Мудрый Юрист

Соотношение отдельных позиций европейского суда по правам человека с национальным избирательным законодательством

Борисов И.Б., член ЦИКа РФ, кандидат юридических наук.

Ивайловский Д.А., Председатель Избирательной комиссии Республики Бурятия, кандидат юридических наук.

Отечественная правовая наука до сих пор не выработала единой позиции в отношении определения общепризнанных принципов и норм международного права и процедур их имплементации во внутригосударственное законодательство. В статье рассмотрены отдельные вопросы, связанные с приоритетом международно-правовых начал и решений в иерархии источников внутригосударственного права. Предлагается проводить толкование и применение норм международного права на внутригосударственном уровне как с позиции принципов международного права, так и в соответствии с внутригосударственным правом, основанным на принципе суверенитета любого государства. Делается вывод о необходимости выработки корреспондирующих (на национальном и международном уровнях) механизмов, обеспечивающих оптимальную форму защиты прав граждан с учетом новых вызовов времени.

Contemporary national legal science does not provide for the uniformed solutions for the particular incorporation of the most comprehensive principles and norms of the international law and its implementation procedures into the national legislation. The article covers certain issues concerning the dominance of the international legal norms and related decisions over the hierarchy of national legislative acts. The author of the article proposes to make interpretation of the international norms and to implement those on the level of the internal legislation taking into consideration the principles and the ends of the international law as well as the corresponding indicators in the internal legislation, as reflecting the principle of the state sovereignty. The author comes to a conclusion on the necessity to work out the corresponding mechanisms (on the national and international levels) providing for the most efficient form for the protection the civic rights keeping in mind the new time challenges <*>.

<*> Borisov I.B., Ivailovskii D.A. On the correlation of considerations by the european court on human rights and the corresponding nation al legislation.

Норма ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации <1> констатирует давно сложившееся правило об обязательности актов международного права, к которым присоединяется государство. Россия как полноправный участник международного сообщества цивилизованных государств подчеркивает в своем Основном Законе приоритет международно-правовых начал и решений в иерархии источников собственного внутригосударственного права. Однако отечественная правовая наука до сих пор не выработала единой позиции в отношении определения общепризнанных принципов и норм международного права. Даже в международно-правовой доктрине нет единства относительно данного понятия <2>, что требует продолжения работы в этом направлении для нивелирования существующих проблем взаимодействия национального и международного права.

<1> Часть 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
<2> См., например: Саваськов П.В. Российское законодательство и международное право: проблемы взаимодействия и имплементации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.). М., 2004. С. 87.

В последние годы наблюдается увеличение объема жалоб, поступающих в Европейский суд по правам человека (далее - Европейский суд), который в своих решениях дает оценку действиям и решениям органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и их должностных лиц в отношении соблюдения на территории Российской Федерации положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод <3>. Нередко такая оценка отличается от оценки законности действий и решений, сделанной правоприменительными органами и судебными инстанциями в Российской Федерации.

<3> Заключена в Риме 4 ноября 1950 г.

Как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) Российская Федерация признает юрисдикцию Европейского суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов.

В целях обеспечения соблюдения обязательств, установленных Конвенцией и Протоколами к ней, был учрежден Европейский суд по правам человека. Европейский суд при принятии решений руководствуется в первую очередь положениями Конвенции. Вместе с тем Судом учитываются и принятые в государстве нормы национального права, но через призму положений Конвенции. Судьи, не связанные в своих оценках какими-либо ограничениями и действующие независимо и беспристрастно, принимают решения с учетом внутреннего убеждения, которое порой не только отличается от целей, к достижению которых стремятся национальные правоприменители на конкретном этапе исторического развития, но и расходится по актуальности и приоритетности проблем, имеющих место в каждом государстве.

