Мудрый Юрист

Некоторые проблемы теории и практики мировой юстиции

Борисова Е.А., доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского процесса МГУ им. М.В. Ломоносова.

С принятием Федеральных законов "О мировых судьях в Российской Федерации" (1998 г.), "О внесении изменений и дополнений в ГПК РФ" (2000 г.), с началом деятельности мировых судей началась и дискуссия о целях и задачах мировой юстиции, о возрождении института мировых судей, своевременности его восстановления, о бессмысленности создания нового звена судебной системы, о его несоответствии судебной системе, о порядке регламентации процессуальной деятельности мировых судей, о подсудности дел мировому судье и о многом другом <1>.

<1> См. подробнее: Пискарев И.К. О предназначении мировой юстиции при осуществлении правосудия по гражданским делам и о путях его реализации // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 2006. N 1. С. 16 - 29.

Применительно к проблеме подсудности высказывались предложения об изъятии некоторых категорий дел из ведения мирового судьи. Обоснование - высокая сложность, как с фактической, так и с правовой точки зрения, некоторых из рассматриваемых мировым судьей споров, в первую очередь трудовых дел, и высокая нагрузка на мирового судью по сравнению с нагрузкой судьи районного суда <2>.

<2> См., например: Настольная книга мирового судьи по гражданским делам / Под ред. А.Ф. Ефимова, И.К. Пискарева. М., 2002. С. 406; Пискарев И.К. К вопросу о создании трудовой юстиции // Теоретические и практические проблемы гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: Сб-к науч. ст. Краснодар - СПб., 2005. С. 98; Будаев К.А., Егорова Г.В. Институт мировой юстиции: проблемы и перспективы // Судья. 2007. N 1. СПС "Гарант"; Терехин В.А., Захаров В.В. А нужна ли нам мировая юстиция? // Российская юстиция. 2006. N 4 // СПС "Гарант".

Действительно, нагрузка на мирового судью велика. Мировыми судьями рассматривается более 70% гражданских дел (в 2005 г. - 71,6%; в 2006 г. - 73,1%; в 2007 г. - 75,6% дел).

В 2002 г. на одного мирового судью в среднем приходилось 43,6% гражданских дел; в 2003 г. - 51,0%; в 2004 г. - 55,3%; в 2005 г. - 70,3%; в 2006 - 80,4%; в 2007 - 87,9% гражданских дел в месяц. Среднемесячная нагрузка на одного судью районного суда соответственно снижалась и к 2007 г. составила - 11,7% гражданских дел, рассматриваемых по первой инстанции, и 0,7% дел, рассматриваемых в апелляционном порядке.

Удивительно, что при таком различии в нагрузке судьи районных судов чаще нарушали сроки рассмотрения дел, чем мировые судьи. Так, в 2007 г. районными судами с нарушением установленных ГПК сроков было рассмотрено 8% дел, мировыми же судьями - 4,1%. При этом важно помнить, что срок рассмотрения и разрешения гражданских дел мировыми судьями составляет один месяц, в то время как тот же срок для судей районного суда равен двум месяцам <3>.

<3> О сроках см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. N 52 "О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 2.

В такой сложной организационной обстановке мировые судьи не только своевременно, но и правильно разрешают большинство споров. Более 90% решений мировых судей не обжалуются в апелляционном порядке, т.е. вступают в законную силу по истечении 10-дневного срока на апелляционное обжалование. Те же решения, которые были обжалованы, в большей части остаются без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Так, в 2006 г. в апелляционном порядке было рассмотрено 2% всех решений, вынесенных мировыми судьями; в 2007 г. это число уменьшилось и составило 1,5%. По рассмотренным судом апелляционной инстанции делам в 2006 г. было отменено и изменено 0,5% всех вынесенных мировыми судьями решений; в 2007 г. это число уменьшилось и составило 0,4%.

Очевидно, что мировые судьи осуществляют свою деятельность в сложных условиях <4>. Для улучшения ситуации в мировой юстиции требуются изменения как организационного <5>, так и процедурного <6> порядка.

