Мудрый Юрист

Правовой механизм и последствия отмены и приостановления актов органов местного самоуправления

Алешкова Наталья Павловна, соискатель Уральской государственной юридической академии, заместитель главы администрации г. Сургута.

Согласно ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <1> (далее - ФЗ N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:

<1> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
  1. органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт;
  2. судом;
  3. уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.

Данная норма, во-первых, подразумевает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления регулярно проводить мониторинг принятых ими муниципальных правовых актов и своевременно реагировать на меняющиеся условия правового пространства (вносить изменения, а при необходимости отменять устаревшие или не соответствующие законодательству акты, приостанавливать их действие на определенный срок или до прекращения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления) в добровольном порядке. Во-вторых, устанавливает возможность вмешательства третьих лиц в решение вопроса о юридической судьбе муниципального правового акта, т.е. осуществления принудительных мер по реализации полномочий органов местного самоуправления.

Отсюда вытекает, по сути, три самостоятельных способа защиты интересов граждан и юридических лиц, нарушенных принятием муниципального правового акта.

В первую очередь у граждан есть конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), в том числе по вопросам, связанным с принятием муниципального правового акта. При этом не имеет значения, о нормативном правовом акте идет речь или об индивидуально-правовом. Более того, согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" <2> письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

<2> См.: Российская газета. 2006. 5 мая.

Вторым способом защиты интересов граждан и организаций является оспаривание муниципальных правовых актов в судебном порядке.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Так, в случае если ответ, касающийся муниципального правового акта, не устраивает гражданина, он вправе обратиться в суд. При этом гражданин вправе обращаться в суд для оспаривания муниципального правового акта, минуя предварительное обращение в органы местного самоуправления, поскольку законодательство не содержит требования об обращении в органы местного самоуправления в качестве обязательной досудебной стадии (ч. 2 ст. 247 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г.). Об этом же говорится в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ: гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Право выбора способа защиты нарушенных интересов принадлежит самому гражданину или организации.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что вопросы оспаривания актов органов местного самоуправления подведомственны не только судам общей юрисдикции (районным судам), но в некоторых случаях арбитражным и уставным (конституционным) судам субъектов РФ.

Так, согласно ч. 3 ст. 22 ГПК РФ федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов могут быть отнесены в том числе дела, связанные с публичными правоотношениями. В соответствии со ст. 29 АПК РФ от 24 июля 2002 г. к ведению арбитражных судов относятся дела:

  1. об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
  2. об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основными критериями отнесения дел, возникающих из публичных правоотношений, к ведению арбитражных судов являются следующие:

О необходимости наличия прямого предписания закона для определения подведомственности таких дел идет речь и в п. п. 3, 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ" <3>.

<3> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ" // "Официальные документы" от 29 января 2003 г. N 3. Еженедельное приложение к газете "Учет. Налоги. Право" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 2.

При этом из смысла п. 5 указанного Постановления Пленума вытекает вывод о том, что в случае, когда речь идет об организациях, не преследующих в качестве основной цели извлечение прибыли (общественные организации, политические партии и др.), дела подлежат рассмотрению не арбитражными судами, а судами общей юрисдикции.

Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе РФ" <4> для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ могут создаваться конституционные (уставные) суды. В настоящее время такие суды созданы далеко не во всех субъектах. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе Закон "Об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" принят еще в 1997 г., однако состав суда до настоящего времени не сформирован.

<4> См.: Российская газета. 1997. 6 января.

Там, где конституционные (уставные) суды не образованы, дела, в том числе те, по которым ставится вопрос о соответствии местного нормативного правового акта конституции (уставу) субъекта, должны разрешаться в зависимости от характера заявления соответственно судами общей юрисдикции или арбитражными судами, иначе конституционное право на судебную защиту будет нарушено <5>.

<5> Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений / Под ред. заместителя Председателя Верховного Суда РФ П.П. Серкова. М.: Норма, 2006. С. 11.

Возможность отмены и приостановления действия муниципального правового акта судом в ГПК РФ ставится в зависимость от его нормативности.

Так, согласно ч. 3 ст. 253 ГПК РФ признание судом нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы не только этого нормативного правового акта или его части, но и других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. В отношении ненормативных правовых актов установлены иные пределы полномочий суда. В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа местного самоуправления, должностного лица или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Интересна в связи с этим правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ" <6>.

<6> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 4.

Так, согласно указанному Постановлению, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению... Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства.

Различия в юридических последствиях признания закона субъекта РФ недействительным и признания его недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции РФ и несоответствием федеральному закону (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П).