Правоприменительные органы государств, подписавших Конвенцию, при рассмотрении дел обязаны руководствоваться ее положениями, о чем четко и однозначно указано в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

На применение российскими судами общей юрисдикции норм международных договоров, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, прямо указывает Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". В нем, в частности, говорится, что международный договор имеет прямое и непосредственное действие при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные ПРАВИЛА (здесь и далее выделено нами. - Авт.), чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения (п. 5).

В Конвенции и соответствующих Протоколах к ней установлены только общие принципы защиты прав и свобод человека, а правила и порядок их реализации устанавливаются внутренним законодательством государства с учетом национальных особенностей, но в рамках международных обязательств и с учетом общепризнанных принципов и норм международного права.

При этом общепризнанна возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <4>.

<4> См.: ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Принимаемые национальными правоприменителями решения должны соответствовать тем установленным внутренним правом нормам и правилам, которые данное конкретное государство считает для себя необходимыми и адекватными поставленным целям правового регулирования и обязательность исполнения которых на своей территории санкционируется государством.

Последнее целиком вытекает из принципа суверенитета государства, полноты и верховенства его государственной власти на всей территории. Данный принцип является сегодня одним из основополагающих в международном праве. Государство обладает суверенными правами в определении своей внутренней и внешней политики. В то же время самостоятельность и независимость государства является основой его международной правосубъектности.

В условиях сочетания национальных и международных интересов необходимы механизмы их наиболее полного и сбалансированного обеспечения, в том числе посредством создания и функционирования международных структур. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "межгосударственная интеграция означает поиск меры сочетания общих и национальных интересов, когда обеспечению государственного суверенитета служит участие государства в договорных отношениях, союзах и т.п." <5>.

<5> Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Право и политика. 2006. N 11. С. 39.

Вместе с тем признание юрисдикции международных организаций не должно противоречить целям достижения внутренних национальных интересов государства, основанных на положениях его конституции.

Таким образом, вопрос о соотношении решений Европейского суда с внутренней правовой системой государства неизбежно ставит проблему соотношения международного и внутреннего права в целом. Однако мы не будем глубоко вдаваться в данную проблематику, затронув лишь вопрос о степени влияния самих решений Европейского суда на позицию государства, выраженную в его законодательстве, а также высшими инстанциями правоприменительных органов.

Данный вопрос особо показателен в свете решения Европейского суда по делу Краснов и Скуратов против Российской Федерации, в который обратились заявители, посчитав, что их политические права и свободы были ущемлены властями России при регистрации их в качестве кандидатов на выборах.

Так, по данному делу Европейским судом дана иная, нежели судами Российской Федерации, оценка фактов непредставления документов при выдвижении и регистрации кандидата Ю.И. Скуратова на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, состоявшихся 4 декабря 2003 г.

В соответствии с действующей на тот момент нормой п. 7 ст. 38 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О выборах депутатов...") в заявлении о согласии баллотироваться по одномандатному избирательному округу указывается, в частности, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий).

Согласно материалам рассматриваемого дела в заявлении о согласии баллотироваться Ю.И. Скуратов указал в графе "Основное место работы и должность" Московский государственный социальный университет, исполняющий обязанности заведующего кафедрой конституционного, административного и международного права. Фактически же Ю.И. Скуратов в соответствии с приказом МГСУ занимал должность профессора названной кафедры. Данная должность не была указана Ю.И. Скуратовым в заявлении. В результате это явилось одним из оснований для отказа окружной избирательной комиссией в регистрации его в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В действующем в тот период достаточно регламентированном избирательном законодательстве присутствовала норма <6>, согласно которой основанием для отказа в регистрации могла быть недостоверность сведений, представляемых кандидатами для регистрации, и отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для его регистрации.

<6> См.: п. 8 ст. 47 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Однако, по мнению Европейского суда, выводы правоприменительных органов Российской Федерации не были основаны на нормах Закона или практики его толкования. Как указал Европейский суд в решении по делу, "нельзя серьезно утверждать, что различие между должностью профессора кафедры и исполняющего обязанности заведующего этой же кафедрой могло бы ввести избирателей в заблуждение. В любом случае второй заявитель [Ю.И. Скуратов] был известной публичной фигурой в связи со своей работой в прошлом в должности Генерального прокурора Российской Федерации, и его текущая работа в академической сфере имела меньшее значение".

