Мудрый Юрист

Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы

/"Законодательство и экономика", 2005, N 12/
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ

Ноздрачев А.Ф., доктор юридических наук, профессор.

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.

Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Как приоритетное направление в области нового государственного строительства реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:

В августе 2001 г. одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся этой сферы.

Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, которым была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)". Для повышения эффективности государственной службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на государственных служащих и т.д. необходимо было прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на госслужбу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Правовые основы системы государственной службы Российской Федерации

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы" (далее - Закон N 58-ФЗ) определены правовые и организационные основы системы государственной службы страны.

Законом установлено, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы и вместе с военной и правоохранительной службами составляет систему государственной службы. Этот вид службы подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. При этом правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации; правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Федерации - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъектов Федерации.

Новеллой Закона о системе государственной службы является впервые данное на федеральном уровне понятие государственной гражданской службы как вида государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.

В Законе четко разграничены понятия федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Кроме того, обозначен ряд принципиальных вопросов государственной гражданской службы, включая, в частности, порядок утверждения перечней должностей федеральной государственной гражданской службы, реестра должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, определение федерального государственного служащего и государственного служащего субъектов Федерации и др.

В то же время из Закона следует, что некоторые важные вопросы государственной гражданской службы должны регулироваться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (для гражданских служащих, соответственно, законом о государственной гражданской службе), а именно:

а) правовое положение (статус) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъектов Федерации, в том числе ограничения, запреты обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров;

б) порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей;

в) дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту;

г) условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;

д) предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе;

е) назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация или квалификационный экзамен;

ж) основания прекращения государственной службы, в том числе увольнения в запас или в отставку;

з) условия учета при присвоении классного чина ранее присвоенного дипломатического ранга, воинского и специального звания в связи с переходом на государственную гражданскую службу с государственной службы другого вида;

и) стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы;

к) условия включения в стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы продолжительности государственной службы другого вида.

22 сентября 2003 г. Президент РФ в соответствии со ст. 104 Конституции РФ в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", имеющего ключевое значение для определения главных направлений развития отечественной гражданской службы в ближайшей и отдаленной перспективе.

Организация гражданской службы как нового института государства

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации Президент РФ 27 июля 2004 г. подписал Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ). Закон подготовлен под руководством Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, образованной распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-рп, на основе положений Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ. В нем использованы положения Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 119-ФЗ), а также нормы иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, связанных с государственной службой.

В положениях Закона N 79-ФЗ нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях.

Закон является первым системообразующим Федеральным законом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации.

Он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих 74 статьи.

В Законе N 79-ФЗ сконцентрировано основное внимание на следующих базовых положениях.

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Другими словами, Закон "конструирует" гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих, с тем чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами, например прокуратурой.

В Законе содержатся нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой.

В рамках организационного аспекта в Законе наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы. Должностям государственной гражданской службы в Законе посвящена отдельная глава, где указанные должности классифицированы по категориям и группам, а также определены общие квалификационные требования по этим должностям.

В Законе N 79-ФЗ введена новая классификация должностей гражданской службы. В частности, предусмотрены как категории должностей гражданской службы (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты), так и группы должностей гражданской службы: (высшие должности гражданской службы, главные должности гражданской службы, ведущие должности гражданской службы, старшие должности гражданской службы, младшие должности гражданской службы).

С учетом сложившейся практики в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы в ст. 12 Закона устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы РФ) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей.

Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, включаются в соответствующие реестры должностей гражданской службы. Порядок ведения Сводного реестра должностей гражданской службы Российской Федерации, включающего реестры должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Федерации, утверждается Указом Президента РФ.

Закон ввел для гражданских служащих взамен квалификационных разрядов, классные чины государственной гражданской службы. Присвоение гражданским служащим классных чинов гражданской службы осуществляется исходя из двух основных критериев:

а) замещаемая должность в пределах группы должностей гражданской службы;

б) результаты квалификационного экзамена (для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы без ограничения срока полномочий).

В пункте 4 ст. 9 Закона установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы:

а) должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы;

б) должности категории "специалисты" относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы;

в) должности категории "обеспечивающие специалисты" относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.

Классные чины гражданской службы (действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса и государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го) класса присваиваются гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы соответственно высшей и главной группы. Что касается гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы аналогичных групп субъектов Федерации, то классные чины гражданской службы могут присваиваться им в соответствии с законом субъекта Федерации.

Другие классные чины гражданской службы (советник гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референт гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, секретарь гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса) присваиваются гражданским служащим (как федеральным, так и субъектов Федерации), замещающим должности гражданской службы соответственно ведущей, старшей и младшей группы.

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о системе государственной службы и п. 12 ст. 11 Закона о гражданской службе устанавливается, что непосредственно порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, их соотношения с воинскими и специальными званиями, классными чинами правоохранительной службы, а также с классными чинами гражданской службы субъектов Федерации утверждается указом Президента РФ.

Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта Федерации, классные чины государственной гражданской службы субъектов Федерации предусматривается присваивать в соответствии с законом субъекта Федерации.

Федеральным гражданским служащим и гражданским служащим субъектов Федерации, замещающим должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, присваиваются классные чины советника гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референта гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса и секретаря гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса соответственно.

Право равного доступа к гражданской службе

Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане имеют равный доступ к государственной службе. Исходя из данной конституционной нормы Закон N 58-ФЗ (ст. 3) и Закон N 119-ФЗ (ст. 4) устанавливают, что государственная служба Российской Федерации основана на принципе равного доступа граждан к государственной службе. Это означает равный доступ граждан к государственной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.п. Таким образом, запрещается всякая дискриминация при поступлении и прохождении государственной службы по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предопределено и в п. 2 ст. 19 Конституции РФ.

