Мудрый Юрист

Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект)

Костюков А.Н., заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, профессор, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

Анализируются причины мирового финансового кризиса, особенности его развития в России, меры, предпринимаемые властями всех уровней по его преодолению.

Reasons of world financial crisis, features of his development in Russian Federation, measures, undertaken authorities of all levels on his overcoming, are analyzed <*>.

<*> Kostiukov A.N. Worldwide financial crisis and legal forms of anti-crisis behavior of the subjects of the federation and municipal formations in Russia (state-law aspect).

С середины 2007 г. во всем мире началась эпоха замедления экономического роста и финансового кризиса. На сегодняшний день отрицать вовлечение в мировой финансовый кризис как ведущих, развитых, так и развивающихся экономик бессмысленно. Реальностью финансовый кризис стал и в России: события, прямо или косвенно связанные с его развитием, ежедневно становятся главными темами новостей. Предпринимаемые государством экономические меры, если они не опираются на право, неизбежно вступают в противоречие с существующей правовой действительностью. В нынешней ситуации масштабных и динамичных изменений в экономической политике принципиально важную роль приобретает правовое обеспечение принятия и реализации государственных управленческих решений.

Поскольку объектом правового регулирования в данной сфере являются именно изменяющиеся экономические отношения, выработка правильной стратегии борьбы с кризисом юридическими средствами требует проникновения в самую его сущность: выявления его основных тенденций, масштабов влияния на российскую экономику, а также степени универсальности используемых мировым сообществом инструментов борьбы с кризисом.

1. Причины мирового финансового кризиса

Определение западными и отечественными аналитиками причин возникновения и развития мирового финансового кризиса имеет две тенденции. Одни специалисты утверждают, что кризис вызван проблемами американского рынка ипотечного кредитования, другие видят причину в перекапитализации мирового рынка.

Согласно первой концепции возникновения кризиса, негативные явления были вызваны ростом выдачи ипотечных кредитов без надлежащего обеспечения и бурным развитием производных от этих кредитов ценных бумаг, в результате чего невозможность должников исполнить свои обязательства вызвала типичный "пузырь", который лопнул, начав топить как США и Великобританию, так и остальной мир, сильно зависящий от англосаксонских экономик.

Вместе с тем нельзя утверждать, что высокий процент невозврата по необеспеченным ипотечным кредитам в одной стране мира привел к падению фондовых рынков, а вместе с ними и других секторов экономик практически всего мирового сообщества, поскольку, как представляется, это противоречит законам формальной логики и не может объясняться процессами глобализации. Отдельное кризисное явление, несмотря на нарастающую глобализацию, не смогло бы привести к международным проблемам, если бы отсутствовали фундаментальные предпосылки для развития возникших кризисных явлений.

Утверждение о том, что кризис вызван системными проблемами, является более обоснованным.

Существуют серьезные исследования, которые говорят, что главная причина кризиса - цикличность экономического развития <1>. По данным МВФ, мировой реальный ВВП вырос за шесть лет на 33%. Подъем имел важное положительное свойство - самостоятельный рост развивающихся стран (60%), который сделал их менее зависимыми от циклических процессов на развитых рынках (18%).

<1> Кудрин А. Россия и финансовый кризис: меры стабилизации, бюджетная стратегия, инфляция. Выступление на конференции газеты "Ведомости" "Рынки капитала: Россия на фоне мирового финансового кризиса" [WWW-документ] // Ведомости: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2008/10/02/163334. 2008. 21 октября.

Между тем перемещение экономической мощи в Китай, Индию, развивающиеся страны в целом за счет увеличения цен на сырье и энергоносители, движение доходов и валютных резервов в пользу Китая и нефтеэкспортеров, энергетические дисбалансы лишь увеличивали нестабильность.

Как результат - на фоне низкой инфляции и низких процентных ставок (до 2006 г.) подъем создал ложную иллюзию вседозволенности. И финансовый сектор породил триллионные пирамиды вторичных бумаг на базе довольно шатких активов. Закредитованность национальных и мировой экономик достигла крайне высокого уровня, а правительства государств недооценили связанные с этим риски <2>.

<2> Котов А. Новый кредитный порядок. Мировые лидеры призывают реформировать финансовую систему // РБК daily. 2008. 14 октября.

Эксперты ФБК проанализировали соотношение капитализации рынка акций и номинального ВВП (капиталоемкость ВВП - термин ФБК) всех стран "Восьмерки" и БРИК. Оказалось, что наращивание капиталоемкости ВВП имеет свои пределы. "Перекапитализация фондового рынка, выведение соответствующего показателя на неадекватно высокий уровень обязательно имеют следствием его резкое снижение, сопровождающееся падением темпов прироста экономики", - отмечается в исследовании. При этом для стран разного уровня развития пороговые показатели различны. Как отмечается, "достижение миром порогового значения капиталоемкости ВВП (примерно 120%) при современном уровне развития финансовых рынков и мировой экономики привело к глобальной перекапитализации рынков, что и стало основной причиной мирового финансового кризиса 2008 г., а не ипотечный кризис в США 2007 г., явившийся всего лишь катализатором разрастания кризисных явлений".

