Проект правил межотраслевого учета административных правонарушений
Дерюга А.Н., доцент кафедры административного права Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук.
В статье доказывается необходимость ведения отраслевого и межотраслевого учета административных правонарушений на территории субъекта Российской Федерации. Устанавливается общее положение учета административных правонарушений, правила его проведения, соответствующая программа и формуляр статистического наблюдения, а также аргументируется необходимость включения единиц наблюдения соответствующего учета.
The article proves the necessity of maintaining branch and inter-branch recording the administrative violations on the territory of the subject of the RF, establishes general provisions for recording administrative violations, rules of maintenance there of, the relevant program and form of statistical observation and also explains the practicality of introduction of the unit of observation for the relevant recording <*>.
<*> Deriuga A.N. Draft Rules of Inter-Branch Recording Administrative Violations.По мнению профессора Д.Н. Бахраха, для того чтобы борьбе с деликтами придать организованный, научный характер, необходимо создать общероссийскую систему учета и информации об административной деликтности. В этой связи процесс практической применимости административной деликтологии как нового научного направления, рассчитанного на повышение эффективности социальной профилактики и предупреждения административных правонарушений, должен начаться с накопления эмпирического материала посредством организации сбора и учета всех административных правонарушений.
Нельзя сказать, что административно-деликтная статистика не организована, она ведется. Однако, во-первых, характеризуется узковедомственной направленностью, рассчитанной на обслуживание узких интересов контрольно-надзорного органа, да и различия в методах сбора и учета информации разных ведомств настолько велики, что объединить полученные таким образом данные в единую систему практически невозможно.
Во-вторых, даже та статистика, что имеется, не отвечает интересам изучения причин и условий, порождающих и способствующих совершению административных правонарушений. Почему? Дело в том, что цель существующих ведомственных программ учета административных правонарушений связана лишь с двумя моментами. Первый - зафиксировать административное правонарушение для возможного использования в будущем признака повторности как отягчающего административное правонарушение. Второй - реально и вовремя исполнить решение об административном наказании, выявить лицо, не исполнившее в установленные законом сроки решение об административном наказании.
Таким образом, для организации полноценного исследования причин и условий, порождающих и способствующих совершению административных правонарушений, необходимо менять или дополнять действующую систему организации и учета административных правонарушений.
С учетом того, что менять означает отменять приказы, регулирующие современный ведомственный учет административных правонарушений, а это всегда сложный, порой болезненный процесс, предлагается второй путь - дополнить.
Дополнения касаются не персональных данных лица, совершившего административное правонарушение (фамилии, имени, отчества, точного места жительства, данных о составе совершенного лицом административного правонарушения и т.д.), а его социально-биологических особенностей, а также общей характеристики места и времени совершения противоправного деяния. Это позволит, по мнению автора проекта, глубже понять причины совершения отдельных видов административных правонарушений, целенаправленно сконцентрировать усилия правоохранительных органов в деле профилактики правонарушений.
Сложность поставленной задачи не позволяет рассчитывать на возможность использования предлагаемого проекта на всей территории Российской Федерации, однако его апробация на территории субъекта Российской Федерации вполне возможна.
I. Общее положение
- Правила учета административных правонарушений обязательны для выполнения на всей территории субъекта Российской Федерации.