Требования к кандидату на должность гражданской службы обусловливаются исключительно характером профессиональных требований и деловых навыков. Поэтому Федеральные законы N 58-ФЗ и N 79-ФЗ содержат:

Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу. Например, согласно ст. 40.1 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. В проекте Федерального закона о государственной правоохранительной службе устанавливаются свои требования для граждан, поступающих на данную службу. В числе требований к личности претендента на гражданскую службу установлен предельный возраст пребывания на государственной службе (ст. 25 ФЗ N 79-ФЗ), что нельзя трактовать как ограничение права на доступ к государственной службе.

Вопрос о правомерности установления возрастного требования к государственному служащему неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ по запросам различных категорий государственных служащих, считающих закрепление предельного возраста нарушением принципа равного доступа на государственную службу.

Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу представляется обоснованной. Специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях.

Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере особые правила. В частности, требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной, службы. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией России право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) либо как не согласующиеся с предписаниями ее ст. 55.

Принцип равенства, закрепленный в ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111, не считаются дискриминацией. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав <*>.

<*> СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1174.

В практике судов общей юрисдикции в последнее время встречаются дела, связанные с защитой права на доступ к государственной службе. Например, в Вологодский городской суд обратился гражданин П. с жалобой на действия Законодательного Собрания Вологодской области. В обоснование жалобы он указал, что распоряжением председателя Законодательного Собрания области от 6 ноября 2002 г. на должность руководителя аппарата Законодательного Собрания с 4 ноября 2002 г. без прохождения конкурса была принята гражданка Я. По мнению заявителя, данное распоряжение не соответствует ст. 22 Закона области от 5 июля 1996 г. N 86-03 "О государственной службе в государственных органах Вологодской области", нарушает его право на равный доступ к государственной службе, участие в конкурсе на равных с другими претендентами условиях.

Заслушав стороны и исследовав материалы дела, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований. Данный вывод суд мотивировал следующим. Согласно ст. 21 и 22 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", Закона области "О государственной службе в государственных органах Вологодской области" при поступлении на государственную службу гражданин подает личное заявление. Конкурс на замещение вакантной должности проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем. В судебном заседании установлено, что П. заявление на участие в конкурсе на занятие должности руководителя аппарата Законодательного Собрания области не подавал. Поскольку заявитель не принимал участие в конкурсе, то, как указал суд, оспариваемое распоряжение не затрагивает его права и свободы, следовательно, заявитель не вправе обращаться в суд с заявлением об оспаривании данного распоряжения и производство по делу подлежит прекращению.

Закон о системе государственной службы не устанавливает порядок защиты государственным служащим своих прав. В Законе N 119-ФЗ предусматривалось, что государственный служащий вправе обращаться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы. Федеральный закон N 58-ФЗ не регламентирует порядок защиты государственным служащим своего права на государственную службу. Согласно п. 4 ст. 10 Закона такой порядок должен устанавливаться в законодательных актах, посвященных отдельным видам государственной службы.

В Законе N 79-ФЗ (ст. 70) предусмотрено, что гражданин вправе обжаловать в суд отказ в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы, а также решение конкурсной комиссии по результатам конкурса. Сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора, а также порядок рассмотрения таких дел судом согласно п. 17 ст. 70 Закона о государственной гражданской службе устанавливаются федеральным законом.

В настоящее время законодательный акт, определяющий особенности рассмотрения индивидуальных служебных споров, не принят. Рассмотрение дел, связанных с оспариванием отказа в приеме на гражданскую государственную службу, производится в судах общей юрисдикции по правилам Гражданско-процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ), установленным для обжалования в суд действий и решений органов публичной власти. Однако к этим спорам по аналогии сейчас должны применяться и правила, установленные для индивидуальных трудовых споров (ст. 392 - 397 Трудового кодекса РФ).

Вместе с тем индивидуальные служебные споры должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства и в административных судах. ГПК РФ не содержит даже упоминания об индивидуальных служебных спорах и, соответственно, не определяет никакие особенности их рассмотрения. Например, следует определить срок, в течение которого гражданин, которому отказано в приеме документов на участие в конкурсе на замещение должности гражданской службы, может обжаловать данный отказ в суд, и предусмотреть сокращенные сроки рассмотрения таких дел судом, с тем чтобы в случае признания действий конкурсной комиссии неправомерными гражданин еще имел возможность принять участие в конкурсе, подать документы. Следует обозначить и срок для обжалования решения конкурсной комиссии, принятого по результатам конкурса, а также основания для отмены данного решения комиссии.

Заслуживает поддержки инициатива разработчиков проекта Кодекса административного судопроизводства о передаче в подведомственность административных судов споров о прохождении службы служащих государственных и муниципальных учреждений, которым присвоены классные чины, включая споры о карьере. Естественно, при формировании системы административных судов передаче в их компетенцию подлежат споры, не только связанные с прохождением государственной службы, но и касающиеся поступления на государственную службу; также должны быть регламентированы особенности судопроизводства по всем вопросам, связанным с индивидуальными служебными спорами.

Определение правового статуса гражданского служащего

В целях регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего в Законе N 79-ФЗ определяется понятие "государственный гражданский служащий" и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего.

Безусловной новеллой Закона является определение понятия "гражданского служащего" как гражданина Российской Федерации, взявшего на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Здесь же установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.

Гражданский служащий подотчетен своему непосредственному руководителю, вышестоящему руководителю исключительно в исполнении своих должностных обязанностей. Во всех других отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в Законе. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных Законом. Тем самым фиксируется четкий объем возможностей гражданских служащих, что и обеспечивает их самостоятельность и независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и обязанностей, установленных Законом, гражданский служащий не зависит от руководителя.

В Законе акцентируется внимание на обязанности руководителя не чинить препятствия в реализации гражданским служащим своих конституционных прав на участие или неучастие в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.

Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности (ст. 30 Конституции РФ). По Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 20) никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию. Поэтому принуждение со стороны руководителя к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений следует расценивать как грубое нарушение фундаментальных положений Конституции РФ.