2. Причины финансового кризиса в России и их характер

The Financial Times от 18 сентября 2008 г. в обширном материале, посвященном анализу российской экономики, усматривает первостепенную причину краха российского фондового рынка, кризиса ликвидности и оттока капитала в августе - сентябре 2008 г. во внутренних проблемах страны <3>. По мнению The Financial Times, международное положение, вызванное кредитным кризисом в США, лишь усугубило уже существовавшую кризисную ситуацию, объяснявшуюся в основном внутренними факторами, августовской российско-грузинской войной. Издание также указывает на проблемы в совместном англо-российском предприятии "ТНК-ВР"; заявление Путина в отношении главы компании "Мечел" Игоря Зюзина, послужившее толчком к панике среди инвесторов, и на некоторые другие события, носящие политическую окраску.

<3> Belton C., Clover C. Retreat from Moscow: Investors take flight as global fears stoke Russian crisis [WWW-документ] // The Financial Times: http://www.ft.com/cms/s/0/af5f1488-84e1-11dd-b148-0000779fd18c.html?nclick_check=1. 2008. 14 октября.

Вместе с тем газета, как и большинство англо-американских изданий, переоценивает роль политических факторов в развитии кризиса в России, стремясь создать у читателей впечатление о политической недееспособности российского руководства. Реальными предпосылками возникновения кризисной ситуации в России следует считать скорее не политические, а экономические ошибки государства.

Во-первых, отношение внешнего долга банков и корпораций к денежной массе перед началом кризиса (осень 2007 г.) составляло примерно 70%, что означает значительную степень финансирования экономического роста в России за счет внешних источников. Кредитование российских предприятий за рубежом поощрялось на уровне государственной политики: деньги, полученные от нефтяных сверхдоходов, выводились за пределы экономики России в качестве избыточной ликвидности и под лозунгом недостатка инвестиционных проектов в реальном секторе внутри России. В результате таких действий корпоративный долг лишь за последние месяцы достиг 450 млрд. долл.

Рост внешних заимствований корпоративного сектора в качестве одной из основных причин кризиса называют многие российские экономисты и общественные деятели (например, директор Института финансовых рынков и прикладной экономики Финансовой академии при Правительстве РФ Яков Миркин, Президент ТПП РФ Евгений Примаков, директор Института экономики переходного периода Егор Гайдар).

Во-вторых, Правительство страны, несмотря на декларируемые цели диверсификации экономики и внедрения инноваций, в действительности крайне мало сделало для развития реального сектора. По мнению Евгения Примакова, за истекший период допущен ряд существенных ошибок:

<4> Примаков Е. Кризис стороной не прошел, пора действовать [WWW-документ] // ИА "Альянс Медиа": http://www.allmedia.ru. 2008. 13 октября.

Увеличение денежной массы в российской экономике не было подкреплено ростом реального сектора, в частности высокотехнологичных отраслей перерабатывающей промышленности.

Согласно указанному выше исследованию ФБК "для России падение рынка было предопределено достижением по итогам 2007 г. показателя капиталоемкости ВВП в 116%". Этот уровень был слишком велик для нашей страны.

В-третьих, толчком к развитию кризиса в России (одной из основных причин перекапитализации отдельных российских компаний и рынка в целом) стала жесткая политика Правительства, проводимая с 2002 г. под лозунгом удвоения ВВП.

Не стоит забывать, что объем и темпы роста валового внутреннего продукта являются лишь одним из макроэкономических показателей, характеризующих развитие экономики страны в целом. Другими важнейшими показателями являются объем потребления, масштабы накопления, валовые инвестиции, государственные расходы и доходы, размеры экспорта и импорта, число занятых и норма безработицы, индексы цен, денежная масса, ставка процента, курс национальной валюты, сальдо платежного баланса.

Удвоение ВВП может происходить лишь путем скоординированного роста всех важнейших макроэкономических показателей, которые совместно должны отвечать не только признаку прогрессивности и роста, но в первую очередь признаку стабильности. В России же для удвоения ВВП не существовало стабильных предпосылок, что сыграло существенную роль в развернувшемся кризисе национальной экономики.

Кризис - явление комплексное, и причины данного явления, безусловно, носят комплексный характер. Указанный вывод важен для выявления возможности применения на российской почве западных инструментов регулирования в условиях кризиса.

3. Инструменты борьбы с финансовым кризисом

Поскольку кризис начал свое развитие в США, то и первой страной, предпринявшей крупномасштабные меры по его предотвращению, стала Америка. Начиная с конца 2007 г. ФРС США принимает ряд срочных мер по повышению ликвидности на рынках капитала. В первой половине 2008 г. этой цели пытались достигнуть путем снижения учетной процентной ставки <5>. Должного эффекта достигнуть не удалось, и 2 октября 2008 г. Конгрессом США был утвержден так называемый план Полсона, предполагающий предоставление органам исполнительной власти права на немедленное использование средств федерального бюджета в размере порядка 700 млрд. долл. для выкупа проблемных финансовых активов и стабилизации финансовых рынков. Позднее Полсон отказался выкупать упавшие в цене облигации, решив сосредоточиться на финансовой помощи отдельным категориям граждан США.

<5> См.: Ежедневные обзоры рынка акций и прогнозы. Сектор: Экономика, Стратегии [WWW-документ] // ИГ "Финам": http://www.finam.ru. 2008. 13 октября.

Что касается других участников мирового кризиса, то ведущие страны зоны евро и Великобритания уже выделили 1,5 трлн. евро на борьбу с ним. Львиная доля этих средств, по разным оценкам, от 80% до 90%, направлена на предоставление государственных гарантий межбанковских кредитов. Остальные деньги пойдут на операции по рекапитализации банков, оказавшихся на грани банкротства. В полном соответствии с решениями, принятыми на саммите Еврогруппы, государства еврозоны подтвердили намерение давать банкам широкие госгарантии вплоть до их частичной национализации, чтобы избежать "эффекта домино", то есть волны банкротств в банковском секторе.

