Мудрый Юрист

Становление парламентаризма в России и германии конца XIX - начала XX в.

На основе сравнительно-правового анализа в статье проводятся параллели в становлении парламентаризма в Российской и Германской империях конца XIX - начала XX в. Как в России, так и в Германии парламентаризм складывался в условиях особой формы конституционной монархии.

Современный парламентаризм в России и Германии является результатом политически-правовых реформ в течение XIX - XX вв. Особое место в развитии парламентской истории Германии занимает исторический период с 1871 по 1918 г., когда Германия была объединена вокруг Пруссии <1>. Образованная Германская империя получила свой парламент и общую имперскую Конституцию от 16 апреля 1871 г. <2>. С этим периодом развития парламентаризма в Германии интересно сравнить российскую историю парламентаризма 1905 - 1917 гг., когда происходит трансформация России от абсолютной монархии в сторону конституционной <3>.

<1> Fenske H. Weg zur Reichsgrundung: 1850 - 1870. Darmstadt, 1977.
<2> Deutsches Reichsgesetzblatt. 1871. N 16. S. 63 - 85.
<3> СЗРИ. СПб., 1906. Т. 1. Ч. 1.

Конституционная монархия являлась формой правления вошедших в 1871 г. в состав Германской империи государств: "компромисс между монархической абсолютной властью и соответствующими духу времени республиканскими устремлениями" <4>. Несмотря на то что кайзеровская Германия в общем может быть рассмотрена как конституционная монархия, многие государствоведы констатировали отклонение формы правления империи от типичного немецкого конституционализма <5>. Так, В. Моммзен характеризует форму правления Германской империи как "полуконституционную" <6>.

<4> Ullrich N. Gesetzgebungsverfahren und Reichstag in der Bismarck-Zeit: unter besonderer Berucksichtigung der Rolle der Fraktionen. Berlin, 1996. S. 13.
<5> Huber E. Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Stuttgart, 1963. Bd. 3. S. 3 ff.
<6> Mommsen. Ringen um den nationalen Staat. Die Grundung und der innere Ausbau des Deutschen Reiches unter Otto von Bismarck 1850 bis 1890. Leipzig, 1993. Teil 1. S. 240.

Переломным моментом для становления конституционализма в России стало издание Манифеста от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" <7>. В трех кратких пунктах Манифеста содержатся фундаментальные конституционные принципы, в том числе решающий для становления парламентаризма в России о том, что "никакой закон не может воспринять силу без одобрения Государственной Думы". Это позволило ряду авторов признать Манифест первой российской конституцией <8>. Однако, по нашему мнению, Манифест конституцией не являлся в силу неразвернутости его содержания в детальных законодательных нормах. Тем не менее нельзя отрицать конституционный характер норм, содержащихся в Манифесте. Считаем, первой российской конституцией можно признать Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. Несмотря на то что само понятие "конституция" там не употреблялось, Основные законы вынудили монарха отказаться от ряда своих исключительных прерогатив.

<7> ПСЗРИ. Собр. 3-е. СПб., 1891. Т. XXV. N 26803.
<8> См.: Струве П.Б. Два забастовочных комитета // Полярная звезда. 1905. N 3. С. 225; Нечаев В. Манифест 17-го октября и форма правления // Полярная звезда. 1906. N 4. С. 294; Пажитнов К. К вопросу о русской конституции // Образование. 1907. N 12. С. 95, 98.

А.Н. Медушевский, рассматривая механизмы власти в конституционных монархиях и сравнивая при этом российский и германский конституционализм, приходит к выводу, что для Российской и Германской империй был характерен "мнимый конституционализм" <9>, <10>: фактической задачей при такой форме монархии является сохранение монархической системы, но уже в изменяющихся исторических условиях. Сильная монархическая власть являлась определяющей чертой данной формы правления. Монарх не подвергался действительному конституционному контролю и образовывал с бюрократическим аппаратом коалицию против парламента. Эта форма правления отразилась в конституционных актах отдельных германских государств XIX в., а позднее уже в модифицированной форме была закреплена в Конституции Германской империи 1871 г. <11>. Конституционные акты Германии, в свою очередь, оказали влияние на нормативные акты конституционного характера, принятые в России в начале XX в. <12>. Такая же специфическая форма конституционной монархии развивалась в Центральной и Восточной Европе в странах, где демократические силы не представляли реальной социальной базы <13>.