Отдельная глава Закона N 79-ФЗ посвящена вопросам поощрений и награждений государственных гражданских служащих, а также вопросам соблюдения служебной дисциплины на гражданской службе, применения дисциплинарных взысканий и организации служебных проверок.

Реализация определенных Законом принципов и приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы должна обеспечить решение задач, связанных с обновлением и ротацией кадрового состава.

Развитию профессиональных качеств гражданских служащих должны содействовать нормы Закона, касающиеся профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих.

Отдельной главой Закона N 79-ФЗ регулируются вопросы рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Предусматривается (ст. 19) образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), участвуют независимые эксперты, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм призвано содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества, что должно укрепить доверие граждан к государственной гражданской службе.

В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения Закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Как видно, Закон N 79-ФЗ не является законом о трудоустройстве гражданских служащих. То есть не является "Трудовым кодексом гражданских служащих", как это полагают отдельные авторы. Он отражает повышенное внимание к вопросам публично-правового регулирования института гражданской службы, а также озабоченность по поводу развития норм административного права в регламентации государственно-служебных отношений. Этот Закон является "административным", включающим также нормы конституционного и финансового законодательства, определяющим предмет ведения, обязанности и права, ответственность субъектов, обеспечивающих отправление полномочий государства, распоряжающихся государственными средствами или предоставляющих услуги государства населению.

Нормам трудового права, включенным в Закон, придан публично-правовой смысл: скажем, нормы о служебном контракте в принципе отличаются от норм Трудового кодекса о контракте с наемными работниками. Поэтому было бы ошибочно оценивать Закон как "симбиоз" норм административного и трудового права. Закон знаменует резкий "административный" переход в правовом регулировании деятельности гражданских служащих. Он исключает их из категории наемных работников, предусматривая особый порядок приема на службу, определения условий службы, рассмотрения индивидуальных споров и т.д. Закон предусматривает "собственную" социальную защиту гражданских служащих, отличную от социальной защиты, осуществляемой трудовым правом.

Он устанавливает базовые институциональные структуры гражданской службы, поэтому есть уверенность, что стандарты, которые требуются от гражданской службы, будут единообразно применяться повсеместно в исполнительном аппарате государства.

Применение Трудового кодекса РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям гражданской службы

Хотя Закон N 79-ФЗ и является базовым "административным" законом, регулирующим правовое положение гражданских служащих и все существенные условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее в нем еще не урегулированы исчерпывающим образом многие аспекты отношений на гражданской службе. Поэтому Закон N 79-ФЗ (ст. 73) обоснованно предусматривает субсидиарное применение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой. Однако это вовсе не означает признание того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что Закон N 79-ФЗ не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой. В нем не удалось объединить нормы, регламентирующие отношения по поводу осуществления государственно организованной служебной деятельности в сфере государственного управления.

Нормы, регулирующие отношения, связанные с коллективными и индивидуальными сферами труда, содержатся в Трудовом кодексе РФ и иных нормативных правовых актах. Их не удалось "переплавить" таким образом, чтобы обеспечить целостное регулирование специфического "труда" государственных гражданских служащих. В "пользовании" трудового права остаются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.

По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы будут регулировать более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива.

Пойдет ли законодатель по пути полного регулирования гражданской службы системой административного законодательства или, наоборот, в их регламентации будут превалировать трудоправовые начала, зависит от многих условий. Эта проблема на сегодняшний день теоретически не решена. Ясно одно: система регулирования гражданской службы должна соответствовать основным направлениям и приоритетам развития российской государственности и правовой системы.



/"Законодательство и экономика", 2006, N 1/

Гражданская служба: конфликты интересов и процедура их урегулирования

Федеральный закон о гражданской службе (далее - Закон N 79-ФЗ) впервые ввел институт конфликта интересов, который имеет исключительно важное значение в рассматриваемой сфере, где гражданские служащие совершают юридически значимые действия не от своего имени, а от имени государства, представляют и реализуют своими действиями его интересы. В свою очередь, государство обязано обеспечивать соблюдение не только публичных, но и законных частных интересов. Цель института конфликта интересов - установление правовых форм предупреждения, предотвращения и прекращения конфликта интересов, который возникает, когда властные полномочия используются государственными служащими в частных (личных) интересах, а также предоставление гражданам возможности защищать государство от злоупотреблений властью его "слугами" и защищаться самим от несправедливых действий государства.

Впервые определение понятия "конфликт интересов" как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, было дано в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", подготовленном в контексте общих мероприятий по реформированию государственной службы.

В Законе о государственной службе это понятие существенно конкретизировано. Определяется, что конфликт интересов - это ситуация, когда личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и когда возникает возможное или установленное противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего, с одной стороны, и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или субъекта Федерации - с другой, способное привести к нанесению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего признается возможность получения при исполнении должностных обязанностей неосновательных доходов в денежной или в натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для него, членов его семьи или лиц, находящихся с ним в отношениях близкого родства или свойства, а также для организаций или граждан, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.

Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, должны предотвращаться в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации.

В целях предотвращения или своевременного разрешения возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан: внимательно относиться к любой возможности возникновения конфликта; принимать меры по его предотвращению; сообщать представителю нанимателя о любом реальном или потенциальном конфликте интересов, как только ему становится о нем известно.



В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан не просто уведомить об этом, а проинформировать представителя нанимателя в письменной форме. Имеется в виду заявление, служебная (докладная) записка произвольной формы.

В случае возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан:

В свою очередь, представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая вызвала или может вызвать конфликт интересов, обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности в порядке, установленном рассматриваемым Законом N 79-ФЗ (ст. 37). Предотвращение или преодоление конфликта интересов может состоять в окончательном изменении служебного положения гражданского служащего и (или) в отказе от выгоды, породившей конфликт интересов.