Меры по преодолению кризиса обсуждаются на самом высоком международном уровне. По итогам встречи глав государств 20 ведущих экономик мира был принят долгосрочный план, отражающий пять принципов реформирования международной финансовой системы в целях предотвращения будущих кризисов: 1) укрепление сотрудничества (расширится взаимодействие государств в рамках Форума финансовой стабильности за счет вовлечения стран с развивающейся экономикой); 2) реформирование международных институтов (привлечение к участию в деятельности МВФ большего числа стран); 3) повышение прозрачности и подотчетности компаний (они будут обязаны полностью раскрывать свое финансовое состояние); 4) совершенствование регулирования (для мониторинга деятельности ведущих мировых финансовых институтов будет создан новый международный регулирующий орган - коллегия наблюдателей; МВФ получит полномочия по регулированию национальных финансовых систем); 5) содействие целостности рынка (достигнута договоренность отказаться от политики протекционизма и не вводить новые барьеры для инвестиций или для торговли товарами, услугами) <6>.

<6> См.: Kessler G., Faiola A. World leaders agree to seek major reform group pledges cooperation to restore growth // The Washington Post: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/11/15/AR2008111500902.html. 2008. 16 ноября.

Недостаток ликвидности в банковской сфере сказывается на размерах кредитования реального сектора, сокращаются объемы деятельности компаний (ранее обеспеченной кредитными ресурсами), что, в свою очередь, оказывает негативное влияние на капитализацию их на фондовом рынке. Без действенно функционирующей финансовой системы перестает эффективно работать вся остальная экономика. То есть для эффективной борьбы с кризисом необходимо принятие государствами мер по поддержанию сразу трех взаимосвязанных секторов - банковского, финансового (в том числе фондового) и реальной экономики.

Российское руководство не сразу осознало эту вполне очевидную истину.

На первом этапе развития кризиса в России, когда он непосредственно затронул лишь фондовый рынок, основными мерами борьбы, избранными Правительством и ЦБ РФ, стали финансовые инъекции именно на фондовый рынок.

Вместе с тем, по мнению как российских, так и западных аналитиков (журнал The Economist) <7>, введение ФСФР новых механизмов регулирования торгов, крупные финансовые вложения в фондовый рынок были чрезмерными, поскольку фондовый рынок России не играет столь значительной роли в экономике в отличие, например, от США <8>.

<7> Bang, crash [WWW-документ] // The Economist: http://www.economist.com. 2008. 18 сентября.
<8> Тратас Д. Вопрос цены // Коммерсантъ. 2008. 8 октября.

На данный момент Правительством РФ, так же как и исполнительно-распорядительными органами других европейских стран, принимаются активные высокорасходные меры по борьбе с кризисом. Обозначим их как План N 1.

Во-первых, Федеральным законом от 13 октября 2008 г. N 171-ФЗ внесены изменения в ст. 46 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которыми установлено право ЦБ РФ предоставлять российским кредитным организациям, имеющим рейтинг не ниже установленного уровня, кредиты без обеспечения на срок не более 6 месяцев. Кредиты предоставляются на основе аукционов, в которых принимают участие порядка 120 банков (соответствующий порядок предоставления кредитов прописан в Положении ЦБ РФ от 16 октября 2008 г. N 323-П) <9>.

<9> Орлов И., Алешкина Т., Дементьева С. Спрос рождает одолжение // Коммерсантъ. 2008. 20 октября.

Во-вторых, Федеральным законом от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" государственной корпорации "Внешэкономбанк" до 31 декабря 2009 г. включительно дано право предоставлять организациям кредиты и займы в иностранной валюте для погашения или обслуживания иностранных кредитов, полученных ими до 25 сентября 2008 г. Этим же Законом изменены полномочия Центробанка - он получает право заключать с кредитными организациями соглашения, по которым будет компенсировать им часть убытков, возникших в результате сделок с обанкротившимися кредитными организациями. Дополнительно Закон предусматривает предоставление субординированных кредитов без обеспечения Сбербанку РФ, ВТБ и Россельхозбанку на срок до 31 декабря 2019 г.

В-третьих, Министерство финансов РФ проводит аукционы по размещению временно свободных средств бюджета на пятинедельных депозитах в коммерческих банках. В этих аукционах могут принимать участие 28 банков. Всего запланировано разместить до 1,5 трлн. руб. свободных средств.

В-четвертых, Внешэкономбанку в качестве взноса в уставный капитал передано 250 млрд. руб. для поддержки котировок акций государственных компаний. Проект соответствующих изменений бюджета на 2008 - 2010 гг. уже принят в первом чтении Государственной Думой <10>.

<10> Граник И. Госдума правит бюджет в антикризисном стиле // Коммерсантъ. 2008. 20 октября.

В-пятых, на депозиты Внешэкономбанка планируется перечислить до 1,3 трлн. руб. в целях рефинансирования внешнего долга компаний и банков.

В-шестых, предполагается: предоставление кредитов коммерческим банкам за счет средств Фонда национального благосостояния (около 450 млрд. руб.); размещение на депозитах банков порядка 135 млрд. средств госкорпорации ЖКХ и госкорпорации "Роснанотех" и порядка 143 млрд. средств Фонда содействия реформированию ЖКХ.