Конституционный Суд РФ уточнил свою позицию в Определении от 8 февраля 2001 г. N 15-О "По ходатайству Председателя Правительства Республики Карелия о разъяснении постановлений Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ и от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" <7>.

<7> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 4.

Согласно указанному Определению Конституционный Суд РФ не исключил возможность законодательного наделения судов общей юрисдикции полномочием по проверке перечисленных в ст. 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции РФ нормативных актов с точки зрения их соответствия федеральному закону, с тем чтобы могло иметь место не только признание проверяемого акта - в случае его незаконности - не подлежащим применению (недействующим), но и утрачивающим юридическую силу. Однако такое новое регулирование должно быть установлено федеральным конституционным законом, как того требует ст. 128 (ч. 3) Конституции РФ. В отсутствие же соответствующего правового регулирования суды общей юрисдикции не вправе признавать законы субъектов РФ утратившими юридическую силу.

Представляется возможным применить данную позицию Конституционного Суда РФ и в отношении муниципальных правовых актов. Акты, принятые органами местного самоуправления, не могут быть признаны судами недействительными (то есть отменены, лишены юридической силы) в отсутствие федерального конституционного закона, предоставляющего им право признавать акты органов местного самоуправления несоответствующими Конституции РФ, но могут быть признаны судами недействующими (то есть не подлежащими дальнейшему применению). В этом случае правотворческий орган в целях исполнения решения суда должен отменить полностью или в соответствующей части противоречащий законодательству правовой акт.

При этом федеральное законодательство предусматривает определенные санкции гражданско-правового (ст. 16 ГК РФ <8>), уголовного (ст. 315 УК РФ), административного (ч. 1 ст. 17.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях) и специального характера к лицам, не исполняющим решение суда, признавшее муниципальный правовой акт недействующим.

<8> На виновное лицо может быть наложена обязанность по возмещению ущерба, причиненного принятием незаконного муниципального правового акта // ГК РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (часть первая) (с последующими изменениями) // Российская газета. 08.12.1994. N 238 - 239.

Так, согласно ст. 73 ФЗ N 131-ФЗ ответственность представительного органа местного самоуправления в виде его роспуска законом субъекта РФ наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Такая же ситуация возникает в случае издания главой муниципального образования или главой местной администрации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, которое может повлечь отрешение указанных лиц от должности на основании правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (п. 1 ч. 1 ст. 74 ФЗ N 131-ФЗ).

Обращает на себя внимание тот факт, что результатом оспаривания муниципального правового акта зачастую является обязанность соответствующего органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего совершить определенные действия по принятию муниципального правового акта, устраняющего последствия нарушения законодательства (ст. ст. 73, 74 ФЗ N 131-ФЗ).

Что касается приостановления действия муниципального правового акта, то согласно ч. 7 ст. 251 ГПК РФ подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Совсем другой подход к актам ненормативного характера. В соответствии с ч. 4 ст. 254 ГПК РФ суд вправе приостановить действие оспариваемого решения органа местного самоуправления, его должностного лица, муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда. Законодательством не предусмотрена возможность приостановления муниципального правового акта, затрагивающего избирательные права граждан, права на участие граждан в референдуме. В отношении иных дел, возникающих из публичных правоотношений, вопрос о возможности приостановления судом муниципального правового акта должен решаться в каждом конкретном случае в зависимости от того, к какой категории дел из указанных в главах 24 - 26 ГПК РФ тяготеет рассматриваемое дело и является ли оспариваемый муниципальный правовой акт нормативным.

Наибольший интерес в рассматриваемой теме вызывает возможность отмены и приостановления муниципальных правовых актов, касающихся реализации переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, соответствующими органами государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 ФЗ N 131-ФЗ по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Так, в 2008 году органами местного самоуправления городского округа города Сургута осуществляется одно государственное полномочие РФ, переданное на основании Федерального закона от 20 августа 2004 г. "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РФ", одно государственное полномочие РФ, переданное Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 6 июля 2005 г. N 59-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отдельными государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния", и 20 переданных государственных полномочий Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. В целях реализации переданных государственных полномочий администрацией города Сургута принято около 30 муниципальных правовых актов.

Статья 48 ФЗ N 131-ФЗ предусматривает возможность отмены и приостановления муниципальных правовых актов органов местного самоуправления как уполномоченным государственным органом РФ, так и уполномоченным государственным органом субъекта РФ, в отношении переданных ими государственных полномочий. При этом законодательством не предусмотрены условия и основания подобных действий.