<9> Медушевский А.Н. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. 1994. N 2.
<10> Meduschevskij A.N. Konstitutionelle Projekte in Russland am Anfang des 20. Jahrhunderts und ihre deutschen Prototypen // Dietrich Beyrau, Igor Cicurov, Michael Stolleis. Reformen im Russland des 19 und 20. Jahrhunderts: Westliche Modelle und russische Erfahrungen. Heidelberg, 1996. S. 238.
<11> Huber E. Указ. соч. S. 3 ff.
<12> Meduschevskij A.N. Указ. соч. S. 241.
<13> Beyme K. Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa. Munchen, 1970. S. 29 - 30.

Особый интерес для сравнения представляет система парламентских институтов в обеих империях. В начале XX в. в России была создана система органов законодательной власти, состоящая из Государственной Думы и Государственного совета. Надо сказать, что сам термин "парламент" не применялся для характеристики Государственной Думы и Государственного совета ни в законодательных актах, ни в наказах палат, ни в повседневной практике их деятельности <14>. Однако не вызывает сомнения, что в своей совокупности они образовывали орган народного представительства, построенный по двухпалатному принципу. Решение в пользу двухпалатной конструкции парламента в России было вызвано не без влияния со стороны мирового опыта парламентаризма, особенно германского. В начале XX в. двухпалатная система представительства являлась наиболее распространенной формой организации законодательной власти. Двухпалатный принцип формирования парламента был свойственен для государств, вошедших в состав Германской империи. После объединения Германии в 1871 г. двухпалатный принцип был реализован в конструкции общегерманского парламента <15>. Однако не все ученые согласны с мнением о двухпалатности парламента Германской империи. Некоторые <16> полагают, что, несмотря на существование параллелей в правах рейхстага и бундесрата, последний нельзя считать второй палатой парламента, поскольку председательство в бундесрате осуществлял рейхсканцлер, данный орган был тесно связан с имперским руководством. Предоставляемое ст. 9 Конституции право членов бундесрата в любое время иметь возможность выступить в рейхстаге было типичным для министров, и бундесрат можно скорее классифицировать как орган исполнительной власти, служащий интересам отдельных субъектов федеративного государства. По нашему мнению, бундесрат все-таки можно назвать верхней палатой парламента. Однако эта палата парламента обладала особенностями, вызванными федеративным устройством государства. Парламентская сущность данного органа проявляется в осуществлении им важнейшей функции - участии в процессе законотворчества. Председательство же рейхсканцлера в бундесрате доказывает не до конца проведенное разделение законодательной и исполнительной ветвей власти в Германской империи.

<14> Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М., 2006. С. 184.
<15> Федосов П.А. Бикамерализм в России и Германии: размышления о будущем в историческом контексте // Парламентаризм в России и Германии. История и современность / Отв. ред. Я.А. Пляйс, О.В. Гаман-Голутвина. М., 2006. С. 191.
<16> Huber E. Указ. соч. S. 853; Ullrich N. Указ. соч. S. 21.

Двухпалатная система парламента не случайно была выбрана в Российской и Германской империях. Монархи поддерживали идею существования консервативной верхней палаты как противовеса демократическим порывам нижней палаты <17>. Полагаем, консервативная верхняя палата парламента была необходима на первых этапах зарождения парламентаризма для установления баланса власти и недопущения превращения парламента лишь в трибуну революции. Двухпалатная система парламентов вполне отвечала устоявшемуся германскому опыту, но вместе с тем не была чужда и российской исторической традиции. Консервативность верхних палат российского и германского парламента была вызвана спецификой их формирования. Формирование Государственного совета строилось на основе смешанного принципа, сочетающего назначение и выборы. Равное число членов по выборам и по назначению было важным принципом формирования верхней палаты российского парламента. Правовое положение членов Совета по назначению коренным образом отличалось от положения членов Совета по выборам. Последние пользовались неприкосновенностью и не были связаны отчетом перед избирателями, тогда как члены по назначению оставались должностными лицами, занимавшими определенный класс по должности, и находились в непосредственной зависимости от императора. В руках у императора находилось орудие контроля назначаемых им же членов Государственного совета. Таким орудием стала ст. 11 Учреждения Государственного совета <18>, содержащая следующее положение: "состав присутствующих в Совете членов по Высочайшему назначению, а также членов по выборам ежегодно публикуется во всеобщее сведение". Правительство толковало это в том значении, что публикация предполагала возможность ежегодного обновления состава членов Совета по назначению. В результате такая интерпретация ст. 11 позволяла влиять на состав палаты и выводить из нее неугодных членов Совета или тех, кто выступал против правительственной политики <19>. Влияние на членов верхней палаты парламента мог оказывать и монарх Германской империи. Хотя данная зависимость проистекала скорее не из закона, а из практики взаимоотношений внутри федеративного государства. Дело в том, что в соответствии с Конституцией 1871 г. члены бундесрата назначались монархами стран, вошедших в состав империи. В соответствии со ст. 7 Конституции члены бундесрата были связаны инструкциями, выдаваемыми им соответствующими землями. Однако в составе империи находилась Пруссия, которая по причине своей территориальной величины, численности населения, экономической силы и военному потенциалу преобладала над всеми остальными членами империи вместе взятыми. Она являлась гегемониальной силой в империи и была с ней связана в большей степени, чем остальные мелкие земли <20>. С одной стороны, 17 голосов, принадлежащие Пруссии в бундесрате, не соответствовали даже половине того, на что она могла рассчитывать на основании названных критериев. Но зависимость множества северных и центральных немецких государств от Пруссии, а также отсутствие какой-либо организованной антипрусской коалиции приводили к тому, что Пруссия легко проводила свою политику в бундесрате <21>. В полномочиях прусского короля - кайзера Германской империи оказывалось назначение имперского канцлера. Сильная власть Пруссии и назначаемого ею канцлера, председательствующего в соответствии со ст. 15 Конституции в Бундесрате, и являлась тем самым орудием монарха по оказанию влияния на членов верхней палаты Германского государства.