Гражданский служащий, замещающий должность, на которой высока вероятность возникновения конфликта интересов (например, должности, связанные с оказанием государственных услуг, лицензированием, регистрацией и т.д.), обязан заявлять представителю нанимателя о своей личной заинтересованности при назначении на эту должность, при прохождении аттестации, при любом изменении ситуации. Любой конфликт интересов, о котором заявит кандидат на должность гражданской службы, должен быть урегулирован до назначения на должность или присвоения классного чина.

Гражданский служащий не должен допускать, чтобы перспектива получения другой работы (после завершения государственной службы) способствовала реальному или потенциальному конфликту интересов. В этом случае гражданский служащий обязан:

Представитель нанимателя должен следить за тем, чтобы гражданскому служащему, информировавшему представителя нанимателя о конфликте интересов добросовестно и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.

Процедура урегулирования конфликта интересов заключается в деятельности образуемых в государственном органе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов.



В состав комиссии входят: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридической (правовой) службы и из подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы); представитель соответствующего органа по управлению государственной службой; представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Количество независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Согласно ст. 19 и ст. 20 Закона N 79-ФЗ утверждение Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов и Положения о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего входит в компетенцию Президента РФ.

Режим поступления на гражданскую службу и прохождения гражданской службы

В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (далее - Закон N 58-ФЗ) в главе 4 Закона N 79-ФЗ регулируются вопросы поступления на гражданскую службу. Исходя из критериев, установленных ст. 21 Закона N 79-ФЗ, на гражданскую службу вправе поступать граждане, достигшие 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие установленным квалификационным требованиям. Согласно п. 2 ст. 21 предельный возраст лица, пребывающего на гражданской службе, составляет 65 лет.

В соответствии с общим правилом, предусмотренным п. 1 ст. 22 Закона N 79-ФЗ, поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется для замещения должности гражданской службы.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе Закон установил общее правило: поступление гражданина на гражданскую службу (равно как замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, проводимого конкурсной комиссией. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен п. 2 - 4 ст. 22 Закона и носит исчерпывающий характер. Положение о конкурсе, определяющее порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, утверждено Президентом РФ.

Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 119-ФЗ) важное значение придается регулированию отношений, связанных со служебным контрактом, под которым понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную службу, о прохождении службы, а также соглашение между представителем нанимателя и указанным гражданином или служащим, являющимися сторонами служебного контракта, о замещении должности государственной службы.



В главе 5 Закона N 79-ФЗ определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности. Здесь же предусматривается регулирование отношений, связанных с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. В главе 6 установлены основания, порядок и последствия прекращения служебного контракта и, соответственно, увольнения с гражданской службы, что согласуется с положениями, закрепленными в Законе N 58-ФЗ.

Одна из задач реформирования государственной службы - повышение гарантий прав государственных служащих. Однако контрактная система государственно-служебных отношений в том виде, как она закрепляется в Законе N 79-ФЗ, отнюдь не гарантирует гражданскому служащему стабильности при реализации его прав. Закон (п. 5 ст. 24) рассматривает права и обязанности государственного гражданского служащего как существенные условия служебного контракта. В то же время ст. 29 Закона устанавливает, что в случае изменения существенных условий профессиональной деятельности по инициативе представителя нанимателя допускается изменение определенных сторонами существенных условий контракта. Представляется, что применение этой нормы сводит на нет назначение служебного контракта. Достаточно сложно смоделировать ситуацию, когда существенно изменяются условия профессиональной служебной деятельности, но не меняются должностные обязанности.

Вопросы, связанные с обработкой, хранением и передачей персональных данных гражданского служащего, ведением реестра гражданских служащих, нашли отражение в главе 7 Закона N 79-ФЗ. В ст. 44 этой главы раскрывается основное содержание кадровой работы, ответственность за которую возлагается на структурное подразделение или гражданского служащего, назначенного руководителем государственного органа.

Глава 8 Закона N 79-ФЗ определяет содержание и продолжительность служебного времени, а также порядок и условия предоставления отпусков на гражданской службе, т.е. регулирует отношения, связанные со служебным временем и временем отдыха гражданских служащих.

Немаловажное значение имеют нормы главы 9 Закона, регулирующие вопросы прохождения гражданской службы. Существенным дополнением является введение понятия должностного регламента гражданского служащего (как составной части административного регламента государственного органа) в качестве документа, в соответствии с которым осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Не менее важное значение имеет и регулирование отношений, связанных с проведением аттестации (один раз в три года) и квалификационного экзамена (для отдельных категорий гражданских служащих) - по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Положение о проведении аттестации гражданских служащих и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена гражданским служащим и оценке его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждены Указами Президента РФ.

Обеспечение профессионализма гражданской службы

В Законе N 79-ФЗ прослеживается явная забота о повышении профессиональной роли и квалификации гражданских служащих. Закон регламентирует принципы отбора кандидатов на гражданскую службу, вопросы найма и продвижения по службе, стимулирования и удержания на службе квалифицированных гражданских служащих.



В целях укрепления гарантий исполнения гражданскими служащими их обязанностей без неоправданного влияния со стороны политических и иных структур Закон N 79-ФЗ защищает профессиональную независимость гражданских служащих по отношению к политическим структурам государства, представленным лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

К числу таких гарантий следует отнести совокупность строгих процедур конкурса при отборе кандидатов, заключения служебного контракта при назначении на должность, аттестации в процессе прохождения службы и т.д.

Как отмечалось, Закон предусматривает возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе. При этом в состав конкурсных комиссий должны включаться независимые эксперты. Законом определены случаи, когда конкурс не проводится. В частности, без конкурса могут производиться назначения:

В Законе N 79-ФЗ впервые введено понятие "служебный контракт", определены стороны, содержание, формы и сроки действия служебного контракта, а также порядок его заключения; детально регламентированы вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего. Установлен и исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта.

В Законе N 79-ФЗ определены порядок обработки, хранения и передачи персональных данных государственных гражданских служащих, порядок ведения личных дел и реестров государственных гражданских служащих, а также задачи кадровой работы.