Согласно ч. 1 ст. 21 ФЗ N 131-ФЗ органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке (ч. 3 ст. 21 ФЗ N 131-ФЗ).

Очевидно, что в предписаниях могут содержаться предложения органам местного самоуправления, касающиеся в том числе отмены или изменения муниципальных правовых актов по реализации переданных государственных полномочий. В этом случае одной из мер устранения нарушений, допущенных органами местного самоуправления, не исполняющими предписания органов государственной власти, вероятно, и может быть отмена указанных муниципальных правовых актов уполномоченным органом государственной власти. Однако представляется правильным применение данной меры только на основании установленных судом факта правомерности и обоснованности требований органа государственной власти, изложенных в предписании, об отмене муниципального правового акта, регулирующего вопросы реализации переданного в установленном порядке государственного полномочия, а также факта неисполнения органом местного самоуправления указанного предписания в установленный срок. Прямая отмена муниципального правового акта органом государственной власти нарушила бы принцип самостоятельности органов местного самоуправления в правотворческой деятельности и позволила бы органам государственной власти произвольно трактовать действия муниципальных органов власти и вмешиваться в процесс принятия ими управленческих решений.

Приостановление муниципального правового акта означает, в отличие от отмены, прекращение его действия на определенное время. Это может быть связано с наличием каких-либо препятствий в реализации муниципального правового акта (в том числе издание его органом, не обладающим на это правом; отсутствие органа, ответственного за его реализацию; несоответствие действующему законодательству и пр.). При этом органу государственной власти в решении о приостановлении муниципального правового акта необходимо определить орган, который в этот период (до возобновления действия муниципального правового акта) будет осуществлять реализацию соответствующего государственного полномочия.

В случае внесения предписаний органам местного самоуправления приостановление муниципального правового акта могло бы послужить временной мерой пресечения нарушения, допущенного органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном правовом акте, до отмены этого акта правотворческим органом.

Еще одной мерой, применяемой к недобросовестным органам местного самоуправления, предусмотренной законодательством, является временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов могут применить данную меру, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

Решение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления (с одновременным изъятием соответствующих субвенций) может быть обжаловано в судебном порядке (ч. ч. 5, 6 ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ).

Анализ вышеуказанных норм позволяет говорить о том, что они не могут быть применены органами государственной власти субъекта РФ произвольно. Необходимо наличие установленного судом факта либо нарушения органами местного самоуправления действующего законодательства, либо нецелевого расходования ими предоставленных из регионального бюджета субвенций. Более того, вопрос временного исполнения отдельных полномочий органов местного самоуправления в данном случае может касаться только таких полномочий, которые связаны с реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. Данный вывод подтверждается ч. 5 ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ, предусматривающей одновременное изъятие соответствующих субвенций. Иные полномочия органов местного самоуправления изъяты по указанному основанию быть не могут. При этом любое принятое органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления решение может быть обжаловано ими в суд.

В случае изъятия отдельных муниципальных полномочий, связанных с реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, логично применение уполномоченным органом государственной власти права на приостановление соответствующих муниципальных правовых актов на весь период такого изъятия.

Что касается случаев отмены муниципальных правовых актов, то этот вопрос должен решаться аналогично рассмотренному выше порядку судебного установления фактов недобросовестного выполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

Согласно ч. 7 ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Совершенно очевидно, что у органов государственной власти в качестве радикальной меры всегда есть возможность отмены своего закона о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

При этом возможность отмены и приостановления муниципальных правовых актов уполномоченным органом государственной власти может рассматриваться не только как результат осуществления им контрольной функции, но и как способ защиты нарушенных прав граждан и организаций. По смыслу действующих правовых норм граждане и организации вправе обращаться в органы государственной власти, в том числе в случае оспаривания муниципальных правовых актов, связанных с реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

Представляется необходимым во избежание различного толкования процедур отмены и приостановления муниципальных правовых актов уполномоченными органами государственной власти закрепление правовых механизмов реализации указанных мер в законодательных актах.

Вышеизложенное дает основание для следующих выводов. Во избежание серьезных последствий принятия "некачественных" муниципальных правовых актов органы местного самоуправления и их должностные лица должны соблюдать три простых правила:

  1. реализуя свое право на издание муниципальных правовых актов, не забывать об основной цели своей деятельности, установленной ст. 18 Конституции РФ (права и свободы человека и гражданина определяют смысл деятельности местного самоуправления);
  2. принимая муниципальные правовые акты, неукоснительно соблюдать требования действующего законодательства;
  3. постоянно проводить мониторинг принятых муниципальных правовых актов с целью своевременного внесения в них изменений или отмены.