Мудрый Юрист

Правовые аспекты политической рекламы

Рак В.В., аспирант Белгородского университета потребительской кооперации.

Мера политической свободы, установленная ч. 3 ст. 13 Конституции РФ, представляет достаточно широкий простор для политической деятельности личности, разнообразных партий и общественных объединений в современной России. Политическое многообразие в данном случае включает в себя два взаимосвязанных компонента: первый - ценностный, когда субъекту политического процесса предоставлено право беспрепятственно приобретать, разрабатывать и иметь различные теории, идеи, взгляды относительно политического устройства страны. Второй компонент - деятельностно-информационный - включает в себя возможность пропагандировать, массово распространять свои политические взгляды и идеи с помощью средств массовой информации в различных, чаще в политических, целях. По нашему мнению, именно данный важнейший уровень политической деятельности, неразрывно связанный с информационной составляющей, должен быть предметом повышенного внимания со стороны законодателя с целью недопущения злоупотреблений, могущих иметь далеко идущие неблагоприятные последствия, как для отдельной личности, так и для безопасности целого государства. Ни для кого не секрет, что даже в западных странах с высокой политической культурой политики не прочь прибегнуть к недобросовестным, иногда просто запрещенным средствам проведения PR-компаний, рекламных и агитационных мероприятий в политических целях.

Тем не менее можно констатировать прямо противоположную тенденцию развития российского законодательства в данной сфере. Дело в том, в Федеральном законе от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1> и Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <2> указание на политическую рекламу отсутствует. В ранее действовавших Законах от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <3> и от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <4> содержалась норма, устанавливающая, что предвыборная агитация через средства массовой информации проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, "круглых столов", пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах. Одновременно применялось Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 сентября 1995 г. N 18/149-П "Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием" <5>, где в п. 1.4 политическая реклама определялась как распространение сведений (объявления, призывы, видеоаудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты. Данное Постановление существует по сей день, но содержащееся в нем определение политической рекламы нельзя считать общеупотребительным, так как оно использовалось лишь в целях данной инструкции.

<1> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.
<2> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 71.
<3> СЗ РФ. 2000. N 1. Ст. 11.
<4> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3178.
<5> Российская газета. 1995. 27 сентября.

В настоящий момент ч. 4 ст. 49 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" говорит о том, что предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в форме публичных дебатов, дискуссий, "круглых столов", пресс-конференций, интервью, выступлений, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате и в иных не запрещенных Законом формах.

Таким образом, мы видим, что законодатель отказался от политической рекламы как одного из средств ведения политической борьбы, притом одного из самых эффективных. И нет нормы, прямо запрещающей ее использование. По нашему мнению, этому могло послужить несколько причин.

Во-первых, современная практика предвыборной агитации отказалась от политической рекламы из этических соображений с учетом скандального опыта российской политической рекламы, существенно подпортившей себе репутацию в эпоху появления в России свободных выборов.

Во-вторых, одной из причин могла стать попытка увести политическую рекламу в тень для неправомерного и недобросовестного ее использования. Может так получиться, что, официально не являясь предвыборным агитационным средством, политическая реклама будет использоваться по своему прямому назначению без соблюдения ограничительных требований Закона. Тем более что в Методических рекомендациях Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций по применению средствами массовой информации Федерального закона "О выборах Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (утв. Приказом МПТР РФ 21 сентября 1999 г.) указывалось, что при размещении такого вида предвыборной агитации, как политическая реклама, средствам массовой информации следует обращать внимание на тот факт, что на политическую рекламу не распространяются требования, установленные для рекламораспространителей, рекламодателей и рекламопроизводителей Федеральным законом от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" (п. 4 ст. 1). Размещение политической рекламы регулируется только общими требованиями избирательного законодательства Российской Федерации, установленными для предвыборной агитации.

В-третьих, законодатель мог посчитать, что политическая реклама лишняя в имеющемся ряду способов ведения агитации, так как по своей сути она дублирует некоторые из них. Хотя при внимательном рассмотрении всех существовавших и существующих видов предвыборной агитационной деятельности, обнаруживается их непохожесть и самобытность политической рекламы в их числе.

В-четвертых, политическая реклама исключена из содержания указанного Закона по причине возможного урегулирования в отдельном законодательном акте, тем более уже много лет Комитетом по информационной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации готовится проект Федерального закона "О политической рекламе". Думается, что это самый разумный сценарий развития правового регулирования политической рекламной деятельности.

В этой связи в литературе уже достаточно давно обосновывается необходимость подготовки комплексного урегулирования политической рекламы на законодательном уровне <*>. Это способствовало появлению ряда теоретических положений и выводов, посвященных анализу правовой природы политической рекламы. В частности, М.Н. Малеина определяет политическую рекламу как информацию об отдельных политических деятелях, партиях, движениях, избирательных объединениях, содержании в связи с их деятельностью возможного государственного или иного правоотношения, доведенную путем популяризации до неопределенного круга адресатов (иногда конкретных лиц), имеющую цель добиться наступления конкретных для рекламодателя правовых последствий <**>. О.А. Феофанов предлагает несколько иное понятие данного явления: политическая реклама - "это комплекс специфических форм и методов психологического воздействия на массовые аудитории в условиях политического выбора с целью управления их политическим поведением" <***>.

<*> Кузнецова О.Б. Правовое регулирование отношений, возникающих в области рекламы: Дис... канд. юр. наук. М., 1999. С. 29 - 31.
<**> Малеина М.Н. Правовые аспекты политической рекламы // Государство и право. 1994. N 10. С. 154.
<***> Феофанов О.А. Материалы международного конгресса по рекламе. М., 1994. С. 1 (цит. по: Кузнецова О.Б. Правовое регулирование отношений, возникающих в области рекламы: Дис... канд. юр. наук. М., 1999. С. 29).