<4> Нуриахметов И.Ф. Мировая юстиция в современной России: проблемы становления и развития // Адвокат. 2008. N 2. СПС "Гарант".
<5> Наиболее важными организационными проблемами чаще всего называют материально-техническое, финансовое, кадровое обеспечение деятельности мировых судей. Об этом см.: Мамонов К., Щепалов С. Родовая подсудность гражданских дел и мировая юстиция Карелии // Российская юстиция. 2007. N 8. СПС "Гарант"; Максимов В.В. Мировая юстиция: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2001. N 9. СПС "Гарант".
<6> См., например: Треушников М.К. Взгляд на Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации через призму пятилетней практики // Треушников М.К. Гражданский процесс: теория и практика. М., 2008. С. 340; Терехин В.А., Захаров В.В. Указ. соч.

Первый шаг на этом пути был сделан в июле 2008 г., когда в ГПК РФ были внесены изменения, которые касались, в частности, подсудности дел мировому судье.

Если раньше мировой судья рассматривал дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества независимо от цены иска, то теперь рассмотрение данной категории дел связано с ценой иска, которая не должна превышать 100 тысяч рублей. Снизилась цена иска (с пятисот МРОТ до 100 тысяч рублей) и по делам имущественного характера. При этом из подсудности мирового судьи изъяты дела о наследовании имущества и дела, возникающие из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности: независимо от цены иска они рассматриваются районными судами. Все дела, возникающие из трудовых правоотношений, в настоящее время подсудны районным судам.

Повлияет ли изменение подсудности на нагрузку мировых судей, произойдет ли ее снижение? Отчасти да. Изъяты из подсудности трудовые споры, а это 6,2% от рассмотренных мировыми судьями в 2007 г. дел. Снизится количество дел о взыскании коммунальных платежей (в 2007 г. число таких дел составило 19,3%), сумм по договору займа (5,7%), дел по спорам, связанным с нарушениями налогового законодательства (31,6%), иных категорий дел по имущественным спорам.

Вместе с тем в ведении мировых судей остаются дела о выдаче судебного приказа, составляющие основную массу дел. Если в 2005 г. число судебных приказов, вынесенных мировыми судьями, составило 2 млн. 131 тыс., или 49,5%, от общего числа дел, рассмотренных с вынесением решения, то в 2007 г. было вынесено 4000436 судебных приказов, что составило более 50% всех гражданских дел.

Около 90% всех дел об административных правонарушениях по-прежнему подсудны мировому судье <7>.

<7> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

Произошедшие изменения в перечне подсудных мировому судье гражданских дел позволяют в большей степени, чем раньше, характеризовать эти дела как несложные. Вместе с тем в ведении мировых судей еще остались категории сложных дел.

В первую очередь следует назвать дела, связанные с применением пенсионного законодательства, и дела "об установлении (определении) порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом" <8>. Рассмотрение и разрешение этих категорий дел вызывают определенные затруднения за счет сложного правового регулирования общественных отношений, сложного фактического состава дел, наличия ряда процессуальных особенностей производства по этим категориям дел.

<8> Настольная книга мирового судьи по гражданским делам. С. 585.

Для сравнения можно отметить, что в перечне дел, подсудных мировым судьям (судам) в Англии, США, местным (или судам близлежащей юрисдикции) и участковым судам во Франции и Германии, отсутствуют споры, предметом которых является недвижимость.

Во Франции мировые судьи были упразднены в 1958 г. К судам первой инстанции стали относиться трибуналы малой инстанции и трибуналы большой инстанции. В период 2002 - 2004 гг. суды первой инстанции пополнились судами близлежащей юрисдикции (или местными судами), в которых судья единолично рассматривает споры с ценой иска, не превышающей 4000 евро. Решения по таким делам не подлежат апелляционному обжалованию. При выявлении в ходе рассмотрения дела правового вопроса, представляющего трудность, судья местного суда вправе передать дело на рассмотрение трибунала малой инстанции <9>.

<9> См.: Проверка судебных постановлений в гражданском процессе стран ЕС и СНГ / Под ред. Е.А. Борисовой. М., 2007. С. 317 - 354 (автор раздела "Франция" - Балакин К.В.).

