиража печатной продукции, агитирующей против объединения. В типографии Бурятского книжного издательства, распечатавшей продукцию, был произведен обыск. По словам сотрудников издательства, делом занимался отдел по борьбе с организованной преступностью и терроризмом МВД Республики Бурятия. Необходимо отметить острую реакцию противников объединения бурятских округов с Иркутской и Читинской областями на любую информацию о субъектности Республики Бурятия и ее суверенности. Например, высказывание Президента Бурятии Л. Потапова на экономической конференции, посвященной перспективам развития объединенной Иркутской области: "Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - это стартовый этап совершенствования административно-территориального устройства макрорегиона, расположенного в окрестностях озера Байкал. Следующим этапом может стать создание Байкальского края, куда вошли бы Иркутская и Читинская области, Республика Бурятия и два автономных округа - Усть-Ордынский и Агинский АО", вызвало резкое осуждение и спровоцировало участников оппозиционных сил к акциям протеста во время прохождения Съезда бурятского народа летом 2006 г. <1>.

По данным сайта http://www.sibir.rian.ru, на 1 марта 2007 г. почти 100% населения Читинской области знало о процессе объединения и предстоящем референдуме. Из них 72% избирателей считали, что информации для принятия решения на голосовании у них достаточно, 24% - что информации не хватает. Осведомленность в селах, поселках и городах при этом практически одинаковая. Подавляющее большинство жителей Читинской области намерены были голосовать за объединение, процент голосования против составлял не более 10 - 20%. По данным Администрации АБАО, в округе пойти на референдум собирались 70% жителей. Более 50% из них намерены были проголосовать за объединение. До 9 марта каждому избирателю вручали именные приглашения на референдум. Возможность проголосовать получили и те, кто находился в дороге: в день голосования временные избирательные участки работали на Международном автомобильном пункте пропуска "Забайкальск - Маньчжурия" и на вокзале станции Чита-2. В труднодоступных районах области голосование началось ранее: к 25 февраля уже проголосовали жители Красночикойского, Тунгокоченского и Тунгиро-Олекминского районов. Из 1046 человек "за" проголосовали 983. В Читинской области было сформировано 906 избирательных участков, в АБАО - 56. По данным на 1 марта, в округе было зарегистрировано 42 тысячи 284 избирателя. В результате массированного использования административного ресурса 11 марта 2007 г. на референдуме за создание Забайкальского края проголосовали 90,92% жителей Читинской области и 94% в АБАО.

Чрезмерное использование административного ресурса не осталось без внимания и авторитетных правозащитных организаций, в том числе международных. Так, группа независимых наблюдателей из Российской секции Международного общества прав человека и Московского бюро по правам человека, международные арбитры, представители правозащитных организаций Сибири и Дальнего Востока, Международной коалиции "Мы, граждане" проводила наблюдение за голосованием в день референдума. Как сказано в распространенном ими совместном обращении, "во время наблюдения особое внимание обращалось на обеспечение прав этнических меньшинств, предупреждение проявлений ксенофобии и экстремизма при проведении агитационной кампании и голосования. В ходе наблюдения были выявлены следующие нарушения правовых норм и правил при проведении референдума и голосовании в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе: привлечение административного ресурса; предоставление доступа к СМИ только стороне, поддерживающей объединение; массовое досрочное голосование как форма влияния на волеизъявление избирателей - до 50% проголосовавших избирателей; досрочное голосование в населенных пунктах УОБАО; нарушения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также Конституции Российской Федерации <2>.

Анализ ситуации позволяет сформулировать вывод о том, что чрезмерное использование административного ресурса при подготовке референдума по объединению субъектов Российской Федерации требует более сбалансированного и тонкого использования административно-организационных, упреждающих разъяснительно-пропагандистских и информационных возможностей властей в рамках подготовки объединения следующих субъектов. Необходимы более продуманные мероприятия информационного обеспечения референдума с учетом специфики регионов.

Для более углубленного изучения проблемы необходим системный анализ с применением серьезного научного аппарата. Необходимы исследования общественного мнения с использованием репрезентативных опросов населения и экспертных интервью, а также контент-анализа региональных СМИ и интернет-ресурсов.

Особое внимание властей заострим на том, что поскольку положительный результат референдума является главным основанием для объединения субъектов Федерации, то его результаты дают возможность претендовать на особый статус бывшему автономному округу, основываясь на непосредственном волеизъявлении населения объединившихся субъектов Федерации. В случае же ликвидации особого статуса, что бы ни предполагала такая формулировка, это может повлечь попытки признания таких актов и действий недействительными по причине нарушения воли населения, выраженной на референдуме по объединению субъектов <3>. Примечательно, что накануне референдума об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа окружные депутаты уверяли, что, если после создания Пермского края особого статуса у Коми-Пермяцкого автономного округа не будет, итоги референдума можно отменить в судебном порядке. Представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе В. Делидов обратился в суд с требованием признать результаты референдума недействительными, ссылаясь на незаконность самой постановки вопроса, поскольку понятия административно-территориальной единицы с особым статусом в законодательстве не существует, а значит, люди голосовали "за миф, за блеф". Однако суд рассудил иначе и отказал в удовлетворении заявления об отмене результатов референдума за необоснованностью. В. Делидов обращался также в Конституционный Суд Российской Федерации с вопросом о соответствии Конституции РФ формулировки вопроса, но в принятии заявления к рассмотрению было отказано в связи с неподведомственностью данного спора Конституционному Суду Российской Федерации.

Бесспорно, что формирование концепции особого статуса, ее обсуждение и осмысление необходимо было начинать и проводить как можно раньше, до начала интенсивной агитации за референдум. Поэтому, как представляется, одна из важных задач, на которые следует обратить пристальное внимание, - это формирование простой и прозрачной модели особого статуса округа и разъяснение ее сути потенциальным участникам референдума.