- Основные понятия и термины, используемые в настоящих Правилах:
- "административное правонарушение" - это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или кодексом субъекта РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность;
- "субъект административного правонарушения" - это юридическое лицо или физическое лицо, достигшее на момент совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста;
- "состав административного правонарушения" - это совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами объективных и субъективных признаков (элементов), характеризующих деяние как административное правонарушение;
- "орган или субъект административной юрисдикции" - это государственный и иной орган (их должностное лицо), уполномоченный федеральным или региональным законом рассматривать и принимать решение по делу об административном правонарушении;
- "место совершения административного правонарушения" - это указание на жилой дом, двор жилого дома, учебное заведение, место отдыха, иное общественное место, где совершено административное правонарушение (не адрес);
- "вид административного наказания" - это один из применяемых административных наказаний, перечень которых установлен ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ;
- "величина административного наказания" - это количественный показатель применяемого вида административного наказания (в рублях, сутках, месяцах);
- "количество административных правонарушений" - это совокупность административных правонарушений, совершенных на определенной территории (район, район города, город, субъект РФ) за установленный отрезок времени (месяц, квартал, год), за который виновные лица понесли административную ответственность в виде административного наказания;
- "структура административных правонарушений" - это удельный вес и соотношение различных видов административных правонарушений в их общем числе за определенный период времени на определенной территории;
- "факторы совершения административного правонарушения" - это причины и условия, способствовавшие совершению административного правонарушения, т.е. совокупность необходимых, юридически значимых явлений, закономерно и неизбежно приводящих к совершению административного правонарушения;
- "динамика административных правонарушений" - это состояние движения, изменение различных видов административных правонарушений в их общем числе за определенный период времени на определенной территории;
- "причины административных правонарушений" - это совокупность необходимых, юридически значимых явлений, закономерно и неизбежно приводящих к совершению административного правонарушения;
- "формуляр статистического наблюдения административных правонарушений (ФСН-АП)" - это документ первичного учета административных правонарушений, отраженный на бумажном носителе;
- "сводная отраслевая статистическая отчетность административных правонарушений" - это база данных административных правонарушений, совершенных на определенной территории субъекта РФ в установленный отрезок времени (месяц, квартал, год), подведомственных отдельному органу административной юрисдикции;
- "сводная межотраслевая статистическая отчетность административных правонарушений" - это база данных всех административных правонарушений, совершенных на территории субъекта РФ в установленный отрезок времени (месяц, квартал, год).
- Учету подлежат все административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ и кодексом субъекта РФ об административных правонарушениях.
Учет административных правонарушений осуществляется для изучения причин и условий их возникновения и принятия мер по устранению этих причин и условий.
- Учет административных правонарушений осуществляется:
- органами административной юрисдикции (их должностными лицами) согласно перечню, указанному в главе 23 КоАП РФ, должностными лицами, имеющими право составлять протокол об административном правонарушении согласно ст. 28.3 КоАП РФ (специальный отраслевой учет);
- органы (должностные лица), наделенные правом составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях на основании кодекса субъекта РФ об административных правонарушениях (специальный отраслевой учет);
- информационным центром УВД субъекта РФ (общий межотраслевой учет).
- В статистическую отчетность административных правонарушений включаются сведения, полученные в ходе составления протокола об административном правонарушении, а также после вынесения постановления органов административной юрисдикции (их должностных лиц) о наложении административного наказания, вне зависимости от обжалования этого решения.
- В статистическую отчетность административных правонарушений не включаются:
- сведения о лицах, которые на стадии рассмотрения дела об административном правонарушения были освобождены от административной ответственности по основаниям, указанным в п. 1 - 3, 5 и п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ;
- сведения о тех административных правонарушениях, которые были рассмотрены в кассационном порядке.
- Статистическая отчетность административных правонарушений ведется информационным центром УВД субъекта РФ на основе учетных данных органов административной юрисдикции (их должностных лиц).
- Форма статистической отчетности по административным правонарушениям разрабатывается при участии всех органов административной юрисдикции и согласуется с региональным управлением Федеральной службы государственной статистики.
- Сведения об административных правонарушениях являются открытыми для опубликования и предоставляются заинтересованным юридическим и физическим лицам в установленном порядке.
II. Учет административных правонарушений
- Органы административной юрисдикции производят учет административных правонарушений на территории обслуживания.
- На каждое административное правонарушение, сведения о котором подлежат включению в статистическую отчетность, заполняется учетная карточка (формуляр статистического наблюдения административных правонарушений). Форма карточки устанавливается УВД субъекта РФ <1>.
Заполнение формуляра статистического наблюдения осуществляется в два этапа.
Первый этап: формуляр частично заполняется на стадии возбуждения административного правонарушения (при составлении протокола об административном правонарушении). На этой стадии заполняются те данные, которые в отсутствии лица, привлекаемого к административной ответственности, заполнить невозможно. К таким данным можно отнести:
- место совершения административного правонарушения;
- полнота семьи, где воспитывается несовершеннолетний;
- уровень образования;
- социальное положение;
- должностное положение;
- стаж работы в занимаемой должности;
- форма собственности;
- вид деятельности юридического лица.
