Мудрый Юрист

Законность функционирования муниципальных внебюджетных фондов

Дробышева Л.В., главный специалист правового отдела Контрольно-счетной палаты Ростовской области.

Важнейшим этапом развития местного самоуправления в России стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. <1>, которая закрепила за органами местного самоуправления самостоятельное решение вопросов местного значения посредством, в частности, управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов.

<1> Российская газета. N 237. 1993.

Для удовлетворения потребностей местного населения, в соответствии со ст. 46 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <2>, а затем ст. 22 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" <3> и ст. 41 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>, представительный орган был вправе принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов.

<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635.
<4> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Статьей 42 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1, затем ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ к муниципальной собственности отнесены муниципальные внебюджетные фонды.

Вместе с этим Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <5> ст. 2 относит к местным финансам средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

<5> Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.

На основании федерального законодательства многие муниципальные образования закрепили аналогичную норму о создании муниципальных внебюджетных фондов.

Так, например, в целях финансирования развития городского хозяйства, включая бюджетную сферу, формирования рыночных инфраструктур, оказания различных видов финансовой помощи населению, предприятиям, организациям и учреждениям в условиях перехода к рыночным отношениям городская Дума Краснодара приняла решение от 5 октября 1995 г. N 20 П. 1 "О целевых внебюджетных фондах городской Думы и администрации города Краснодара"; решением Совета депутатов Черкесского городского муниципального образования был создан целевой внебюджетный фонд развития муниципальных общеобразовательных учреждений <6>.

<6> Решение Совета депутатов Черкесского городского муниципального образования от 11 июля 2002 г. N 42 "О создании целевого внебюджетного фонда развития муниципальных общеобразовательных учреждений".

На тот момент создание и функционирование целевых муниципальных внебюджетных фондов не противоречило федеральному законодательству, более того, было прямое указание на их создание.

В связи с изменением федерального законодательства Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" <7>, а Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ и от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ в настоящее время действуют в части, не противоречащей действующему законодательству, хотя и утрачивают силу с 1 января 2009 г. <8>.

<7> Российская газета. N 134. 1999.
<8> Пункт 7 ч. 1 и ч. 2 ст. 86 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ // Российская газета. N 202. 2003.

Функционирование муниципальных внебюджетных фондов, по сути, должно было быть прекращено с вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации <9> 1 января 2000 г., который является основным кодифицированным актом, устанавливающим общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяющим основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, его нормы закрепили создание лишь государственных внебюджетных фондов и ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действующая до 01.01.2008) - целевых бюджетных фондов.

<9> Российская газета. N 153 - 154. 1998.

Статья 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред. 23.12.2003, с изм. от 17.06.2004) определила бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. В редакции Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ указанная статья, а следом и ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред. от 26.04.2007) закрепили аналогичные нормы - "бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается".

Также Бюджетный кодекс Российской Федерации в структуре бюджетной системы Российской Федерации содержит только государственные внебюджетные фонды и территориальные государственные внебюджетные фонды. К ним относятся: 1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; 2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Это означает, что муниципальные образования не могут принимать нормативные акты, а также заключать какие-либо договоры и соглашения, определяющие расходование средств муниципальных внебюджетных фондов для решения вопросов местного значения. Это делает существование внебюджетных фондов невозможным: образовывать их прямо запрещено и расходовать для решения вопросов местного значения не разрешается.

Кроме того, ст. 49 и 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определили, что экономическую основу составляет только местный бюджет. Законы субъектов указанную норму продублировали в своих Законах: ст. 47 и 50 Закона Республики Адыгея от 31 марта 2005 г. N 294 "О местном самоуправлении" <10>; ст. 48 и 51 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г. N 43 "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" <11>; ст. 28 и 30 Закона Республики Калмыкия от 20 декабря 2005 г. N 250-I-З "Об организации местного самоуправления в Республике Калмыкия" <12>; ст. 25 и 27 Областного закона от 28 декабря 2005 г. N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области" <13> и т.д.

<10> Советская Адыгея. 2005. N 6669.
<11> Дагестанская правда. 2004. N 317320.
<12> Хальмг Унн. 2005. N 246248.
<13> Наше время. 2005. N 340343.

Однако практика показала, что, несмотря на прямой запрет, такие фонды создавались. Например, 28 января 2005 г. Советом народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" принято Постановление N 541 "Об образовании целевого внебюджетного фонда "Правопорядок" <14>, которое впоследствии было отменено на основании протеста прокуратуры г. Майкопа Республики Адыгея от 17 августа 2005 г. N 7/2-2005. Протест основывался на том, что Постановление принято незаконно и подлежит отмене ввиду того, что действующее бюджетное законодательство, а именно Бюджетный кодекс РФ, не предусматривает возможности образования на уровне муниципального образования подобных целевых внебюджетных фондов.

<14> Ведомости Совета народных депутатов МО "Город Майкоп". 2005. N 11.

Волгоградским горсоветом народных депутатов также было принято Постановление от 12 августа 2004 г. N 3/46 "Об утверждении Временного положения о порядке формирования и использования средств муниципального внебюджетного фонда Волгограда" <15>. На основании другого Постановления Волгоградского горсовета народных депутатов от 28 октября 2005 г. N 23/447 муниципальный внебюджетный фонд Волгограда в соответствии с действующим законодательством был ликвидирован <16>.

<15> Городские вести. 2004. N 99.
<16> Городские вести. 2005. N 158.