<17> Кравец И.А. Указ. соч. С. 188.
<18> СЗРИ. СПб., 1906. Т. 1. Ч. 2. Учреждение Государственного совета 1906 г.
<19> Кравец И.А. Указ. соч. С. 192.
<20> Rauh M. Foderalismus und Parlamentarismus im Wilhelminischen Reich. Dusseldorf, 1973. S. 47 ff.
<21> Там же. S. 60.

Проводя сравнение порядка формирования нижней палаты германского и российского парламента, можно обнаружить скорее больше различий, чем сходств. Избирательное право Германской империи намного опережало в своем развитии аналогичное российское законодательство. Нижняя палата общегерманского парламента - рейхстаг - формировалась на основе одной из самых демократичных в то время избирательных систем <22>. Статья 20 Конституции 1871 г. предусматривала всеобщие, прямые выборы при тайном голосовании. Однако не все избирательные системы государств, составлявших Германскую империю, отличались столь демократичным характером. Ярким примером является избирательная система в прусский ландтаг, характеризовавшийся особым консерватизмом. Прусская избирательная система была сформирована еще до объединения Германии и закреплена в Конституции Пруссии от 31 января 1850 г. <23>. Она обладала классовым характером, выборы были не прямыми и не тайными <24>. В представлении российского императора и его приближенных именно эта избирательная система являлась примером, подходящим для реализации в России.

<22> Ullrich N. Указ. соч. S. 29 ff.
<23> Конституционный акт Прусского государства. Ст. 71, 72, 74 // Современные конституции: Сб. действующих конституционных актов / Под ред. В.М. Гессена и Б.Э. Нольде. Т. 1. Конституционные монархии. СПб., 1905.
<24> Molt P. Der Reichstag vor der improvisierten Revolution. Koln, 1963. S. 309.

Формирование нижней палаты российского парламента претерпело в течение реформ начала XX в. многократные изменения. Следует назвать три избирательных закона. Первым из них стало Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. <25>. Оно так никогда и не применялось, поскольку проект булыгинской думы не был реализован. Вторым избирательным законом стал Указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных к нему дополнений" <26>. Избирательное право по Указу от 11 декабря основывалось одновременно на двух принципах: сословном представительстве и имущественном цензе, а также обладало непрямым и неравным характером. Данный избирательный закон сохранял преемственность закона от 6 августа 1905 г. Третьим избирательным законом было Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. <27>. Данный избирательный закон явился еще более консервативным, чем закон от 11 декабря 1905 г., и позволил подобрать состав двух последних Дум, лояльный правительству и монарху.

<25> Положение о выборах Государственной Думы от 6 августа 1905 г. // ПСЗРИ. Собр. 3-е. СПб., 1891. Т. XXV. От. I. N 26662.
<26> ПСЗРИ. Собр. 3-е. СПб., 1891. Т. XXV. N 27029.
<27> Там же. N 29104.

