Мудрый Юрист

Проблемы надлежащего извещения законного представителя юридического лица о возбуждении дела об административном правонарушении

Павлов М.А., ведущий специалист-эксперт Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Челябинской области, преподаватель Челябинского филиала Современной гуманитарной академии.

При возбуждении дела об административном правонарушении необходимо руководствоваться разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

At raising action about administrative offence it is necessary rukovodstvlvat'sya elucidations of Plenum of Supreme Court of Russian Federation <*>.

<*> Pavlov M.A. Issues of due notification of legal representative of juridical person with regard to initiation of proceedings on administrative violation.

Для определении виновности в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ законодатель выделил два критерия, позволяющие признать вину юридического лица: 1) наличие у него возможности выполнить предписания соответствующих норм и правил и 2) непринятие всех зависящих от него мер по их соблюдению. Только совокупность этих условий, как отмечает С.А. Мустафина, может свидетельствовать о виновности юридического лица и, соответственно, возможности привлечения его к административной ответственности <1>.

<1> Мустафина С.А. Вина юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела // Административное право и процесс. 2007. N 3.

Однако наличия указанных критериев недостаточно для привлечения юридического лица к административной ответственности. Прежде всего необходимо соблюсти все процессуальные нормы, предусмотренные КоАП РФ и разъясненные судебной практикой, в том числе постановлениями Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

КоАП РФ не только защищает юридические лица от их незаконного привлечения к административной ответственности, но и в некоторых случаях дает юридическому лицу законные основания для освобождения от административной ответственности. Заключается это прежде всего в усложненной процедуре стадии возбуждения дела об административном правонарушении.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Если при проведении мероприятия по государственному контролю (надзору) лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, обнаружится нарушение требований законодательства, то, как правило, составить протокол об административном правонарушении в данный момент не составит труда.

В случае если дело об административном правонарушении возбуждается в соответствии с п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, то составление протокола об административном правонарушении вызывает проблемы. Поскольку при обнаружении состава административного правонарушения отсутствует лицо, привлекаемое к административной ответственности, то его необходимо вызвать для составления протокола об административном правонарушении.

Однако, во-первых, КоАП РФ не предусматривает такой вид определения, как определение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Предусмотрено только определение о назначении времени и места рассмотрении дела (ст. 29.4 КоАП РФ). Более того, КоАП РФ вообще не предусматривает никаких процессуальных документов, выносимых при возбуждении дела об административном правонарушении, кроме определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (ст. 28.7 КоАП РФ).

Следовательно, законодатель существенно ограничил возможность административного органа надлежащим образом уведомить лицо, привлекаемое к административной ответственности, о вызове для составления протокола об административном правонарушении.

Не содержится никаких разъяснений по этому поводу и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". В Постановлении указывается только порядок проведения стадии рассмотрения дела об административном правонарушении. Однако при возбуждении дела об административном правонарушении и составлении протокола стоит руководствоваться и применять разъяснение, которое дано в п. 6 указанного Постановления Пленума ВС.

Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с извещением о дате и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может производиться с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому направлено извещение. Ими могут быть: судебная повестка, телеграмма, телефонограмма, факсимильная связь.

Таким образом, орган вправе вынести как соответствующее определение о вызове для составления протокола об административном правонарушении, так и уведомить лицо, привлекаемое к административной ответственности, любым иным способом, например телеграммой, в которой будет указана необходимость явиться в административный орган в определенный день и час.

Анализ судебной практики показывает, что суд признает надлежащим извещением о дате и времени составления протокола об административном правонарушении такую форму связи, как направление телеграммы (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.08.2007 по делу N А66-5519/2006).

Направление факсограммы может быть признано ненадлежащим извещением. Так, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 17.07.2007 по делу N А56-47653/2006 суд указал, что административный орган не представил доказательств, что извещение было направлено в адрес юридического лица. Запись в книге учета исходящих факсограмм и отчеты о факсимильных операциях, не содержащие сведений о наименовании общества в списке получателей сообщений и номере телефона, на который они отправлялись, не доказывают факта отправки уведомления в адрес общества, а также получения им сообщения.