Достоинством данного М.Н. Малеиной определения является раскрытие политической рекламы через понятие информации, как это делается в отношении коммерческой рекламы в ст. 2 Федерального закона "О рекламе". Напомним, что реклама здесь определяется как распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний <*>. В принципе рассмотрение политической рекламы как комплекса специфических форм и методов психологического воздействия на массовые аудитории, как это делает О.А. Феофанов, так же предполагает существование мощного информационного воздействия, способствующего достижению необходимого результата.

<*> Федеральный закон от 18 июля 1995 года N 108-ФЗ "О рекламе" // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.

В первом определении автор выбрал путь исчерпывающего перечисления объектов политического рекламирования: политические деятели, партии, движения, избирательные объединения. У второго определения иной способ описания объектов политической рекламы - таковым является, если мы правильно поняли, любой объект, "находящийся в условиях политического выбора", способствующий ему. По нашему мнению, оба указанных способа описания объектов политической рекламы неприемлемы, так как отличаются крайним радикализмом.

Остается непонятной та часть определения М.Н. Малеиной, где политическую рекламу представляют как информацию не только об отдельных политических деятелях, партиях, движениях, избирательных объединениях, но и как информацию о содержании в связи с деятельностью указанных субъектов возможного государственного или иного правоотношения. Более конкретным было бы, на наш взгляд, говорить о появившемся не государственном, а избирательном правоотношении и не как объекте рекламирования, а как логическом итоге эффективной политрекламной деятельности <*>.

<*> См.: Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения: понятие, политико-правовое содержание и структура // Журнал российского права. 1998. N 10 - 11; Большаков С.В. Избирательные информационные правоотношения // Право и власть. 2002. N 2.

Категория популяризация, используемая М.Н. Малеиной в качестве средства доведения политической рекламной информации до адресатов подразумевает под собой применение броских, образных, запоминающихся приемов доведения информации до адресата, чем является широкомасштабная рекламная кампания, использование ярких запоминающихся рекламных слоганов, формул и др. С помощью такой характеристики рекламы объект информирования не только получает известность, но вызывает к себе интерес, побуждение и убеждение к действию у неограниченного круга лиц. "Безусловно, реклама популяризирует объект и тем самым отличается от объявления о каком-либо событии или явлении" <*>.

<*> Малеина М.Н. Реализация права на рекламу // Законодательство и экономика. 1992. N 18. С. 11; См. также: Малеина М.Н. Право на рекламу // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1991. N 1. С. 18.

Наиболее существенно отличаются друг от друга исследуемые определения тогда, когда в качестве адресатов политической рекламы М.Н. Малеина рассматривает не только неопределенный круг лиц, но и конкретные лица, а О.А. Феофанов говорит только о массовых аудиториях. В защиту первой точки зрения можно привести следующий аргумент: в настоящее время и в России, и за рубежом как в коммерческих, так и в политических целях наиболее эффективным методом рекламы является такой вид рекламной деятельности, который для наибольшей эффективности направлен на конкретного индивидуализированного адресата. В данном случае персонифицированная рекламная информация доводится до сведения через почту.

Единственным сближающим исследуемые понятия политической рекламы признаком является, на наш взгляд, определение в них цели политической рекламной деятельности. М.Н. Малеина в качестве таковой называет наступление конкретных для рекламодателя правовых последствий. О.А. Феофанов целью политической рекламы называет управление политическим поведением массовых аудиторий.

Таким образом, с учетом вышеизложенного мы приходим к выводу о том, что в науке дается понятие политической рекламы схожее с определением, содержащимся в ст. 2 Федерального закона "О рекламе", даже с учетом того обстоятельства, что Закон был принят несколько позже высказанных точек зрения. По смыслу данной нормы реклама обладает следующими ключевыми признаками: это информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях; она предназначена для неопределенного круга лиц; призвана формировать или поддерживать интерес к физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям; способствовать реализации товаров, идей и начинаний. Политическая реклама также информация об отдельных политических деятелях, партиях, движениях, избирательных объединениях; предназначена для неопределенного круга лиц; политическая реклама призвана добиться цели в виде наступления конкретных для рекламодателя правовых последствий.

Для достижения еще большего единообразия в правовом регулировании различных видов рекламы считаем целесообразным для определения понятия политическая реклама использовать конструкцию рекламы, содержащуюся в ст. 2 Федерального закона "О рекламе". В этом случае политическая реклама трактовалась бы следующим образом - это распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация об отдельных политических деятелях, партиях, движениях, избирательных объединениях (политическая рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим политическим деятелям, партиям, движениям, избирательным объединениям и способствовать их политической реализации, выражающейся в наступлении конкретных для рекламодателя избирательных правоотношений.

Так же считаем возможным использовать иные правовые конструкции Федерального закона "О рекламе" для нужд законодательного регулирования политической рекламы. В частности, в проектируемом Законе "О политической рекламе" можно определить понятие ненадлежащей политической рекламы, политической контррекламы, использовать в указанных целях понятия рекламодатель, рекламопроизводитель, рекламораспространитель и потребители политической рекламы.

На наш взгляд, использование проверенных юридической теорией и правоприменительной практикой некоторых средств регулирования коммерческой рекламы в политической сфере приложения, безусловно, сделает регулирование данных отношений цивилизованнее и эффективнее.