Формуляр статистического учета закрепляется за протоколом об административном правонарушении. Процессуальное движение протокола, в том числе возвращение его для устранения недостатков, повторяет формуляр.
Вторая стадия: формуляр заполняется до конца, немедленно после вынесения постановления о привлечении к административной ответственности.
В случае составления квитанции-постановления или составления протокола и постановления об административном правонарушении на месте совершения административного правонарушения указанные этапы объединяются.
Формуляр передается в информационный центр по истечении срока, установленного ст. 30.3 и 30.10 КоАП РФ на обжалование или опротестование постановления по делу об административном правонарушении, если это постановление не было обжаловано или опротестовано.
- Порядок организации учета административных правонарушений, сбора и обобщения сведений о них, контроля за полнотой и достоверностью этих сведений определяется УВД субъекта РФ.
III. Программа статистического наблюдения административной деликтности на территории субъекта РФ
Цель:
- определение всей совокупности административных правонарушений, совершаемых на территории субъекта РФ за выбранный отрезок времени (один, три, шесть, двенадцать месяцев, один год и более);
- более эффективное формирование региональной административной политики.
Задачи:
- контроль уровня учтенных административных правонарушений;
- выявление закономерностей в структуре административной деликтности, соотношение количества рассмотренных дел об административных правонарушениях различными органами административной юрисдикции, динамика роста (снижения) общего количества совершенных административных правонарушений;
- определение особенностей выбора вида и меры административного наказания органами административной юрисдикции;
- определение особенностей обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность лиц, совершивших административное правонарушение;
- определение особенностей качественно-количественного состава лиц, совершивших групповой факт административного правонарушения;
- определение факторов, причин или условий совершения административного правонарушения;
- определение социально-биологических особенностей лиц, совершивших административные правонарушения;
- определение качественных особенностей юридических лиц как субъектов административного правонарушения.
Объект наблюдения:
- административное правонарушение, совершенное и выявленное на территории субъекта Российской Федерации.
Единица наблюдения выбранного объекта:
- состав административного правонарушения согласно КоАП РФ или кодекса субъекта РФ об административных правонарушениях;
- время и место совершения административного правонарушения;
- обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность (согласно ч. 1 ст. 4.2 и ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ);
- количественный состав лиц, совершивших групповой факт административного правонарушения;
- вид и размер административного наказания (согласно ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ);
- дополнительные решения, вынесенные органами административной юрисдикции (помимо постановления о применении наказания);
- орган административной юрисдикции, вынесший решение (федерального и регионального уровней);
- субъект, обнаруживший административное правонарушение;
- физическое лицо, привлеченное к административной ответственности (пол; год рождения; гражданство; образование; место жительства (город или иной населенный пункт), работы, учебы или службы);
- юридическое лицо, привлеченное к административной ответственности (место регистрации, форма собственности, вид деятельности);
- факторы совершения административного правонарушения. (При автоматизированном учете административных правонарушений необходима прямая привязка факторов совершения административных правонарушений к конкретному составу административных правонарушений.)
Единица измерения:
- факт совершенного административного правонарушения (на основании вынесенного постановления о привлечении к административной ответственности, без учета возможного изменения результатов дела по жалобе);
- субъект, совершивший административное правонарушение.
Отчетная единица:
- органы административной юрисдикции, включенные в главу 23 КоАП РФ;
- органы административной юрисдикции, включенные в кодекс субъекта РФ об административных правонарушениях.
Срок (период) наблюдения:
- бессрочный.
Форма статистического наблюдения:
- типовая отчетность федеральных и региональных органов административной юрисдикции на основе специально организованного регионального статистического исследования.
Место статистического наблюдения:
- территория субъекта РФ.
Время статистического наблюдения:
- момент вынесения постановления о привлечении к административной ответственности;
Способ статистического наблюдения:
- документальный (на основе использования протокола об административном правонарушении и других необходимых процессуальных документов).