Во-вторых, в соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления административного правонарушения. Однако в некоторых случаях момент обнаружения административного правонарушения и момент составления протокола об административном правонарушении могут не совпадать.

Это обусловлено тем, что в некоторых случаях юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, зарегистрировано в одном регионе, а местом совершения административного правонарушения является другой регион России.

В данной ситуации исходя из положений п. 4 ст. 28.7 и 29.5 КоАП РФ местом составления протокола должно быть место его совершения либо место нахождения административного органа. Следовательно, для того чтобы возбудить дело об административном правонарушении, необходимо вызвать лицо, привлекаемое к административной ответственности для составления протокола об административном правонарушении.

Проблемы также могут возникнуть при привлечении к ответственности юридического лица, если правонарушения выявлены в деятельности его структурного подразделения. Филиалы и представительства не являются самостоятельными юридическими лицами, вся их деятельность осуществляется от имени общества и ответственность за деятельность филиала и представительства несет общество. Соответственно, чтобы привлечь к ответственности юридическое лицо, если нарушения выявлены в деятельности его филиала, необходимо вызвать для составления протокола законного представителя юридического лица <2>.

<2> Тюкавкин-Плотников А.А. Обособленные подразделения юридического лица // Предпринимательское право. 2007. N 2.

Решением возникающих проблем, казалось бы, является проведение административного расследования, поскольку при его проведении устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, а уже по его окончании составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. При проведении административного расследования юридическое лицо уже будет знать о том, что в отношении него началось производство об административном правонарушении. Однако законодатель ограничил составы административных правонарушений, при совершении которых возможно проведение административного расследования.

Вследствие этого необходимо внести изменения в ст. 28.7 КоАП РФ, установив, что административное расследование может быть проведено при выявлении административного правонарушения в случаях осуществления процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Кроме того, КоАП РФ целесообразно дополнить ст. 28.1.2:

"Статья 28.1.2. Определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении.

  1. В случае если лицо, привлекаемое к административной ответственности, находится (зарегистрировано) вне места совершения административного правонарушения, а также в иных необходимых случаях, лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, выносит определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении.
  2. В определении о дате и месте составления протокола об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, а также дата и место, куда необходимо явиться лицу, привлекаемому к административной ответственности. При вынесении определения вызове для составления протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в определении".

Указанные изменения облекут в законную форму вынесение административным органом определения о вызове для составления протокола об административном правонарушении.

Далее возникает уже следующая проблема - о вручении определения о вызове для составления протокола об административном правонарушении и, соответственно, уведомления законного представителя юридического лица о возбуждении дела об административном правонарушении.

Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами, либо через своих участников.

Соответственно, защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, как это установлено ст. 25.4 КоАП РФ, осуществляют законные представители юридического лица.

Законным представителем юридического лица является руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым, и представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является.

Законодатель установил жесткий и ограниченный перечень лиц, которые могут являться законным представителем юридического лица. Такими лицами могут быть: директор, генеральный директор либо управляющая организация в зависимости от организационно-правовой формы и отражения в учредительных документах юридического лица. Однако не может быть законным представителем юридического лица заместитель генерального директора (Постановление ФАС Уральского округа по делу от 31.07.2008 N Ф09-4718/08-С1).

Должностным лицам административного органа необходимо проверять, является то или иное лицо, присутствующее при возбуждении дела об административном правонарушении, законным представителем юридического лица. Для этого следует исследовать документы, удостоверяющие его положение, и учредительные документы юридического лица, привлекаемого к юридической ответственности.

Однако такое положение законного представителя юридического лица, жестко установленное законодателем, обусловливает ряд проблем, которые возникают в процессе производства по делу об административном правонарушении. Это связано прежде всего с тем что руководители предприятий зачастую не находятся на месте при составлении протокола либо, что чаще всего происходит, не желают присутствовать при его составлении.