Европейский суд мотивировал данную правовую позицию положением ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о праве на свободные выборы <7> и попытался определить "законность цели" <8>, к которой стремились российские власти при принятии решения об отстранении Ю.И. Скуратова от участия в выборах. То есть Европейский суд определял не соответствие принятого решения нормам материального Закона, применяемого к данным правоотношениям, а попытался определить и дать оценку мотивам и умыслу ("законность цели") принятого решения!

<7> См.: ст. 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".
<8> См.: п. 43 Постановления Европейского суда по правам человека по делу Краснов и Скуратов против России.

При этом Европейский суд не дал оценку самому факту нарушения законодательно установленных процедур регистрации кандидатом, который не отрицал наличия в своих действиях правового деликта. Более того, Европейскому суду не было представлено убедительных доводов о чрезмерности ограничения политических прав и свобод требованием законодательства о предоставлении достоверных сведений о кандидате и справки, подтверждающей данные сведения, затруднений в получении которой у кандидата не появлялось.

Возникает вопрос, ставящий под сомнение объективность принятого решения: почему Суд, оценив мотивы действия властей, не стал оценивать мотивы действия заявителя, не выполнившего достаточно простые процедуры, необходимые для регистрации? Действуют ли в Европейском суде принципы беспристрастности, равенства сторон и презумпции невиновности либо Суд действует по другим принципам?

Представляется совершенно очевидным, что подход, изложенный в решении Европейского суда, в соответствии с которым необходимо оценивать влияние представленных кандидатом сведений на волеизъявление избирателей и тем более учитывать степень известности кандидата в связи с его прошлой деятельностью, не имеет никакой правовой основы в российском законодательстве.

Законодательством установлены критерии оценки, согласно которым факт нарушения оформления документов кандидата или отсутствие таковых является основанием для отказа в регистрации, а субъективный фактор и мотивы допущенных нарушений для правоприменителя юридического значения не имеют.

Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не содержал и не содержит в действующей редакции никаких различий в представлении биографических сведений, имеющих большее или меньшее значение для кого-либо, и не содержал исключений в указании кандидатами биографических сведений в зависимости от их влияния на волю избирателей или от степени известности кандидата.

Да и правильно ли, если избирательные комиссии будут давать сведениям о кандидате такую оценку, исходя из которой будет решаться вопрос о его регистрации? Полагаем, ответ очевиден. В любом случае этот вопрос не будет лишен субъективного усмотрения.

Возможно, для избирателей различие в фактически замещаемых Ю.И. Скуратовым должностях действительно не было бы существенным и не ввело бы их в заблуждение при определении своего выбора, но правоприменительные органы не вправе были принимать этот фактор во внимание.

Аналогичная оценка была дана Европейским судом такому основанию отказа в регистрации Ю.И. Скуратова, как непредставление справки о членстве в политической партии и своем статусе в ней.

Как отмечено Европейским судом, "никогда не утверждалось, что заявитель не являлся членом Коммунистической партии Российской Федерации". По мнению Европейского суда, нельзя согласиться, что данное решение было бы действительно принято для предотвращения формирования у избирателей неправильного представления о политической направленности заявителя.

Таким образом, Европейский суд заключил, что решение об отказе в регистрации в связи с непредставлением заявителем точной информации о своей занятости и принадлежности к политической партии "не согласовывалось с неоспоренными фактами".

Другими словами, Европейский суд исходит из совершенно иного принципа оценки представляемых кандидатом сведений, нежели федеральный законодатель. Европейский суд принимает за основу сопоставление представленных сведений с общественной известностью факта или отсутствием сомнений в его достоверности. Таким образом, не учитываются цели правового регулирования избирательного процесса, требующие соблюдения равенства кандидатов на основе однозначной характеристики наличия или отсутствия сведения или документа.