В-седьмых, для поддержки ипотечного кредитования в уставный капитал Агентства по ипотечному жилищному кредитованию вносится 60 млрд. руб.

В-восьмых, из средств Фонда национального благосостояния выделяется порядка 175 млрд. руб. для покупки акций и облигаций российских компаний.

В-девятых, существенно расширяются полномочия Агентства по страхованию вкладов. Согласно внесенному в Государственную Думу законопроекту "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" основной задачей Агентства будет поиск инвесторов для приобретения проблемных банков, предоставление таким инвесторам беспроцентных кредитов. Поддержку, как предполагается, получат не все банки, а только те, банкротство которых угрожает банковскому сектору в целом. На эти цели Агентству за счет средств бюджета планируется выделить около 200 млрд. руб. Соответствующие поправки в бюджет на 2008 г. разрабатываются <11>.

<11> Дементьева С., Аскер-заде Н. Государство страхует себя от вкладчиков // Коммерсантъ. 2008. 21 октября.

В-десятых, Федеральным законом от 13 октября 2008 г. N 174-ФЗ до 700000 руб. увеличена максимальная сумма страхового возмещения по вкладам физических лиц. Предполагается, что эта мера должна повысить доверие граждан к банковской системе и привлечь в банки дополнительную ликвидность.

В-одиннадцатых, Центральный банк РФ с 15 октября 2008 г. снизил нормативы обязательного резервирования (указание ЦБ РФ от 14 октября 2008 г. N 2092-У), в результате чего у банков должно дополнительно оставаться порядка 370 млрд. руб.

В-двенадцатых, снижены экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, что должно дать нефтекомпаниям порядка 140 млрд. руб. свободных средств.

В-тринадцатых, Федеральным законом от 13 октября 2008 г. N 172-ФЗ закреплен новый порядок уплаты НДС: тремя равными долями в течение трех месяцев после окончания отчетного периода. Согласно прямому указанию Закона новый порядок применялся к уплате НДС уже за III квартал 2008 г.

В-четырнадцатых, Внешэкономбанку и Газпромэнергобанку из средств ЦБ РФ выделено 5 млрд. руб. для поддержки ранее купленных ими Связь-банка, банка "Глобэкс" и Собинбанка.

Общий объем предусмотренной государственной поддержки банковской системы оценивается в сумму порядка 6 трлн. руб. Как отмечает The Financial Times, фактически российские государственные интервенции в финансовый сектор, оцениваемые более чем в 180 млрд. долл., в пропорциональном отношении даже выше, нежели пакет антикризисных мер администрации США (он оценивается в 700 млрд. долл.), поскольку американская экономика в семь раз больше российской <12>.

<12> Russian rescue [WWW-документ] // The Financial Times: http://www.ft.com. 2008. 15 октября.

Вместе с тем принимаемые Правительством меры вызывают вопросы у представителей и экономического, и юридического профессионального сообщества.

Экономисты указывают на необходимость направить основные управленческие усилия не на спасение фондового рынка и "накачивание ликвидностью" крупнейших государственных банков, а на привлечение денежных средств в реальный сектор экономики <13>. Как справедливо отмечает директор Института новой экономики Сергей Глазьев, самое важное сейчас - укреплять те коммерческие банки, которые работают с реальным сектором, в том числе и путем их рефинансирования под векселя производственных предприятий <14>. Вся эффективность вливаний государственных средств зависит именно от того, достанутся ли средства небольшим банкам и компаниям, заявляют аналитики Merryl Lynch <15>. Необходимо осуществлять и непосредственные финансовые инъекции в различные секторы экономики, показывающие слабый рост: реальный бизнес нуждается в рефинансировании <16>. На эту проблему начинают обращать внимание и в Правительстве РФ: активно обсуждается возможность предоставления денег компаниям реального сектора путем выкупа их привилегированных акций или конвертируемых облигаций <17>. Между тем пока не определены формальные и неформальные правила предоставления такой помощи.

<13> Тратас Д. Вопрос цены // Коммерсантъ. 2008. 8 октября.
<14> Глазьев С. Мы на развилке: или экономический бум, или депрессия // Российская Федерация сегодня. 2008. N 20. С. 28 - 29.
<15> Кувшинова О., Письменная Е., Шпигель М., Панов А. Две трети бюджета // Ведомости. 2008. 21 октября.
<16> Примаков Е. Кризис стороной не прошел, пора действовать [WWW-документ] // ИА "Альянс Медиа": http://www.allmedia.ru. 2008. 13 октября.
<17> Бутрин Д., Шаповалов А., Киселева Е. Белый дом намекнул, но очень мягко // Коммерсантъ. 2008. 28 октября.

Помочь компаниям реального сектора экономики призван и новый план Правительства РФ, который назовем Планом N 2. Он представляет собой поручения министерствам разработать нормативные акты и законопроекты, оформляющие ряд важных мер. В частности, предлагается: изменить порядок расчета экспортной пошлины на нефть; компенсировать банкам часть потерь, которые они могут понести при кредитовании компаний реального сектора; разрешить без судебного решения реализовывать заложенное по кредиту имущество; выкупить готовое жилье экономкласса; предоставить приоритет российским производителям при осуществлении государственных и муниципальных закупок, а также при размещении заказов естественными монополиями и государственными корпорациями и др. <18>.