Постановлением Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" <3> было разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

<3> Постановление Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2007. N 9.

Указанное положение говорит о том, что законный представитель юридического лица должен лично получить определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении.

С учетом изложенного административный орган обязан выяснить, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, каковы причины их неявки, и принять решение о совершении действий в их отсутствие или об их отложении.

Однако в некоторых случаях сам факт извещения и подтверждающие это доказательства оспариваются юридическим лицом, привлекаемым к административной ответственности.

Так, по делу N А76-2498/2008 Арбитражным судом Челябинской области было отменено постановление о назначении административного наказания, поскольку административным органом не был доказан факт надлежащего уведомления законного представителя юридического лица о дате и месте составления протокола об административном правонарушении. Отметка на определении не является надлежащим уведомлением законного представителя юридического лица, поскольку кем является лицо, получившее определение, административным органом не установлено. В материалах дела отсутствует и выданная юридическим лицом доверенность для участия в конкретном административном деле с правом представления интересов юридического лица.

В соответствии с абзацем 5 п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

При указанных обстоятельствах суд посчитал, что протокол об административном правонарушении составлен с грубыми процессуальными нарушениями, а следовательно, лишает данный документ доказательственной силы.

Таким образом, возникают существенные проблемы, связанные с надлежащим уведомлением юридического лица о дате и времени составления протокола об административном правонарушении.

Исходя из содержания КоАП РФ, дело об административном правонарушении может быть рассмотрено только в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. Постановлением Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 установлено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле доказательством надлежащего извещения не является.

Следовательно, доверенность должна быть выдана только для одного конкретного административного дела. Если же юридическое лицо привлекается по нескольким статьям КоАП РФ, то исходя из вышеуказанной нормы закона защитник юридического лица должен иметь доверенности для каждого дела об административном правонарушении. Доверенность же, выданная на представление интересов предприятия во всех государственных органах, т.е. общая доверенность, является ненадлежащей.

Любое определение должно быть вручено только законному представителю юридического лица. В ситуации, когда дело об административном правонарушении уже возбуждено и составлен протокол об административном правонарушении и при его составлении участвовало лицо с надлежащим образом оформленной доверенностью, вручить определение о дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении указанному лицу будет достаточно просто.

Однако если же необходимо только составить протокол об административном правонарушении, то необходимо вынести определение либо иное уведомление и вручить его законному представителю юридического лица. Поскольку дело об административном правонарушении еще не возбуждено и, соответственно, защитника с надлежащим образом оформленной доверенностью для участия в конкретном административном деле также быть не может, то никакому другому представителю юридического лица такое определение не может быть вручено.

Если же определение будет выслано почтовой связью, то и в данном случае определение не будет вручено именно законному представителю юридического лица, поскольку почтовую корреспонденцию получает секретарь юридического лица, который полномочий на получение соответствующих определений от имени законного представителя юридического лица не имеет.

Получение извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении лицом, не являющимся лицом, привлекаемым к административной ответственности, или его законным представителем либо лицом, уполномоченным на получение корреспонденции лица, привлекаемого к административной ответственности, не является доказательством надлежащего уведомления лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола (Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 31.03.2008 N А69-08/08-12-03АП-408/2008).

Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, что указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Итак, юридическое лицо может легко уйти от административной ответственности в случае, если непосредственно законный представитель юридического лица откажется от получения определения либо указанное определение будет вручено секретарю либо иному работнику юридического лица, который не имеет права на представление интересов юридического лица при производстве по делу об административном правонарушении.

Следовательно, процедура надлежащего уведомления законного представителя юридического лица и оформление его полномочий значительно усложнена. Вероятным разрешением данной ситуации стало бы приведение ст. 25.5 КоАП РФ в соответствие с Постановлением Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, с указанием в ст. 25.5 КоАП РФ, что права и интересы юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, от имени законного представителя юридического лица могут осуществлять представители, действующие на основании доверенности, оформленной для участия в конкретном административном деле, на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении.