Мудрый Юрист

Исторические этапы развития конституционного правосудия в субъектах РФ

Артемова С.Т., заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин юридического факультета Ульяновского государственного педагогического университета им. И.Н. Ульянова, доцент, кандидат юридических наук.

Современный этап развития органов конституционного контроля характеризуется созданием конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. При этом создание конституционных и уставных судов субъектов РФ имеет свои исторические и научно-теоретическое предпосылки.

The contemporary stage in the development of agencies of constitutional control is characterized by creation of constitutional and chartered courts in the subjects of the RF. The creation of constitutional and chartered courts in the subjects of the RF has its historical and scholarly-theoretical background <*>.

<*> Artemova S.T. Historical stages of development of constitutional justice in the subjects of the RF.

Практическая реализация идей о конституционном правосудии, включая уровень субъектов Российской Федерации, пришлась на период перестройки. Она в это время прошла ряд этапов. Первый - на уровне Союза ССР - был связан с принятием 1 декабря 1988 г. Закона СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" <1>. Он наделил полномочиями по осуществлению конституционного контроля Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР. Предусматривалось и создание нового специализированного органа правовой охраны Конституции - Комитета конституционного надзора СССР. Следовательно, эта реформа носила половинчатый, переходный характер. Функции конституционного контроля сводились к парламентскому контролю, а функции конституционного надзора - к Комитету конституционного надзора СССР, который был создан в апреле 1990 г. и стал, по выражению С.С. Алексеева, первой заявкой в нашей стране на конституционное правосудие <2>.

<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 49. Ст. 727.
<2> Алексеев С.С. Избранное: наука права. Общесоциальные проблемы. Публицистика. М., 2003. С. 322.

Второй этап реформы конституционного контроля был связан с разработкой нового Союзного договора 1991 г. В окончательном его проекте предусматривалось создание качественно нового органа конституционного контроля - Конституционного Суда Союза суверенных государств. Это стало возможным потому, что в конституционной теории и практике была признана доктрина разделения властей. Именно она стала той необходимой теоретической предпосылкой, которая вела к созданию Конституционного Суда СССР.

К полномочиям Конституционного Суда относилось рассмотрение вопросов о соответствии законодательных актов Союза и республик, указов Президента СССР, президентов республик, нормативных актов Кабинета Министров СССР Союзному договору и Конституции СССР; рассмотрение споров между Союзом ССР и республиками, между республиками. Конституционный Суд наделялся правом принятия окончательного решения. Однако этому проекту не суждено было осуществиться, так как новый Союзный договор не был подписан, а Советский Союз в декабре 1991 г. прекратил свое существование.

В годы перестройки начала складываться система конституционного контроля и в союзных республиках, хотя и по типу союзной. В РСФСР в соответствии с Законом "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР" 1989 г. <3> также была создана трехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР, Президиума Верховного Совета РСФСР. Предполагалось и создание Комитета конституционного надзора РСФСР, который так и не был создан.

<3> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.

Впоследствии был избран более эффективный путь правовой охраны Конституции - Конституционный Суд, что и предусматривал Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР", принятый 15 декабря 1990 г. <4>. В октябре 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР избрал Конституционный Суд.

<4> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395.

Определенные шаги в сфере формирования органов правовой охраны конституции были сделаны и в автономных республиках РСФСР. Как свидетельствует анализ их правовых актов, принятых в тот период, первоначально, по союзному образцу, предполагалось наделить правом конституционного контроля парламенты и их президиумы, а конституционного надзора - республиканские комитеты конституционного надзора <5>. Однако в дальнейшем в ряде республик РСФСР комитеты конституционного надзора получили полномочия и конституционного контроля в сфере защиты прав и свобод граждан.

<5> См., например: Конституция (Основой Закон) Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики. Ижевск, 1989; Конституция (Основной Закон) Чувашской Автономной Советской Социалистической Республики. Чебоксары, 1989.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в законодательстве был четко закреплен правовой статус Конституционного Суда РФ. Статья 125 Конституции РФ установила численный состав Конституционного Суда РФ, перечень органов и лиц, имеющих право обращаться в Конституционный Суд РФ, его компетенцию, положения о юридической силе и правовых последствиях решений Конституционного Суда РФ. Статья 118 Конституции РФ закрепила конституционное судопроизводство как один из видов судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и административным. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г., с последующими изменениями и дополнениями, закрепил, что Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства" (ст. 1 ФКЗ), указав тем самым на двоякий характер Конституционного Суда РФ как судебного органа и как органа конституционного контроля.

Исследователи выделяют семь групп полномочий Конституционного Суда РФ. Среди них: контроль за соответствием Конституции РФ иных правовых актов; разрешение споров о компетенции, имеющих конституционное значение; рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан; рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов; толкование Конституции РФ; участие в процедуре отрешения от должности Президента РФ; полномочия в сфере правотворчества <6>.

<6> Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 2000. С. 151 - 158.