Вид статистического наблюдения:
- непрерывный (текущий), сплошной.
Срок представления отчетности:
- ежемесячный, квартальный и годовой.
Формуляр статистического наблюдения
Формуляр статистического наблюдения административного правонарушения (далее - ФСН-АП) составлен в соответствии с целями программы статистического наблюдения за административной деликтностью и содержит ссылки на сведения, позволяющие оценить:
- степень административно-юрисдикционной загруженности федеральных и региональных органов власти;
- состояние, структуру и динамику административных правонарушений, совершенных на территории субъекта РФ;
- время и место совершения административных правонарушений;
- количественно-качественную характеристику групповых административных правонарушений;
- факторы совершения административного правонарушения;
- структуру применяемых административных наказаний;
- социально-биологические особенности виновных физических и организационно-правовые особенности юридических лиц.
Показатели ФСН-АП формируются на основе протокола и постановления об административном правонарушении, а также других необходимых документов по принципу один факт административного правонарушения - один ФСН-АП. Движение ФСН-АП определяется положениями п. 11 настоящих Правил.
Данные ФСН-АП окончательно формируются по результатам рассмотрения дела в первой инстанции независимо от результата последующего пересмотра в вышестоящем органе.
Заполнение ФСН-АП осуществляется лицом, составляющим протокол об административном правонарушении, лицом, вынесшим постановление о привлечении к административной ответственности. В целях оперативного заполнения и движения ФСН-АП и на основании письменного распоряжения руководителя подразделения органа административной юрисдикции заполнение ФСН-АП может осуществляться другими должностными лицами, допущенными к процессуальным документам административно-юрисдикционного характера.
Организация и ведение первичного статистического учета в рамках административно-юрисдикционной деятельности (на основе собранных ФСН-АП) возлагаются на руководителя органа административной юрисдикции, на конкретных работников этих органов (статистов).
Данные, отраженные в ФСН-АП, переносятся в электронную базу данных.
Электронная база данных обеспечивается работой специальной программы для ЭВМ, которая формирует в автоматическом режиме сводную отраслевую статистическую отчетность административных правонарушений.
Сводная отраслевая статистическая отчетность административных правонарушений представляется в двух видах: на бумажном носителе и в электронном виде на электронных бланках. Сводные отраслевые отчеты на бумажных бланках должны иметь формат А4 и являться распечаткой электронной копии отчета. Сводные отраслевые отчеты на бумажном носителе составляются в двух экземплярах, подписываются лицом, ответственным за его составление, и руководителем органа административной юрисдикции (отраслевой статистической отчетности).
Первый экземпляр сводного отраслевого отчета остается у составителя и хранится в специальных нарядах.
Второй экземпляр сводного отраслевого отчета на бумажном носителе направляется по почтовым каналам связи, а электронные формы отчетности (оптического типа - CD-ROM) - на электронных бланках по телекоммуникационным каналам связи с использованием электронной почты Интернета на адрес информационного центра МВД, ГУВД (УВД) субъекта Российской Федерации. Работники, ответственные за составление сводных отраслевых отчетов, должны обеспечить полное соответствие данных в отчетах на разных носителях.
Сводные отраслевые отчеты направляются без сопроводительного письма, с указанием на бланках исходящего номера и даты, кроме исключительных случаев, когда в сопроводительном письме следует дать необходимые пояснения.
Информационный центр МВД, ГУВД (УВД) субъекта Российской Федерации на основании поступивших сведений об административных правонарушениях (сводной отраслевой отчетности) из соответствующих органов административной юрисдикции формирует общую электронную базу данных административных правонарушений (сводную межотраслевую статистическую отчетность административных правонарушений), совершенных на территории субъекта РФ, используя аналогичную программу для ЭВМ.
Сводная межотраслевая статистическая отчетность административных правонарушений регистрируется, пересылается и хранится по действующим правилам делопроизводства.
Сводная межотраслевая статистическая отчетность административных правонарушений в электронном виде хранится в информационном центре МВД, ГУВД (УВД) субъекта Российской Федерации на носителях оптического типа (CD-ROM).