Избирательное законодательство Российской Федерации требует соблюдения формальных требований, что является одним из показателей соответствия должности, на замещение которой претендует гражданин. Соблюдение требований к оформлению документов - один из этапов отбора, осуществляемого избирательными комиссиями, своего рода конкурс документов.

Широкое усмотрение в толковании норм избирательного закона в сходных ситуациях будет устанавливаться как надлежащее, так и ненадлежащее правопользование, а в зависимости от обстоятельств неизбежно приведет в конечном итоге к нарушению принципа равенства, который составляет основу избирательного права и является также признанным на международном уровне. Полагаем, что в вопросах прохождения процедур избирательного права участники не должны подвергаться субъективной оценке, иначе "льготный подход" к одним кандидатам неминуемо окажется нарушением прав и интересов других кандидатов, не обладающих определенной степенью общественной известности. Представляется, что такое положение окажет гораздо более губительные последствия, чем строгий формально-юридический критерий, позволяющий абстрагироваться от субъективных оценок. Во всяком случае - на современном этапе развития российской избирательной системы.

Избирательное право должно быть свободно от каких-либо политических решений, и единственное условие для этого - формальный подход без оценки того или иного факта как имеющего или не имеющего определенную степень общественной значимости.

Согласно российской конституционно-правовой доктрине ответственность за предоставление документов, необходимых для регистрации кандидатов, за полноту содержащихся в них сведений, а также за соответствие представляемых документов требованиям избирательного законодательства возлагается на кандидата.

Думается, что такой подход не противоречит положениям Конвенции, поскольку не нарушает принципа равенства кандидатов, свободы их участия в выборах и предельно ясно предполагает наступление предусмотренных законом последствий для любого из кандидатов.

Необходимо отметить, что реформа избирательного законодательства России в последние годы идет по линии ограничения принципа усмотрения правоприменительных органов в решении вопросов реализации избирательных прав. Так, Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закреплял целый ряд норм, позволяющих избирательным комиссиям широко применять принцип собственного усмотрения. Например, к основаниям отказа в регистрации кандидата относились: СУЩЕСТВЕННОЕ нарушение порядка сбора подписей; недостоверность сведений, представленных кандидатом, если эта недостоверность носит СУЩЕСТВЕННЫЙ ХАРАКТЕР; СУЩЕСТВЕННОЕ нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств.

Практика применения этих норм показала их неэффективность, в связи с чем в действующем российском избирательном законодательстве такие нормы отсутствуют. Преследуемая законом цель сегодня - это максимально объективный и равный подход ко всем кандидатам, позволяющий сократить широту усмотрения избирательных комиссий по поводу оценки аналогичных сведений и фактов в отношении всех кандидатов.

Да и практика рассмотрения избирательных споров судами Российской Федерации отражает обязательность четкого соответствия представленных документов и сведений требованиям закона без сопоставления их с наличием или отсутствием сомнений в их достоверности или степени влияния на избирателей.

Так, например, согласно решениям Верховного Суда Российской Федерации законным и обоснованным является признание всех подписей избирателей недействительными в подписном листе в случае неуказания в сведениях о сборщике в графе "Адрес места жительства" субъекта Российской Федерации при наличии всех других требуемых сведений. Таким образом, судом не принимается во внимание факт влияния этого сведения на избирателей или общеизвестность среди избирателей округа наименования субъекта РФ, где проводятся выборы <9>. В вопросах применения избирательного права это не единичные решения, а сложившаяся и устоявшаяся судебная практика.

<9> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 1 марта 2007 г. по делу N 34-Г07-4; надзорное Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2007 г. по делу N 91-Г07-12 // СПС "КонсультантПлюс".

Такой подход целиком базируется на нормах избирательного законодательства Российской Федерации и не противоречит конституционным принципам выборов.

Исходя из описанной правовой позиции Европейского суда, следует, что аналогичный подход судов Российской Федерации также может быть признан неприемлемым с точки зрения Европейского суда.