Трибуналы малой инстанции рассматривают "вещные иски, предметом которых является движимость" <10>, а также споры имущественного характера с ценой иска до 10000 евро. Решения трибунала малой инстанции по делам с ценой иска не более 4000 евро не могут быть обжалованы в апелляционном порядке.

<10> Елисеев Н. Гражданское процессуальное право зарубежных стран: Учебник. М., 2004. С. 101 - 102.

В Германии участковым судам подсудны гражданские дела с ценой иска не более 5000 евро. Независимо от цены иска участковые суды рассматривают споры, вытекающие из договора найма жилого помещения; дела вызывного производства <11>, приказного производства; споры из семейных правоотношений, которые рассматриваются специализированными отделениями при участковых судах - судами по семейным делам; некоторые другие дела в соответствии с нормами Закона о судоустройстве <12>.

<11> О вызывном производстве см.: Аргунов В.В. Вызывное производство в гражданском процессе. М., 2006.
<12> Подробнее: Елисеев Н.Г. Указ. соч. С. 121 - 122.

В США мировыми судами штата (например, штата Нью-Йорк) разрешаются споры с ценой иска до 3000 долл. США, за исключением споров, касающихся права на недвижимость <13>.

<13> Там же. С. 281 - 282.

В Англии магистратским или мировым судам подсудны преимущественно уголовные дела. Гражданская юрисдикция этих судов ограничена и связана прежде всего с рассмотрением и разрешением споров о взыскании задолженности по местным налогам, за газ, электричество и воду; решением вопросов исполнения алиментных обязанностей, установления опеки и попечительства, усыновления; лицензированием трактиров, клубного и ресторанного бизнеса <14>.

<14> Кудрявцева Е.В. Гражданское судопроизводство Англии. М., 2008. С. 9; Елисеев Н.Г. Указ. соч. С. 235.

Опыт законодательного регулирования вопросов подсудности дел мировым судам в европейских странах и США может быть использован в российском гражданском судопроизводстве при дальнейшем упрощении подсудных мировому судье дел, что положительно скажется на рациональности и эффективности судебной защиты по гражданским делам.

Одной из задач, стоящих перед мировой юстицией, является скорое рассмотрение и разрешение гражданских дел. Если правовой конфликт прост, то он может и должен быть быстро (своевременно) разрешен. Добиться этого можно несколькими путями. Один из них - упрощение процедуры рассмотрения и разрешения отдельных категорий исковых дел.

В российском гражданском процессе периода 1864 - 1917 гг. производство у мировых судей отличалось от производства в окружных судах. Не требовалось обязательной письменной формы искового заявления, не была обязательной подготовка дела к судебному разбирательству, судья был вправе сразу после заявленного устно требования истца, объяснений сторон принять решение, при этом допускалось принятие решения не на основании правовых норм, а на основании обычаев местности, где рассматривался спор. Основной задачей мирового судьи было принятие мер для примирения сторон, для устранения конфликта мирным путем. В связи со спецификой процессуального регламента рассмотрения и разрешения гражданских дел апелляционные жалобы на принятые мировыми судьями решения рассматривались в специальном органе - мировом съезде, созываемом периодически на сессионные заседания, где дела решались "тем же неформальным, простым и скорым порядком, которым они производились у мирового судьи" <15>.

<15> Судебные уставы 20 ноября 1864 г. с изложением рассуждений, на коих они основаны, изданные Государственною канцелярией. Ч. 1. СПб., 1867. С. 85.