Предусматриваются и другие механизмы укрепления профессионализма на гражданской службе. Так, в Законе впервые введено понятие "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, им должны определяться должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего.

Детально регламентируется в Законе порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих и порядок сдачи ими квалификационного экзамена.

Профессиональная независимость гражданских служащих направлена на укрепление такого аспекта гражданской службы, как обязательство исполнять требования Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации и быть за это подотчетными перед органами представительной власти и высшими органами исполнительной власти. Гражданская служба как институт государства занимается осуществлением общих интересов общества и государства, как они определяются федеральными законами и политикой Правительства.

Четкое определение в Законе функций гражданской службы является важным аспектом разграничения политической и государственно-служебной деятельности в государстве. Политика и администрирование - разные виды деятельности и имеют различные источники законности. То, что для политика законно, для гражданского служащего может оказаться преступлением.

Профессиональная независимость гражданских служащих требует также четкого определения их служебных прав. Закон закрепляет права гражданских служащих, соответствующие их обязанностям, требование их честности и преданности государству, а также критерии определения их профессиональной квалификации. В определении прав и обязанностей примечателен акцент на обязательства гражданских служащих по выполнению требований Конституции, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а не просто соблюдение служебной дисциплины.

Гарантии на гражданской службе

Наряду с установлением новых должностных обязанностей и квалификационных требований Закон N 79-ФЗ обеспечивает получение гражданским служащим денежного содержания, а также льгот иного рода, с тем чтобы карьера на гражданской службе выглядела привлекательной для квалифицированных специалистов.

Закон обеспечивает права и льготы, которые являются специфическими для гражданских служащих в связи с их особой ролью и предназначением в государстве. Эти положения Закона имеют материальную оценку, притом вполне посильную для государства, и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В Законе определена система окладов в виде установления их основных компонентов и стандартных соотношений между ними.

В главе 10 Закона N 79-ФЗ регулируются вопросы оплаты труда гражданских служащих и определяется порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. При этом устанавливаются единые основные условия оплаты труда гражданских служащих, соотносимые с оплатой труда государственных служащих других видов государственной службы.

В состав денежного содержания как основного средства материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной деятельности гражданского служащего включаются:

а) оклад месячного денежного содержания (т.е. совокупность должностного оклада и оклада за классный чин);

б) ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе (от 10 до 70%);

в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы (до 150% должностного оклада);

г) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

д) премии по результатам профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;

е) премии за выполнение особо важных и сложных заданий.

Кроме того, предусмотрена единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Важно отметить, что Закон N 79-ФЗ не предусматривает создание улучшенных или привилегированных условий для гражданских служащих. Оплата труда и другие льготы, предоставляемые гражданским служащим, соответствуют налагаемым на них ответственным обязанностям. В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрастать доля средств на стимулирование результативной работы (различного вида надбавки к премии).

Законом впервые предусматривается возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особых условий оплаты труда гражданских служащих, отличных от общих условий такой оплаты. В частности, становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте.

Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться указанный порядок, и порядок установления такой оплаты труда должны определяться соответственно Президентом по представлению Правительства РФ и законодательством субъекта Федерации.

Закон N 79-ФЗ содержит также нормы, предусматривающие основные социальные гарантии на гражданской службе (медицинское обеспечение на основе страховых принципов, пенсия за выслугу лет и др.) и порядок исчисления стажа государственной гражданской службы.

Новым является предусмотренное ст. 53 Закона введение при определенных условиях дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, включая, в частности, транспортное обслуживание (в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы) и выплату единовременной субсидии на приобретение жилой площади (по аналогии с уже существующими льготами для военнослужащих, но только один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и законодательным актом субъекта Федерации).

В соответствии со ст. 14 Закона N 58-ФЗ в главе 11 Закона N 79-ФЗ регулируются также вопросы исчисления стажа (общей продолжительности) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений в связи с безупречной и эффективной работой. В этой же статье, исходя из требований Закона N 58-ФЗ, установлено, что порядок исчисления стажа гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ.

Глава 12 Закона N 79-ФЗ посвящена регулированию отношений, связанных с поощрениями, награждениями и дисциплинарной ответственностью гражданских служащих. Прослеживается явная тенденция к расширению мер поощрения материального характера, к которым, например, относятся:

а) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

б) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

в) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

В Законе N 79-ФЗ дано определение служебной дисциплины на гражданской службе как обязательного соблюдения правил служебного распорядка (т.е. нормативного акта государственного органа, регламентирующего режим службы (работы) и время отдыха) и должностного регламента.

Законом (ст. 57) определен перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Установлен порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания. Гражданский служащий вправе по своему усмотрению обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию по служебным спорам государственного органа или в суд.

Новеллой Закона N 79-ФЗ, регламентирующей основания и порядок проведения служебной проверки, является норма, в соответствии с которой служебная проверка поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с обязательным участием юридического (правового) подразделения государственного органа и выборного представителя гражданских служащих.

Закон (глава 13) содержит также нормы о принципах и приоритетных направлениях формирования кадрового состава гражданской службы, профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственного служащего. Достаточно подробно регламентируются вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе.

Закон традиционно предусматривает осуществление финансирования расходов на содержание федеральных гражданских служащих за счет федерального бюджета, а гражданских служащих субъектов Федерации - за счет бюджетов субъектов Федерации. Реализация отдельных положений Закона в сравнении с государственными гарантиями, предусмотренными предшествующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, очевидно потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

В качестве несомненной новеллы следует рассматривать норму Закона о возможности проведения в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы экспериментов. Порядок проведения таких экспериментов устанавливается Президентом или Правительством РФ (в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его территориальном органе) или законом либо иным нормативным правовым актом субъекта Федерации (в отдельном государственном органе субъекта Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении).

Как весьма позитивный факт следует отметить регулирование в главе 15 Закона вопросов, связанных с осуществлением государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства РФ о гражданской службе.