Хранение сводной межотраслевой статистической отчетности административных правонарушений на бумажном носителе производится в информационном центре МВД, ГУВД (УВД) субъекта Российской Федерации в специально созданных нарядах с соответствующими сроками хранения.
Кодировка единиц наблюдения осуществляется посредством частичной аналогии с кодировкой документов первичного учета преступлений <2>, а также в соответствии с кодами, варианты которых указаны в самом ФСН-АП.
<2> Справочник для заполнения документов первичного учета // ГИАЦ МВД РФ. М., 2007. 62 с.Обоснование необходимости включения единиц наблюдения в ФСН-АП
Включение в качестве единицы наблюдения состава административного правонарушения согласно КоАП РФ или кодексу субъекта РФ об административных правонарушениях заключается в получении данных:
- о количестве, структуре и динамике всей совокупности административных правонарушений, выявленных на территории субъекта РФ;
- о количестве и динамике административных правонарушений конкретных составов.
Время и место совершения административного правонарушения как единица наблюдения позволят:
- определить время, в период которого выявляется наибольшее и наименьшее количество административных правонарушений. Так как ФСН-АП предусматривает в качестве единицы наблюдения "субъект, обнаруживший административное правонарушение", то это позволит оценить время наиболее эффективной деятельности контрольно-надзорных органов (их должностных лиц);
- определить наиболее вероятные места совершения административных правонарушений, более оптимально скоординировать предупредительную деятельность контрольно-надзорных органов (их должностных лиц).
Определение обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность (согласно ч. 1 ст. 4.2 и ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ), позволит:
- оценить степень виновности нарушителей, готовность минимизировать вредные последствия противоправного поведения;
- разделить субъектов, совершивших правонарушения, на совершеннолетних и несовершеннолетних;
- оценить состав лиц, совершивших административные правонарушения в состоянии аффекта либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
- определить количество и качество административных правонарушений, которые совершаются злостно, повторно, с вовлечением несовершеннолетних, в состоянии опьянения или группой лиц. Это позволит более точно определить профилактическую направленность в деятельности государственных и общественных органов.
Статистические показатели видов и размеров административного наказания (согласно ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ) дают возможность:
- определить наиболее часто используемые виды административных наказаний, их структуру, динамику, степень индивидуализации их применения;
- определить общую сумму взысканных штрафов в федеральный и региональный бюджеты.
Дополнительные решения, выносимые органами административной юрисдикции (помимо постановления о применении наказания), как единица измерения дают возможность определить степень активности органов административной юрисдикции в обнаружении и устранении причин и условий, порождающих и способствующих совершению административных правонарушений, путем использования законной возможности выносить частные определения и представления (например, ст. 29.13 КоАП РФ).
Орган административной юрисдикции, вынесший решение (федерального и регионального уровней), как единица измерения поможет установить:
- степень загруженности отдельных видов правоохранительных органов, особенности структуры подведомственных им административных правонарушений на территории субъекта РФ;
- степень учета в их деятельности обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, в конечном итоге применение административного наказания с учетом относительно-определенных видов санкций.
Установление совокупности субъектов, обнаруживших административное правонарушение, позволяет разделить административные правонарушения на обнаруженные в ходе контрольно-надзорной, профилактической деятельности правоохранительных органов или в порядке обращения к ним других государственных, частных или общественных предприятий, учреждений и организаций, а также граждан. Данные показатели дают возможность оценить степень активности (терпимости) населения к противоправным событиям, структуру и динамику этого процесса в зависимости от вида административного правонарушения.
Социально-биологический анализ физического лица, привлеченного к административной ответственности (пол; год рождения; гражданство; образование; место жительства (город или иной населенный пункт), работы, учебы или службы), даст возможность:
- определить социальный и биологический портрет субъекта административного правонарушения в целом и по его отдельным составам;
- более целенаправленно проводить профилактическую работу.
Анализ юридического лица, привлеченного к административной ответственности (место регистрации, форма собственности, вид деятельности), позволит:
- определить количество юридических лиц, привлеченных к административной ответственности, особенности видов правонарушений, которые они совершают;
- выявить особенности организационно-правовых форм и видов деятельности юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности;
- вести более целенаправленную профилактическую работу.