Имеется специфика в регулировании производства в германском участковом суде. Так, например, в соответствии с § 495a ГПК Германии суд может по свободному усмотрению определить порядок производства, если цена спора не превышает 600 евро. По ходатайству сторон должно быть проведено устное разбирательство. Согласно положениям § 496 ГПК иск, отзыв на иск, а также иные объяснения стороны могут среди прочего быть изложены устно в канцелярии суда для занесения в протокол. Вызов истца в судебное заседание осуществляется в произвольной форме, если суд не распорядится о доставке (§ 497 ГПК Германии). Иные объяснения стороны, кроме признаний и объяснений по ходатайству о допросе стороны, заносятся в протокол, если суд сочтет это необходимым (§ 510a ГПК Германии). В случаях, когда недопустимость обжалования решения очевидна (например, цена предмета жалобы меньше 600 евро и спор не имеет принципиального значения), решение суда может быть изготовлено без описательной части. В этом случае не требуется и мотивировочной части, если стороны от нее откажутся или ее основное содержание занесено в протокол (§ 313a ГПК Германии).

Представляет интерес установленный ГПК Германии порядок приказного производства, допускающий применение автоматизированного способа обработки документов. При использовании этого способа входящие документы должны быть обработаны не позднее рабочего дня, следующего за днем их поступления. Для упрощения приказного производства введены стандартные бланки, используемые в судах с автоматизированным способом обработки документов и в судах, не использующих такой способ. Стандартные бланки вправе ввести федеральный министр юстиции своим постановлением, одобренным Бундесратом. Срок введения в соответствующем участковом суде бланков приказного производства с использованием автоматизированного способа обработки документов определяется постановлением правительства земель. Правительство земли постановлением может передать это полномочие управлению юстиции земли.

Во Франции в местном суде (суде близлежащей юрисдикции) и в трибунале малой инстанции в соответствии с требованиями ГПК Франции иск может быть также предъявлен путем подачи в секретариат-канцелярию совместного заявления сторон либо путем добровольной явки сторон в суд для разрешения их спора. В последнем случае стороны подписывают протокол, подтверждающий их явку с целью разрешения судом их исковых требований (ст. ст. 829, 845, 846 ГПК Франции).

В случае подачи искового требования в обычном порядке судья местного суда или трибунала малой инстанции, прежде чем начать рассмотрение дела, вызывает стороны в суд для примирения. В случае несогласия сторон предпринять попытку примирения судья может своим постановлением, не подлежащим обжалованию, предписать им встретиться с примирителем, который с этой целью назначается (ст. 829 ГПК Франции).

В случае добровольной явки сторон в суд для разрешения спора судья также должен осуществлять попытки примирения и с согласия сторон может назначить судебного примирителя. Если стороны не достигнут примирения, их спор разрешается судом (ст. 847 ГПК Франции).

Важно обратить внимание на то, что в Германии и Франции нет мировых судов в традиционном понимании <16>. Как отмечалось выше, мировые суды функционируют в Англии, США. Мировые судьи избираются населением на определенный законодательством срок (в Англии назначаются по рекомендации местных совещательных органов). Для избрания (назначения) мировым судьей не является обязательной юридическая квалификация. После избрания мировые судьи должны обязательно пройти специальную базовую правовую подготовку. Организация и деятельность мировых судов определена специальными правовыми актами. В Англии - Законом о мировых судьях 1997 г., в США - конституциями штатов, специальным законодательством штатов. В настоящее время действующих мировых судей в Англии "насчитывается около 30 тыс., что в 10 раз больше, чем профессиональных судей всех иных категорий" <17>. Относительно судов США можно отметить, что федеральные суды "выполняют лишь около 10% всей судебной работы в стране. ...по количественным характеристикам федеральная судебная система сравнима с системой крупного штата" <18>.

<16> Мировые суды являются особыми местными судами, которые близостью своей к сторонам и простотой форм делопроизводства соответствуют потребностям большинства сельского и городского народонаселения. "Миролюбное прекращение дел, до начала судебного разбора и даже во время оного, должно быть преимущественной его задачей и потому суд сей известен под названием суда мирового" (Судебные уставы... С. 42). Другими признаками, характерными для мирового суда, являются отсутствие обязательного требования, предъявляемого к мировому судье, о наличии юридического образования и, как правило, избрание мирового судьи населением.
<17> Кудрявцева Е.В. Указ. соч. С. 9.
<18> Елисеев Н.Г. Указ. соч. С. 277.