Закон N 79-ФЗ подробно регламентирует отношения, возникающие в связи с рассмотрением индивидуальных служебных споров, под которыми понимаются неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров (глава 16 Закона). Предусматривается, что индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам и судом.

Статьями 71 - 74 Закона предусмотрено, что вступление в силу соответствующих положений связано с принятием федеральных законов, предусматривающих дополнительные расходы федерального бюджета или реструктуризацию расходов федерального бюджета на государственное управление без их увеличения. В связи с этим Правительство РФ должно предусматривать поэтапное увеличение расходов федерального бюджета на содержание федеральных гражданских служащих по мере включения соответствующих расходов в федеральный бюджет.

Значение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в контексте административной реформы

Функционирование гражданской службы как важнейшего социального, правового, организационного института, обеспечивающего выполнение функций государства, а также деятельность органов государственной власти и их аппаратов, в широком контексте административного права позволяет сравнить этот институт с "локомотивом" государственного управления. Высоко оценивая роль и значение Закона N 79-ФЗ как добротной правовой основы, тем не менее следует признать, что институт гражданской службы еще не оснащен всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства.

Закон о гражданской службе следует рассматривать во взаимосвязи с другими крупными административными законами, определяющими главные направления административной реформы.

Реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связаны с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" на федеральном уровне устанавливается соответствие между характером функций, выполняемых органами исполнительной власти, и их видами. Исходя из этого федеральные органы исполнительной власти подразделены на такие виды, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В целях четкого определения сферы ответственности новых федеральных органов исполнительной власти, оптимизации их состава и совершенствования механизма функционирования необходим специальный закон о федеральных органах исполнительной власти. Представляется, что такой закон не только стабилизирует новую типологию органов исполнительной власти и их систему на федеральном уровне, но и положит конец непрерывному горизонтальному перемещению гражданских служащих, сеющему панику в их среде.

Для налаживания четкой исполнительской дисциплины гражданских служащих необходимо упорядочить административные процедуры, т.е. четко определить правила реализации компетенции государственного органа. Недопустимо такое положение, при котором любой гражданский служащий может совершать те или иные действия по своему усмотрению, а любой орган исполнительной власти действовать, руководствуясь собственными правилами. Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом.

Закон N 79-ФЗ дает необходимый импульс для совершенствования и надлежащей регламентации административных процедур. В ст. 47 Закона впервые предусматривается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В связи с указанным требованием Закона на повестке дня остро встает вопрос о создании законодательной основы для административных регламентов государственных органов. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Поддерживая идею базового закона "Об административных процедурах", нельзя согласиться с вариантом проекта, внесенного в Государственную Думу 21 февраля 2001 г., потому что этот проект тяготеет к смешанной позитивно-судебной процедуре. Все-таки следует разграничивать позитивно-административные и юрисдикционные процедуры в административной сфере, поскольку последние - это преимущественно судебные процедуры и должны являться предметом другого столь же необходимого закона, а именно закона об административном судопроизводстве. Такой закон должен регулировать порядок судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, объединений граждан, а также прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от незаконных действий и решений государственных органов и гражданских служащих. Судебная защита перечисленных прав, свобод и охраняемых законом интересов в настоящее время осуществляется федеральными судами общей юрисдикции и федеральными арбитражными судами.

Закон об административном судопроизводстве с необходимостью в перспективе влечет за собой создание специализированных судов - федеральных административных судов. Целесообразно "реанимировать" проект федерального закона об административных судах, который находится "в анабиозе" в Государственной Думе с 2000 г. Положения ч. 2 ст. 118 и п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об осуществлении судебной власти в форме административного судопроизводства ждут своей реализации.

Смысл приведенных соображений состоит в том, чтобы институту гражданской службы на базе Закона N 79-ФЗ придать техническую и технологическую завершенность, включив в механизм его функционирования достаточную правовую четкость и определенность. Тем самым будет достигнута существенная цель административной реформы - создание системы государственного управления, регулируемой преимущественно законом, что является необходимым условием повышения ее эффективности, предсказуемости и уменьшения неправомерных действий и решений.

Необходимо активизировать и другие институты подотчетности гражданских служащих. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры как институт государственного надзора за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ, Уполномоченный по правам человека как институт общественной защиты прав человека, Счетная палата Российской Федерации как институт контрольной финансовой проверки в стране чрезвычайно важны для обеспечения того, чтобы система государственного управления и корпус гражданских служащих функционировали эффективно, надежно, на основе закона и под контролем общества.

Взаимосвязь видов государственной службы

Деление на виды государственной службы не оказывает решающего влияния на статус государственных служащих. Как гражданская, так и военная и правоохранительная служба являются государственной службой, т.е. профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти (ст. 1 Закона N 58-ФЗ).

Законодательство предусматривает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида с включением в стаж срока гражданской службы периодов замещения воинских должностей и должностей правоохранительной службы (ст. 54 Закона N 79-ФЗ).

Государственно-служебные отношения, возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождение, регулируются федеральными законами о видах государственной службы на единых принципах построения и функционирования системы государственной службы.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы установлены в ст. 3 Закона N 58-ФЗ. В этой статье закреплены основополагающие начала, которые нашли свое развитие и конкретизацию и в Законе N 79-ФЗ (ст. 4).

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их обязательность, стабильность и неукоснительное соблюдение при правовом регулировании всех видов государственной службы, в том числе гражданской.

Принципами организации и функционирования гражданской службы, так же как военной и правоохранительной службы, являются:

Указанные единые принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации нашли свое отражение в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ. Законом N 79-ФЗ предусмотрены и другие принципы построения и функционирования гражданской службы, учитывающие ее особенности.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается также посредством соотносимости условий прохождения службы и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Прохождение государственной службы любого вида включает в себя назначение на должность, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантной должности либо включение в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, обновление или ротацию кадров, оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), иные обстоятельства прохождения государственной службы, а также освобождение от должности, увольнение с государственной службы (отставку - для военной службы).