<18> См.: План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики [WWW-документ] // Правительство России: http://www.government.ru. 2008. 9 ноября; Кого и как будет оздоравливать Правительство Владимира Путина // Коммерсантъ. 2008. 10 ноября.

В кратчайшие сроки будут оформлены и новые решения Правительства РФ, направленные на поддержку бизнеса и обычных граждан с целью преодоления кризисных явлений в экономике. Этот комплекс мер, обозначенный Председателем Правительства РФ на съезде "Единой России" 20 ноября 2008 г. и связанный в основном с либерализацией налогообложения в методологических целях, можно назвать Планом N 3. Применение налоговых стимулов как мера поддержки экономики было одобрено на встрече министров финансов G20 <19>.

<19> См.: Кувшинова О., Письменная Е. Рецепт спасения // Ведомости. 2008. 21 ноября.

План предполагает следующие изменения в законодательство:

  1. снижение с 2009 г. ставки налога на прибыль с 24% до 20%, причем за счет ставки, установленной для зачисления этого налога в федеральный бюджет (она уменьшится до 2,5%);
  2. изменение порядка уплаты налога на прибыль: новый порядок предусматривает внесение налога не авансовым методом (исходя из прибыли, полученной в предыдущем квартале), а исходя из фактической прибыли, полученной с начала года;
  3. предоставление субъектам РФ права снижать до 5% ставку налога, уплачиваемого при применении упрощенной системы налогообложения с объектом "доходы минус расходы";
  4. увеличение до 30% амортизационной премии по налогу на прибыль (для 3 - 7 амортизационных групп) взамен существующих 10%;
  5. снижение срока возмещения НДС из бюджета (возможно, и до одного месяца) <20>;
<20> См.: Казьмин Д., Стернкин Ф. Подарки бизнесу // Ведомости. 2008. 21 ноября.
  1. увеличение имущественного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц, предоставляемого при покупке жилья, с 1 миллиона до 2 миллионов рублей.

Перечисленные предложения не являются исчерпывающими, к рассмотрению вопросов оптимизации налоговой системы Правительство РФ вернется в апреле 2009 г. <21>.

<21> См.: Текст выступления Председателя Правительства России Владимира Путина на открытии X съезда "Единой России" [WWW-документ] // Официальный сайт партии "Единая Россия": http://www.er.ru. 2008. 20 ноября.

Однако без достаточной юридической проработки даже столь высокорасходные меры могут не принести ожидаемых результатов. В правовом оформлении выработанных решений уже можно выявить ряд недостатков, очевидно, связанных со срочностью принятия нормативных актов и привлечением к их разработке в основном экономистов.

Во-первых, только 13 октября 2008 г. было принято четыре Закона (N 171-ФЗ - 174-ФЗ), оформлявших отдельные антикризисные меры. С точки зрения качества юридической техники более целесообразным представляется не принятие самостоятельных документов, объединенных общей целью борьбы с кризисом, а разработка единого Закона "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ" с последующим внесением в него изменений. Это обстоятельство позволило бы рассматривать принимаемые решения именно как системные, упростило бы оформление будущих мер и применение уже разработанных.

Во-вторых, большинство принятых мер связано с беспрецедентным расширением полномочий государственных корпораций ("ВЭБ", "АСВ"). В этой связи необходима разработка механизма контроля за реализацией госкорпорациями новых полномочий и эффективностью распоряжения полученными средствами. На сегодняшний день госкорпорации являются наименее контролируемым видом юридических лиц, на них не распространяются нормы общественного контроля, отчетность они также сдают в упрощенном составе <22>. Неконтролируемые внешние заимствования компаний государственного сектора во многом стали одной из основных причин кризиса. Показательно, что в отсутствие централизованного регулирования вопросы об ответственности за передаваемые средства начинают обсуждать внутри самих госкорпораций (например, в "ВЭБ") <23>. Ситуация, когда контрольные меры разрабатывает подконтрольный субъект, не может быть признана правильной.

<22> Лазаревский А.А. Диагноз института госкорпораций // ЭЖ-Юрист. 2008. N 6.
<23> Письменная Е. Приказано покупать // Ведомости. 2008. 22 октября.

В-третьих, принимаемые меры предполагают размещение огромных средств (как бюджетных, так и средств госкорпораций) на депозитах коммерческих банков. Вполне естественной выглядит необходимость усиления ответственности коммерческих банков и контроля за их деятельностью в новых условиях. Между тем данные вопросы не получили должного освещения в уже принятых правовых актах, поэтому в силу их особой значимости должны быть разрешены в кратчайшие сроки.

В-четвертых, требует тщательного внимания порядок передачи банков на санацию в Агентство по страхованию вкладов. Согласно законопроекту "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" решение о направлении банка для санации в АСВ принимает Комитет банковского надзора (КБН). С этого момента в течение 20 дней Центробанк может "закрывать глаза" на нарушения в работе банка, не отзывая у него лицензии, и предоставить банку отсрочку по внесению недостающей суммы в обязательные резервы.

После предложения Центробанка АСВ в течение 10 дней оценивает положение "тонущего" банка и должно либо принять его на санацию, либо мотивированно отказать (в этом случае речь пойдет о лишении банка лицензии) <24>. Полагаем, необходимо уделить самое пристальное внимание вопросам контроля за руководством банка в течение периода между направлением и принятием банка на санацию. В этот период законопроект предусматривает возможность банка не соблюдать требования законодательства, и в случае, если впоследствии банк не будет принят на санацию, действия его руководства в этот опасный период могут существенно нарушить интересы его кредиторов.