И наконец, сравнение становления парламентаризма немыслимо без сопоставления парламентских функций. Основными функциями парламента принято считать законодательную, бюджетную и контрольную. Анализируя законодательную функцию российского и германского парламентов, можно выделить важное сходство в том, что только после прохождения через обе палаты парламента законопроект представлялся на утверждение монархом и становился законом. Российский парламент не обладал учредительной властью. Согласно ст. 8 Основных законов 1906 г. учредительной властью обладал исключительно монарх. В Германии же, напротив, в соответствии со ст. 78 Конституции 1871 г. германский парламент обладал правом внесения поправок в Конституцию законодательным путем. Второй основной функцией парламентов является бюджетная функция. Основываясь на ст. 69 Конституции 1871 г., рейхстаг обладал значительными полномочиями в сфере финансов <28>. Государственный бюджет принимался ежегодно посредством закона. Статья 72 Конституции предоставляла рейхстагу возможность контроля над расходованием бюджетных средств.

<28> Heun W. Staatshaushalt und Staatsleitung: das Haushaltsrecht im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes. Baden-Baden, 1989. S. 76 ff.

Важнейший принцип конституционного бюджетного права - законодательный характер бюджета - был установлен и российским законодательством. Однако он закреплялся не в Основных законах, как это было в отношении законодательных прав парламента, а вытекал из содержания Сметных правил <29>, что свидетельствует об ограниченности бюджетных прав российского парламента по отношению к его законодательным правам. Другой важный принцип бюджетного права (годичность бюджета) не был закреплен ни в Основных законах 1906 г., ни в Сметных правилах от 8 марта 1906 г. По причине существования так называемой забронированной части бюджета значительная доля бюджета России оставалась вне контроля Государственной Думы. Помимо этого, сохранялась фактическая бесконтрольность правительства в кредитных операциях. Реализация бюджетных прав российским парламентом была обставлена такими условиями, что создавалась бессмысленность отклонения бюджета. Неутверждение бюджета просто приводило к восстановлению кредитов в размере предыдущей сметы, что могло повторяться бесконечно.

<29> Правила о порядке рассмотрения государственной росписи от 8 марта 1906 г. // Собрание узаконений. N 51. 10 марта. Ст. 335.

Контроль исполнительной ветви власти со стороны народного представительства является третьей важнейшей функцией парламентов, а также неотъемлемой частью конституционного принципа сдержек и противовесов властей. Исполнительную ветвь власти Германской империи олицетворяли собой кайзер и имперский канцлер. В соответствии со ст. 11 Конституции 1871 г. кайзер являлся высшим лицом в Германской империи. В этом качестве поддерживаемый канцлером кайзер осуществлял исполнительную власть в империи. В соответствии со ст. 15 Конституции 1871 г. кайзер назначал имперского канцлера. Выбор кандидатуры на должность канцлера был полностью независим от мнения рейхстага. Парламент не мог оказывать влияние ни на назначение канцлера, ни на его отстранение от должности. Право выражения вотума недоверия правительству у германского парламента отсутствовало <30>. Статья 17 Конституции Германской империи 1871 г. предписывала обязанность канцлера скреплять своей подписью указы и распоряжения монарха. Тем самым канцлер перенимал на себя ответственность за принятые решения. Однако практическая возможность привлечения канцлера к ответственности отсутствовала. Не существовало ни закона, регламентирующего процесс привлечения Канцлера к ответственности, ни конституционного суда, в котором могло проходить подобное разбирательство. Тем не менее закрепление в Конституции положения об ответственности канцлера, олицетворявшего собой бюрократический аппарат, являлось важным зачатком для дальнейшего становления контроля над деятельностью правительства <31>. В России также отсутствовала ответственность исполнительной власти перед парламентом. Верховным контролирующим субъектом оставался монарх <32>. Парламент не мог возбуждать судебное расследование против министров, а также проводить думское расследование. В руках парламента находилось право запросов, но оно было ограничено и распространялось только на закономерность действий администрации <33>. Право запросов ограничивалось также по кругу субъектов. Запросы были возможны только в отношении чиновников, подотчетных Правительствующему сенату <34>. Кроме того, определялся сложный порядок подачи запросов. Поэтому можно констатировать, что у российского парламента отсутствовала возможность действительного контроля над исполнительной властью. Положение п. 3 Манифеста 17 октября 1905 г. о том, что "выборным от народа должна быть предоставлена возможность действительного участия в надзоре за исполнительной властью", так и не было реализовано на практике.

<30> Huber E. Указ. соч. S. 821.
<31> Huber E. Указ. соч. S. 649.
<32> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 1. С. 472.
<33> Соколов К. Манифест 17 октября и право запросов // Юридический вестник. 1915. Кн. XI (III). С. 105.
<34> Сидельников С.М. Образование и деятельность первой Государственной Думы. М., 1962. С. 94.