Мировые судьи, действующие в Российской Федерации, вряд ли могут именоваться мировыми. В силу правового регулирования их деятельности речь может идти об участковых судах, местных судах, но не мировых. По этой причине порядок рассмотрения и разрешения мировыми судьями гражданских дел, установленный ГПК РФ, вряд ли может быть сопоставим с производством в мировых судах Англии, США. Сравнение возможно с регламентами деятельности судов графств в Англии - низшими звеньями ее судебной системы, федеральными районными судами общей юрисдикции США.

Применительно к вопросу об упрощении и ускорении производства по гражданским делам, осуществляемым мировыми судьями в соответствии с ГПК РФ, представляет интерес регламентация порядка рассмотрения малых исков и ускоренного порядка рассмотрения дел, определенная Английскими правилами гражданского судопроизводства 1998 г. (далее - ПГС).

При рассмотрении судом дел с небольшой ценой иска допускается упрощение процессуальной формы. Не применяется ряд правил обычного порядка рассмотрения и разрешения гражданских дел. Среди них правила о раскрытии доказательств, экспертизе, дополнительной информации, слушаниях, открытых слушаниях и другие. Вопрос о проведении предварительного слушания суд решает, руководствуясь необходимостью обеспечить справедливое слушание, желанием ограничить расходы сторон по явке в суд, целесообразностью. Суд может при согласии сторон разрешить спор вовсе без слушания. Если спор разрешается с проведением слушания, то оно должно быть неформальным. Суд может одобрить любые формы производства на слушании, которые он считает справедливыми (часть 27 ПГС) <19>.

<19> Часть 27 ПГС см.: Кудрявцева Е.В. Указ. соч. С. 255 - 259.

В английском гражданском процессе возможно рассмотрение и разрешение дела в ускоренном порядке. В этом случае суд должен дать указания по управлению делом и составить график для совершения процессуальных действий между дачей указаний и судебным заседанием. В случае необходимости суд направляет стороне вопросник для заполнения с возвращением к установленной дате. Дата для представления заполненного вопросника определена ПГС. После определения даты возвращения заполненного вопросника суд должен настолько быстро, насколько это возможно установить дату судебного заседания или, если она была уже установлена, подтвердить ее (часть 28 ПГС) <20>.

<20> Часть 28 ПГС см.: Там же. С. 259 - 261.

Сравнительный анализ норм, регулирующих производство в суде первой инстанции в гражданском процессе европейских стран, позволяет говорить о существовании целого ряда правовых средств, обеспечивающих простоту, скорость, справедливость судебной защиты по гражданским делам. Использование этого опыта для реформирования российского регламента рассмотрения и разрешения дел судами первой инстанции, к которым относятся и мировые судьи, позволит гарантировать эффективную судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и интересов, заинтересованных в такой защите лиц.

Необходимо также обратить внимание на то, что упрощение, ускорение судебного разбирательства по гражданским, торговым, административным, социальным делам является задачей всех государств - членов Совета Европы. Среди принципов, перечисленных в рекомендации Комитета министров Совета Европы относительно путей облегчения доступа к правосудию, обращается внимание на возможность принятия мер по поощрению примирения сторон или дружественного урегулирования спора до его принятия к производству или в ходе разбирательства; введению специальных процедур для рассмотрения требований на незначительную сумму; внедрению упрощенного судопроизводства; ограничению права обжалования судебных решений <21>.

<21> Текст Рекомендации КМСЕ см.: Российская юстиция. 1997. N 6.

Все эти меры имеют прямое отношение к деятельности российских мировых судей, судей районных судов.

Поскольку полномочия, порядок деятельности мировых судей, требования, предъявляемые к мировому судье, порядок создания должностей мировых судей регулируются федеральным законодательством, отличий в порядке гражданского судопроизводства у мирового судьи от порядка гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции нет, то необходимо осуществить "федерализацию" <22> мировых судей и превратить их в местные или участковые федеральные суды, которые будут в качестве судов первой инстанции рассматривать и разрешать подсудные им несложные гражданские дела в простой процессуальной форме.

<22> О возможности передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей говорилось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию. См.: Российская газета. 06.11.2008.