<24> Хуторных Е. Исключительные меры // Ведомости. 2008. 22 октября.

В-пятых, формулировки Федерального закона от 13 октября 2008 г. N 172-ФЗ предполагают обязанность, а не право налогоплательщиков рассрочить уплату НДС на три месяца. Между тем, как отмечают эксперты, необходимо оставить организациям право платить НДС в полной сумме однократно после окончания квартала. Это было бы удобно компаниям, у которых налоговые обязательства по НДС не столь обременительны, поскольку обязательность уплаты НДС раз в месяц связана со значительной "бумажной" работой <25>. Было бы правильным внести изменения в законодательство, предоставив налогоплательщикам право альтернативного выбора, так как оно не ущемляет интересы бюджета в сравнении с существующим регулированием.

<25> Селиванова М. НДС в рассрочку // РБК daily. 2008. 7 октября.

4. Варианты антикризисного поведения региональных и местных властей

Учитывая особенности формы государственного устройства России, нельзя не отметить, что сами по себе действия федеральных властей не могут оказаться эффективными в борьбе с кризисом. Необходима проработка политики антикризисного управления на уровне регионов и муниципалитетов. Отдельные меры, направленные на это, принимаются в зарубежных федеративных государствах. Так, Барак Обама призывает Казначейство и Федеральную резервную систему разработать механизм дополнительного субсидирования городов и штатов, испытывающих проблемы с исполнением бюджетов, в размере 25 млрд. долл. <26>.

<26> Calmes J., Zeleny J. Obama details plan to aid victims of fiscal crisis [WWW-документ] // The New-York Times: http://www.nytimes.com/2008/10/14/us/politics/14campaign.html?_r=1&ref=politics&oref=slogin. 2008. 13 октября.

Российские власти также осознают необходимость вовлечения регионов в борьбу с кризисом. В конце октября 2008 г. создана рабочая группа под председательством губернатора Новосибирской области В. Толоконского с участием губернаторов Томской и Нижегородской областей, которая к заседанию Госсовета по развитию национальной конкурентоспособности представила региональный взгляд на преодоление кризиса <27>.

<27> Цветкова М., Гликин М., Руднев М. Губернаторские рецепты // Ведомости. 2008. 24 октября.

Выступая на заседании Госсовета, Президент РФ Дмитрий Медведев согласился с выводами рабочей группы о высокой степени ответственности органов власти за устойчивость региональных и местных бюджетов, а также необходимости более четкого взаимодействия на межбюджетном уровне <28>. Как заявил Президент РФ, прорабатываются решения об увеличении денежных средств, которые направляются на поддержку субъектов Федерации, и о предоставлении бюджетных кредитов на покрытие кассовых разрывов. Каждому региону, по мнению главы государства, также следует разработать и принять собственный план действий в кризисе <29>. Во исполнение поручений Президента РФ Минфин России проведет с каждым регионом оценку его новых доходов и с помощью специальной методики примет решение об индивидуальных размерах поддержки <30>.

<28> Кузьмин В. Антикризисный совет // Российская газета. 2008. 19 ноября.
<29> См.: Вступительное слово на заседании Государственного совета "О мерах по развития национальной конкурентоспособности в условиях мирового финансового кризиса" [WWW-документ] // Официальный сайт Президента России: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/209378.shtml. 2008. 18 ноября.
<30> См.: Цветкова М., Рагозина Е. Придется помогать регионам // Ведомости. 2008. 19 ноября.

Не рассматривая организационные формы, сосредоточимся на правовых формах участия субъектов Федерации и муниципальных образований в борьбе с финансовым кризисом.

Во-первых, наибольшая часть доходов консолидированного бюджета России сконцентрирована на уровне федерального бюджета и бюджетов отдельных субъектов Федерации. Поэтому предлагаемые меры по наделению муниципалитетов правом размещать свободные остатки бюджетных средств на депозитах коммерческих банков и предоставлять социально значимым предприятиям дешевые бюджетные кредиты <31>, очевидно, не будут иметь ощутимого эффекта для повышения ликвидности в банковском секторе. Вместе с тем реализация подобных предложений чревата увеличением коррупции и повышением рисков потери муниципальных средств. Муниципальные образования не могут и не должны выступать в роли доноров банковской системы и компаний реального сектора экономики.

<31> Гудков А. Москва оплатит свою долю кризиса // Коммерсантъ. 2008. 6 ноября.

Во-вторых, особенностью местных бюджетов остается высокая зависимость от безвозмездных перечислений, которые, к примеру, в 2007 г. составили 58% их доходов. В отдельных регионах, например в Дагестане, Ингушетии, Тыве, местные бюджеты формируются практически только на основе безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней <32>. Текущий мониторинг темпов исполнения региональных и местных бюджетов по доходам дает все основания полагать, что в условиях кризиса налоговые доходы местных бюджетов снижаются в разы. В то же время Президент РФ в последнем Послании Федеральному Собранию недвусмысленно указал на недопустимость дефолта публичных образований по своим обязательствам <33>. Учитывая изложенное, федеральному центру следует принять дополнительные меры по субсидированию доходной части региональных бюджетов и бюджетов крупнейших городов.

<32> См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в 2007 году". Утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 18 апреля 2008 г. М., 2008. Протокол N 16К(593), п. 3. С. 9.
<33> Послание Президента РФ Федеральному Собранию // http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml. 2008. 6 ноября.