Однако такая оценка будет однобокой, не учитывающей внутригосударственную специфику регулирования данного вида общественных отношений.

В любом случае, представляется, что не меньшая роль в оценке возможности применения такого подхода, на наш взгляд, принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, который вправе проверить нормы закона, а также допускаемую ими практику правоприменения на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, поскольку именно Конституция РФ устанавливает базовые нормы и принципы избирательного права, а также допускает применение международных правовых актов. Другими словами, сама Конституция РФ включает международные нормы и принципы в правовую систему России, а следовательно, они не должны применяться вопреки ее смыслу.

Кроме того, Конституционный Суд РФ принимает решения и вырабатывает правовые позиции, опираясь на международные акты, закрепляющие стандарты прав и свобод человека, и в том числе на Конвенцию.

Следует заметить, что ст. 3 Конституции РФ, так же как и ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции, закрепляет принцип свободных выборов, нарушение которого установил в рассматриваемом деле Европейский суд.

Вместе с тем нормы Федерального закона "О выборах депутатов...", регулирующие порядок представления кандидатами документов для выдвижения и регистрации и порядок принятия решения комиссией о регистрации, не были признаны в установленном порядке не соответствующими Конституции Российской Федерации, как не была признана противоречащей смыслу конституционных предписаний и устоявшаяся практика толкования данных положений.

Обеспечение соблюдения национального правопорядка сообразно собственным конституционным принципам - неотъемлемый атрибут суверенного государства. В Российской Федерации действуют непосредственно только международные договоры, не требующие издания внутригосударственных актов для применения <10>. Конвенция и соответствующие Протоколы к ней в сфере защиты политических прав и свобод требуют издания национальных правовых актов, в соответствии с которыми устанавливаются правила реализации этих прав с учетом международных норм.

<10> Пункт 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации".

Толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., согласно п. "b" ч. 3 ст. 31 которой при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. И если Европейский суд предпринимает попытки толкования "законности целей" решения национальных властей, то как минимум об этом надо ставить в известность участников международного соглашения.

Как справедливо отмечает В.Д. Зорькин, "решения Европейского суда носят субсидиарный характер... нельзя рассматривать взаимоотношения Европейского суда с высшими судебными органами европейских государств как дорогу с односторонним движением" <11>.

<11> Интернет-интервью с В.Д. Зорькиным // http://www.elaw.ru/stories.php?story=06/05/04/3932871.

В любом случае международное право, будучи инкорпорированным по воле государства в его национальную правовую систему, не должно игнорировать цели и принципы данной правовой системы. В этой связи нормы международного права должны толковаться и применяться на внутригосударственном уровне как с точки зрения целей и принципов международного права, так и согласно соответствующим ориентирам внутригосударственного права.

Касаясь указанного вопроса, следует согласиться с мнением, что в вопросе определения места решений Европейского суда в национальной правовой сфере следует соблюдать баланс суверенности государств с потребностями укрепления сотрудничества между ними, сочетания национальных интересов с интересами европейского и мирового содружества <12>.

<12> См.: Лазарев В.В., Мурашова Е.Н. Место решений Европейского суда по правам человека в национальной правовой системе // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 117.

Не следует забывать, что в условиях интеграции в международное сообщество и принимая обязательства по соблюдению общепризнанных международных норм и принципов, а также подписанных соглашений, Россия, безусловно, сохраняет право на выбор собственного пути демократического развития, что отнюдь не означает отрицание ее международных обязательств.

Актуальным в связи с этим сегодня является замечание Т.Я. Хабриевой о том, что в России могут быть применены и используются свои методы реализации демократической суверенности федеративного государства <13>.

<13> См.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 3.

Таким образом, полагаем, что на внутригосударственном уровне назрела необходимость выработки механизмов, которые позволили бы обеспечить баланс интересов международного сообщества и национальных интересов государства в целях создания более оптимальной формы защиты нарушенных прав граждан.