Практическая реализация идеи о конституционном правосудии на федеральном уровне стала отправной точной в деле образования специализированных органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Этот процесс был начат в 1989 - 1990 гг. Первоначально он был связан с созданием или декларированием в ряде автономных республик РСФСР, по примеру союзного и федерального уровня, квазисудебных органов правовой защиты конституции - комитетов конституционного надзора с постепенной их переориентацией на новую форму - конституционные суды.

На характер этого процесса огромное влияние оказал подписанный в марте 1992 г. Федеративный договор, распространивший принцип федерализма на всю территорию России. Статус субъектов Федерации согласно Договору получили, наряду с республиками, автономной областью и автономными округами, простые административно-территориальные образования - края, области, города федерального значения. Еще ранее республики избавились от определения "автономные".

Конституция РФ скорректировала во многом асимметричную модель российского федерализма в сторону ее симметричности. Статья 5 Конституции РФ установила принцип равноправия субъектов Российской Федерации, независимо от их видов, определила форму основных законов субъектов РФ - конституции в республиках и уставы в других субъектах Российской Федерации. От названий учредительных актов субъектов РФ в их конституциях и уставах в сфере правовой охраны основных законов субъектов РФ появились названия органов конституционного правосудия - конституционные или уставные суды.

В практическом плане в подавляющем большинстве республик в сфере правовой охраны конституции курс был взят на создание специализированных органов - конституционных судов. Республики при этом проводили этот курс активнее, поскольку в Конституции РФ именуются государствами, и посредством введения конституционного правосудия они стремились быстрее приобрести все необходимые черты своей государственности.

О конституционных судах в субъектах РФ впервые на федеральном уровне говорилось в Концепции судебной реформы от 24 октября 1991 г. <7>. К осени 1993 г. конституционные суды были созданы (или их создание предусматривалось в конституциях) в Республиках Башкортостан, Дагестан, в Кабардино-Балкарской Республике, в Мордовии, Саха (Якутии), Татарстане и в Чеченской Республике. В ряде Республик - Дагестане, Татарстане - принимаются специальные законы об организации и деятельности конституционных судов. Особенность этого процесса в республиках состояла в том, что конституционные суды, а точнее - их учреждение, являлись инициативой самих субъектов Российской Федерации. Конституционные суды дополняли государственность республик и рассматривались ими в качестве инструмента углубления обретенной независимости <8>.

<7> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 48.
<8> Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. N 7. С. 4.

Происходящие в 1991 - 1993 гг. процессы, связанные с образованием конституционных судов в республиках, можно отнести к первому этапу формирования конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Он характеризовался признанием на федеральном уровне возможности существования таких органов в субъектах РФ и их учреждение (на конституционном уровне и на практике) в ряде республик Российской Федерации.

Второй этап формирования органов конституционного правосудия в субъектах РФ начался после принятия Конституции РФ 1993 г. Хотя в ней содержатся основополагающие начала относительно конституционного правосудия, но все-таки речь идет о регулировании конституционного контроля на федеральном уровне, субъекты Российской Федерации не затрагиваются. Мы здесь имеем дело с фактом конституционного умолчания. Возникает вопрос: Конституция РФ "молчит" за создание конституционных и уставных судов субъектов РФ или против этого создания? Этот факт вызвал споры в юридической науке. По мнению М.А. Митюкова, хотя Конституция РФ не содержит прямых указаний по созданию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, ее положения могут рассматриваться как конституционные основания для форсирования создания органов конституционной юстиции на уровне субъектов Федерации <9>. Следует поддержать эту позицию, поскольку из конституционной характеристики нашей страны как демократического правового федеративного государства вытекает, что конституционный контроль в субъектах РФ только усилит эти характеристики России. Поскольку субъекты РФ имеют право на свои учредительные акты - конституции и уставы, это предполагает и наличие своего механизма их правовой защиты, в том числе и посредством признанного на конституционном уровне конституционного судопроизводства.

<9> Митюков М.А. К истории региональной конституционной юстиции в России // Конституционная юстиция в Российской Федерации. Сб. статей. Екатеринбург, 2003. С. 38.

Однако были и другие точки зрения, которые в большей степени опирались на анализ ст. 71 Конституции РФ, отнесшей судоустройство к ведению Российской Федерации. Отсюда следовал вывод о том, что, поскольку Конституция РФ не оговорила образование конституционных и уставных судов в субъектах РФ, они не могут ими образовываться самостоятельно. Поэтому, как справедливо отмечала Т.Г. Морщакова, приведенная конституционная норма получила неоднозначное толкование и сыграла роль сдерживающего фактора в развитии конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации <10>.

<10> Судебная власть. М., 2003. С. 386 - 387.

На втором этапе формирования органов конституционного контроля в субъектах РФ произошло первое упоминание о конституционных судах субъектов РФ в федеральном законодательстве. Так, в новой редакции Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (1995 г.) Генеральный прокурор РФ, прокурор республики в составе РФ вправе в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию на его заседании <11>.

<11> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Однако в этом Законе ничего не говорилось о возможности учреждения уставных судов в субъектах РФ. Федеральный законодатель ограничился только лишь конституционными судами республик.