Финансирование субъектов Федерации и муниципалитетов может идти по разным каналам. Основной формой, полагаем, должно являться предоставление трансфертов из федерального бюджета. Между тем в условиях прогнозируемого снижения его доходной части из-за падения мировых цен на углеводороды и металлы следует обратить пристальное внимание на альтернативные источники финансовой поддержки нижестоящих бюджетов. В таких условиях особую актуальность приобретает предложение о создании Агентства муниципального финансирования, с которым еще в конце 2007 г. выступил мэр Москвы Юрий Лужков. Новая государственная корпорация, по мнению Лужкова, смогла бы кредитовать муниципалитеты на платной основе из средств, получаемых за счет размещения ею своих долгосрочных облигаций под гарантии государства <34>. В 2007 г. инициатива московского мэра была отклонена, в нынешней ситуации, полагаем, она требует гораздо более тщательного анализа.

<34> Пылаев И., Ковтун Н. Алхимия финансов Лужкова // РБК daily. 2008. 7 ноября.

В-третьих, в условиях неизбежного сокращения доходной части местных бюджетов муниципалитетам необходимы практические рекомендации по применению института секвестирования расходов и реализации режима бюджетной экономии. Некоторые "защищенные" статьи четко обозначил Президент России, сказав в Послании Федеральному Собранию о том, что "социальные гарантии должны быть предметом пристального внимания, повседневной работы и безусловной ответственности... исполнительной власти всех уровней", а действия, "ухудшающие материальное положение людей, - они не только аморальны, они еще и незаконны".

В-четвертых, сопутствующее кризису сокращение бюджетных доходов заставляет оценить эффективность формирования налоговой базы муниципальных образований. Закрепленные за местными бюджетами в соответствии с Бюджетным и Налоговым кодексами налоги и сборы должны обеспечивать финансовую самостоятельность местного самоуправления. На практике же эта задача не реализуется: доля налоговых доходов в доходной части местных бюджетов составляет всего 36,1% (доходы от собственно местных налогов составляют 3,6%) <35>.

<35> См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в 2007 году". Утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 18 апреля 2008 г. М., 2008. Протокол N 16К(593), п. 3. С. 11.

Совершенствование налоговой базы местного самоуправления должно происходить путем увеличения собираемости налогов, закрепленных за муниципальным уровнем. Этого можно добиться, устранив дефекты в регулировании налоговых отношений на всех уровнях публичной власти, а также обеспечив надлежащее администрирование местных налогов за счет совершенствования деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти и их взаимодействия в данной сфере.

Перспектива увеличения поступлений от налога на имущество физических лиц требует скорейшего принятия закона, устанавливающего требования обязательной инвентаризации объектов недвижимости и методики их оценки.

Отдельная проблема - эффективность взимания земельного налога. Уже сейчас поступления от него в структуре доходов местных бюджетов (3,3%) составляют сумму, в 12 раз большую, нежели поступления от второго местного налога (0,3%). По мере разрешения существующих правовых и практических проблем администрирования земельного налога взимание земельного налога может стать гораздо более эффективным.

Невысокая собираемость земельного налога связана, в частности, с не проведенной полностью кадастровой оценкой земли, незавершенностью работ по межеванию земельных участков, оформлению их в собственность или аренду.

В целях совершенствования администрирования данного налога требуется наладить постоянное взаимодействие налоговых органов с органами Роснедвижимости (по вопросу определения кадастровой стоимости земельных участков), органами местного самоуправления (по вопросу выявления лиц, чье право собственности на недвижимость оформлено до 1998 г. и отсутствует в Едином госреестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним).

Необходимы изменения и в нормативной регламентации земельного налога. В целях увеличения его доли в доходной части местных бюджетов было бы целесообразным законодательно установить срок обязательной регистрации прав собственности на недвижимое имущество (что актуально и для увеличения поступлений от налога на имущество физических лиц), предусмотрев налоговые последствия нарушения такого срока.

Существуют требующие анализа инициативы региональных властей по удешевлению процедуры регистрации прав физических лиц на недвижимое имущество, а также предложения Министерства регионального развития РФ по сокращению налоговых изъятий и налоговых льгот.

Кроме того, правилом должна стать недопустимость изменений в бюджетное и налоговое законодательство, влекущих уменьшение налоговой базы муниципальных образований либо возложение на местные бюджеты таких дополнительных расходов, которые не компенсируются (не в полной мере компенсируются) вышестоящими бюджетами.

В-пятых, на наполнение региональных и местных бюджетов может существенно повлиять повышение эффективности администрирования неналоговых доходов. В среднем по стране доля неналоговых доходов в местных бюджетах составляет 5,9%, но при условии внесения изменений в законодательство может существенно вырасти. Уже сейчас в отдельных субъектах РФ (Ивановская область, Кабардино-Балкария) они составляют значительную долю доходов местных бюджетов <36>. Неналоговые доходы формируются в основном за счет поступлений от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

<36> См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в 2007 году". Утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 18 апреля 2008 г. М., 2008. Протокол N 16К(593), п. 3. С. 13.

Поэтому нельзя признать приемлемой и ситуацию с публичной собственностью, процесс разграничения которой продолжается уже более 15 лет и все еще далек от завершения. Полагаем, эффективная реализация публично-территориальными образованиями своих полномочий невозможна при отсутствии экономической базы в виде закрепленного в их собственности имущества.