Как в Законе N 79-ФЗ (ст. 21 - 31), так и в законах об иных видах государственной службы (например, ст. 18 - 32 проекта федерального закона "О государственной правоохранительной службе Российской Федерации") содержатся нормы, регламентирующие все перечисленные стадии прохождения государственной службы.

Законодательством предусматривается, что замещение должностей гражданской службы и государственной службы иных видов осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Регулирование порядка и условий назначения на должность по конкурсу дифференцируется: на гражданской службе он регламентируется положением, утверждаемым указом Президента РФ, а в правоохранительной службе, например, актом руководителя соответствующего федерального правоохранительного органа.

Основные условия прохождения государственной службы всех видов регулируются служебным контрактом. Предметами регулирования служебного контракта являются обязательства Российской Федерации и федерального государственного служащего, а также обязательства субъекта Федерации, принимаемые на себя соответствующим государственным органом и государственным служащим.

В соответствии с федеральным законом о конкретном виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Федеральными законами о различных видах государственной службы предусматриваются:

Гражданским служащим и государственным служащим других видов государственной службы федеральными законами предоставляются соотносимые размеры оплаты труда и однотипные основные государственные социальные гарантии. Во всех видах государственной службы оплата труда предусматривается в виде денежного содержания (вознаграждения, довольствия). Денежное содержание включает в себя: оклад по занимаемой штатной должности, оклад по присвоенному классному чину (специальному званию), процентную надбавку за выслугу лет и другие надбавки.

Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности государственных служащих независимо от вида государственной службы, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Дополнительные условия оплаты служебной деятельности государственных служащих устанавливаются с учетом особенностей вида государственной службы. Гражданским служащим, как и служащим других видов государственной службы, гарантируется:

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается установлением однотипных ограничений и обязательств.

Под ограничениями прав государственных служащих следует понимать установленные нормами права запреты на совершение конкретно определенных действий, выраженные в категоричной форме посредством возложения прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Так, государственный служащий любого вида государственной службы не может ее продолжать в случае:

Что касается используемого в законах термина "обязательства", то, очевидно, подразумеваются установленные для государственных служащих пределы, выйти за которые нельзя. Так, государственные служащие любого вида государственной службы не вправе:

Обязательства государственного служащего о соблюдении указанных ограничений, установленных федеральными законами о видах государственной службы, включаются в должностной регламент (инструкцию) и контракт государственного служащего.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается учетом стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы. В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

Правовое значение стажа гражданской службы состоит в обеспечении стабильного пребывания на гражданской службе наиболее квалифицированных специалистов. Установленный порядок учета стажа гражданской службы стимулирует привлечение на гражданскую службу и удержание высококвалифицированных кадров.

Для взаимосвязи гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов характерна соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение государственных служащих всех видов государственной службы осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изменениями от 25 июля 2002 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 8 мая 2004 г.) <*>, Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (с последующими изменениями) <**>.

<*> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.
<**> ВВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.

Предусматривается пенсионное обеспечение гражданских служащих и государственных служащих иных видов государственной службы за выслугу лет или по инвалидности, а также членов семьи государственного служащего в случае потери кормильца. Условия назначения и размеры указанных пенсий, порядок исчисления стажа государственной службы для назначения пенсий за выслугу лет будут регулироваться федеральными законами с учетом особенностей вида государственной службы.

Взаимосвязь гражданской и муниципальной службы

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Муниципалитеты действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов Федерации регулируют не только государственную службу в этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным. Например, Закон Воронежской области от 19 января 1995 г. "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" посвящен отношениям в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах местного самоуправления. Названный региональный Закон устанавливает принципы и порядок прохождения государственной и муниципальной службы, основные права, обязанности, правоограничения для государственных и муниципальных служащих.

Закон N 79-ФЗ в силу конституционных положений совершенно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона N 58-ФЗ правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.

Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население соответствующих муниципальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.

В Законе N 79-ФЗ (ст. 7) закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской и муниципальной службы. Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основных прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.

Пункт 1 ст. 7 Закона N 79-ФЗ предусматривает общий порядок поступления на гражданскую и муниципальную службу и ее прохождения. Этот принцип находит свое правовое выражение в единстве норм, регламентирующих:

Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и муниципальной службы. Предусмотренные Законом N 79-ФЗ процедуры замещения вакантной должности (на конкурсной основе, с жесткими условиями формирования конкурсных комиссий, с правилом опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации и т.д.) являются едиными для замещения должности как гражданской, так и муниципальной службы.

Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных служащих состоят в следующем:

Взаимосвязь гражданской и муниципальной служб прослеживается и в общих правоограничениях, обязательствах и правилах служебного поведения.

Федеральным законодательством (например, ст. 18 Закона N 79-ФЗ) устанавливаются однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для гражданского, так и для муниципального служащего. В числе основных положений таких правил находятся требования:

Взаимосвязь гражданской и муниципальной служб характеризуется общими основаниями освобождения от замещаемой должности гражданской и муниципальной службы, а также увольнения со службы. Федеральным законодательством о гражданской службе и законодательством о муниципальной службе в качестве оснований освобождения от замещаемой должности или увольнения со службы предусматриваются:

Стаж гражданской службы и стаж муниципальной службы законодательно приравнены друг к другу. Согласно п. 2 ст. 14 Закона N 58-ФЗ в стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы. Учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

Для выполнения гражданскими и муниципальными служащими служебных полномочий им предоставляются федеральными законами однотипные основные и дополнительные социальные гарантии. Речь идет прежде всего об оплате служебной деятельности гражданского или муниципального служащего. И в том и в другом случае она производится в виде денежного содержания (вознаграждения), являющегося основой стимулирования служебной деятельности и обеспечивающего служащим и их семьям необходимое качество жизни. Размеры должностных окладов (денежных вознаграждений) дифференцируются по уровням и статусу государственных и муниципальных органов.