Первое упоминание об уставных судах субъектов РФ на федеральном уровне содержится в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. <12>. Его ст. 9 устанавливает, что в ведении Свердловской области находятся "создание, формирование и обеспечение деятельности Уставного суда Свердловской области в соответствии с федеральным законом и Уставом Свердловской области".

<12> Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1997. С. 126.

Второй этап формирования органов конституционной юстиции характеризуется продолжением процесса создания конституционных и уставных судов. Наиболее интенсивно он нашел свое выражение в Республиках Бурятия, Карелия, Коми, где основы организации и деятельности конституционных судов были закреплены в конституциях, приняты законы о таких судах, сформирован их персональный состав и рассмотрены первые дела.

В Республиках Адыгея, Марий Эл закрепляется статус конституционных судов в конституциях, формируется состав судей этих судов.

В Республике Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Амурской, Воронежской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Свердловской, Томской, Тюменской областях лишь закрепляются основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов в их учредительных актах.

В создании конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации в это время стали наблюдаться и негативные тенденции. Так, в 1994 г. был учрежден Конституционный суд Республики Мордовия. Однако, не проработав и года, он был упразднен <13>.

<13> Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 30.

Третий этап в формировании органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации начался с момента принятия Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" <14> и длится до настоящего времени. Этот Закон поставил точку в дискуссии о том, имеют ли право субъекты РФ создавать свои органы конституционной юстиции. Статья 27 Закона предоставила субъектам РФ право иметь свои конституционные (уставные) суды.

<14> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Наиболее полно и всесторонне основные положения Федерального конституционного закона, касающиеся статуса конституционных (уставных) судов, были проанализированы В.А. Кряжковым. Они сводятся к тому, что данные суды есть часть судебной системы Российской Федерации, являются судами субъектов Российской Федерации, создаются и упраздняются законами субъектов РФ, причем их образование - не обязанность, а право субъектов Федерации, рассматривают вопросы о соответствии законов субъекта РФ, нормативных актов органов государственной власти субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также осуществляют толкование конституции (устава) субъекта Федерации, рассматривают вопросы, отнесенные к их компетенции, в порядке, установленном законом субъекта Федерации, в пределах своих полномочий выносят решения, которые не могут быть пересмотрены иным судом, финансируются за счет средств бюджета субъекта РФ, председатель, заместители председателя, другие судьи конституционных (уставных) судов наделяются полномочиями в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации <15>.

<15> Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002. С. 495.

Вопросы, связанные с конституционными (уставными) судами субъектов РФ, в части, касающейся назначения судей, затрагиваются и в Федеральном законе "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" 2002 г. <16>.

<16> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.

Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" стал дальнейшим шагом по пути практического создания конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. На основе этого Закона такие органы в 1998 г. образуются в Республике Марий Эл, Свердловской области; в 2000 г. - в городе Санкт-Петербурге; в 2003 г. - в Республике Тыва, Калининградской области.

Определенные изменения происходят в организационной сфере ранее действовавших специализированных органов конституционного контроля. Это касается преобразования существовавших ранее в некоторых республиках комитетов конституционного надзора в конституционные суды - это имело место в 2000 г. в Республиках Адыгее, Северной Осетии - Алании, Татарстане. В 1998 г. Уставная палата Иркутской области была преобразована в Уставный суд, который пока не образован.

На 1 января 2004 г. было 15 субъектов Российской Федерации, где действовали конституционные (уставные) суды. В 41 субъекте РФ законодательно выражены намерения сформировать их. В остальных субъектах РФ вопрос об учреждении указанных судов или иных органов конституционного контроля остался открытым <17>.

<17> Кряжков В.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. Дайджест оперативной информации. 2004. N 2. С. 91 - 95.

Определенные, впрочем, незначительные сдвиги, в деле формирования органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации произошли за последние годы. В 2006 г. создается Конституционный суд Чеченской Республики. Он стал шестнадцатым судебным органом конституционного контроля в субъектах Российской Федерации <18>. Кроме того, по нашим подсчетам, на 1 января 2009 г. в 56 конституциях и уставах субъектов РФ предусмотрено создание органов конституционной юстиции. В 26 субъектах приняты законы о конституционных (уставных) судах, причем в Республике Саха (Якутия), в Чеченской Республике эти законы имеют форму конституционных.

<18> Боброва В.К. Некоторые аспекты законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. Дайджест оперативной информации. 2007. N 3. С. 120.

Таким образом, современный этап развития органов конституционного контроля характеризуется созданием конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, хотя этот процесс остается незавершенным и далеко не все субъекты РФ имеют свои органы конституционного контроля или желают их создавать. Весь предшествующий период развития нашего государства и юридической науки, включая их дореволюционный этап, указывает на необходимость учреждения органов конституционного контроля в субъектах РФ, что позволяет укреплять конституционную законность и утверждать принципы демократического правового государства. При этом создание конституционных и уставных судов субъектов РФ имеет не только свои исторические, но и научно-теоретическое предпосылки.