Между тем до сегодняшнего дня во многих муниципалитетах не завершены процедуры регистрации права муниципальной собственности, не созданы реестры муниципального имущества. В 12 субъектах РФ (Республика Адыгея, Тюменская, Рязанская, Новгородская области и другие) даже не начиналось разграничение муниципального имущества между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. Подобные недостатки весьма серьезно ограничивают управленческий потенциал органов местного самоуправления в отношении экономических основ местного самоуправления.

Более того, вызванную финансовым кризисом нестабильность экономического статуса муниципалитетов усугубляет и предусмотренное ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ограничение состава имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Эта статья вступает в силу уже с 1 января 2009 г. - практически в разгар кризиса. Муниципальные образования, не имея четких гарантий получения в будущем какого-либо имущества и осознавая неизбежность сокращения налоговых доходов, вынуждены отдавать уже имеющуюся собственность. Такая ситуация, очевидно, еще более усиливает диспропорции в экономическом развитии муниципалитетов. В сложившейся кризисной ситуации снижается платежеспособный спрос на недвижимость и, как следствие, ее рыночная цена. Муниципальные образования, дабы не нарушить закон, вынуждены сейчас в кратчайшие сроки распродавать непрофильные активы на заведомо невыгодных условиях, хотя могли бы продолжать получать стабильный доход от их использования. Последнее, очевидно, было бы гораздо более предпочтительным, учитывая, что даже в настоящее время (при всех вышеупомянутых проблемах) доходы от использования муниципального имущества составляют более 107 млрд. руб. Следует согласиться с мнением Г.А. Гаджиева <37> о том, что упомянутое требование Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" противоречит принципам, закрепленным в ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.

<37> См.: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12.

В-шестых, в ситуации финансового кризиса органам публичной власти предоставляется значительное число дополнительных регулятивных полномочий. Одна из последних новаций: Государственная Дума приняла законопроект, позволяющий исполнительным органам местного самоуправления без принятия поправок в нормативный акт о бюджете (то есть без участия представительного органа) изменять размеры расходов по конкретным статьям и главным распорядителям бюджетных средств за счет других статей и расходов будущих периодов. И если на федеральном уровне такие действия возможны только с согласия специальной парламентской комиссии, на регионы и муниципалитеты это требование не распространяется <38>. От органов местного самоуправления требуется максимальная концентрация при принятии тех или иных управленческих решений, поскольку многократно возрастает цена ошибки.

<38> Граник И., Бутрин Д. Бюджет вывели на оперативный простор // Коммерсантъ. 2008. 5 ноября.

В таких условиях весьма важное значение приобретает институт оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ N 607 от 28 апреля 2008 г. такая оценка осуществляется применительно к городским округам и муниципальным районам по утвержденному перечню показателей.

Субъектам РФ разрешено устанавливать собственные показатели оценки. Представляется, в дальнейшем перечень таких вопросов должен быть расширен, что позволит полнее учесть эффективность принятия управленческих решений на конкретных территориях.

Никакие решения не могут быть эффективны, если процесс их принятия да и они сами закрыты от потенциальных адресатов. Учитывая заявленную Президентом РФ концепцию формирования информационного общества, необходимо предусмотреть информирование населения о большинстве аспектов деятельности органов местного самоуправления, в том числе и с использованием Всемирной сети.

Обеспечить качество принимаемых решений на местном уровне невозможно путем выстраивания одной только системы контроля. В этой связи необходимо в полной мере реализовать потенциал, заложенный в упомянутом Указе Президента РФ. Указ рекомендует органам исполнительной власти субъектов РФ выделять гранты муниципалитетам для содействия достижению последними наилучших показателей. Необходимо активно применять эту поощрительную меру, одновременно предусмотрев порядок распределения полученных грантов между теми управленцами, которые непосредственно принимают решения. В таком варианте прописанные в Указе меры позволят повысить мотивацию чиновников и будут действительно содействовать эффективной управленческой деятельности в муниципальных образованиях.

В-седьмых, возможности эффективного управления муниципальными образованиями ограничивает сложившаяся в законодательстве и правоприменении ситуация с разработкой схем территориального планирования.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ необходимо, чтобы схемы были разработаны до 1 января 2010 г. Иначе вступит в силу запрет на перевод земель из одной категории в другую, а также на резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, там, где территориальное планирование не будет завершено в срок, дальнейшее размещение инфраструктуры и развитие территорий окажутся существенно затруднены.

Тем не менее, по данным Министерства регионального развития, на сегодня схемы территориального планирования утверждены менее чем в 10% субъектов Федерации и в 12% образований муниципального уровня. Главные причины - отсутствие политической воли и нехватка средств на проведение соответствующих работ. Только по официальной информации, муниципальному району разработка схем обходится в сумму порядка 2,5 млн. руб., а затраты на генплан сельского поселения колеблются в промежутке от 0,5 млн. до 1,5 млн. руб. Как отмечают специалисты, в реальности эти цифры в разы больше <39>. Для многих бюджетов городских и сельских поселений эти суммы весьма значительны. Поскольку без утверждения схем территориального планирования муниципальных образований невозможна разработка схемы территориального планирования регионов и Федерации в целом, очевидно, необходимо предусмотреть законодательный механизм компенсации этих затрат местных бюджетов.

<39> Рожкова Н. Надо кончить эту бодягу с землей // Время новостей. 2008. 29 апреля.