Гражданским и муниципальным служащим обеспечиваются:

Пенсионное обеспечение гражданских и муниципальных служащих за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти служащего, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей, рассматривается федеральным законодательством в ряду единых установленных для гражданских и муниципальных служащих социальных гарантий.

И на гражданских, и на муниципальных служащих в равной мере распространяются нормы основного Федерального пенсионного закона - "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим следует рассматривать (в ряду других) как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих.

/"Законодательство и экономика", 2006, N 2/

Совершенствование законодательства о правоохранительной службе

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы" (далее - Закон N 58-ФЗ) предусматривает, что правоохранительная служба является самостоятельным видом государственной службы. Это означает, что отношения правоохранительной службы регламентируются самостоятельным законодательством, имеющим определенную специфику по сравнению с законодательством о государственной гражданской службе.

В настоящее время подготовлен проект федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" (далее - законопроект), который призван установить в соответствии с Законом N 58-ФЗ основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации (далее - правоохранительная служба).

Его предмет составляют правоотношения, связанные с поступлением гражданина на государственную правоохранительную службу, ее прохождением и прекращением.

Правоохранительная служба как вид федеральной государственной службы Российской Федерации представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях государственной правоохранительной службы в системе федеральных правоохранительных органов Российской Федерации.

Напомним, что доктрина в число основных направлений правоохранительной деятельности включает: охрану законности и правопорядка; защиту прав и свобод человека; противодействие преступлениям и иным правонарушениям.

Признаками правоохранительных органов, осуществляющих указанные виды деятельности в государстве, признаются:

Соответственно к системе федеральных правоохранительных органов, в которых осуществляется правоохранительная служба, законом должны быть отнесены:

Для всех указанных органов характерна некая совокупность правоохранительных функций, что и объединяет их осуществляющие государственные органы в единую систему. В их числе:

Законопроект направлен на обеспечение реформирования и развития правоохранительной службы, повышение эффективности ее функционирования в целях укрепления правового государства и становления гражданского общества. В нем нашли отражение применимые к отношениям правоохранительной службы и положительно зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования государственной службы в правоохранительных органах.

В законопроекте преемственность норм действующего законодательства сочетается с введением применительно к правоохранительной службе инновационных идей о системности государственной службы Российской Федерации и соотносительности ее видов.

Законопроект устанавливает обязательность служебных отношений только на контрактной основе, вводит конкурсный порядок отбора на замещение отдельных должностей, категорирование и группировку должностей правоохранительной службы, служебные регламенты, возможность ротации ряда руководителей (планового перемещения на равнозначную или вышестоящую должность), урегулирование конфликта интересов и другие правовые механизмы, основывающиеся на Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. N Пр-1496.

Положения законопроекта регулируют служебные правоотношения при осуществлении профессиональной деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в федеральных государственных органах, осуществляющих правоохранительные функции: по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью и др. Конструкция законопроекта, увязывая вопрос о прохождении правоохранительной службы с функциями указанных органов, позволяет уйти от закрепления в законе их перечня. Это дает возможность в последующем исключить необходимость внесения в него поправок в случае изменения системы правоохранительных органов.

В проекте предлагается законодательно закрепить общепринятые для этого вида государственной службы положения, касающиеся единоначалия и субординации, единства организации прохождения службы, обязательного профессионального отбора при поступлении на правоохранительную службу.

Направленность законопроекта на стимулирование должностного роста служащего указывает на необходимость наличия у него первоначальной базовой специализированной подготовки и совершенствования профессиональных качеств в период службы, не исключая очной формы обучения в период прохождения правоохранительной службы.

Законопроектом сохраняются традиционные для правоохранительных органов институты присвоения в соответствии с занимаемой должностью специальных званий и классных чинов, закрепляются системные подходы по их соотнесению с воинскими званиями и классными чинами на государственной гражданской службе.

В законопроекте с учетом особенностей правоохранительной службы определяются права и обязанности, требования к служебному поведению служащего. Предлагаемое к законодательному урегулированию количество запретов и ограничений на правоохранительной службе превышает в силу ее специфики количество запретов и ограничений на государственной гражданской службе и на военной службе.

Кроме того, проектом предполагается установить, что в отношении государственного служащего правоохранительной службы допускается ограничение его прав и свобод как человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан.

В целях компенсации вводимых ограничений, а также обеспечения исполнения установленных законопроектом обязанностей для государственного служащего правоохранительной службы законопроектом предлагается ввести (сохранить) нормы, предоставляющие дополнительные государственные гарантии служащему и членам его семьи, устанавливаемые в зависимости от функциональной нагрузки по непосредственному пресечению правонарушений и расследования преступлений. В случаях выполнения задач по непосредственному пресечению правонарушений с риском для жизни и здоровья, участия в вооруженных столкновениях и контртеррористических операциях законопроектом предлагается установить для служащих правоохранительной службы государственные гарантии, предусмотренные для военнослужащих.

Законопроект определяет основные положения, касающиеся порядка прохождения правоохранительной службы, служебной дисциплины, защиты прав служащего, его увольнения.

Принятие законопроекта позволит реализовать положения Закона N 58-ФЗ о правоохранительной службе как самостоятельном виде государственной службы Российской Федерации, повысить эффективность профессиональной служебной деятельности служащих по осуществлению функций, возложенных на правоохранительные органы.

Законопроект состоит из преамбулы и 14 глав, объединяющих 110 статей, и предусматривает определение особенностей прохождения правоохранительной службы нормативными правовыми актами Президента РФ и рядом иных нормативных правовых актов.

Законопроект подготовлен в соответствии с распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-рп на основе концептуальных положений Закона N 58-ФЗ, соотнесен с положениями Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ). Проект учитывает нормы Трудового кодекса РФ, Федеральных законов "О прокуратуре", "О службе в таможенных органах", "О воинской обязанности и военной службе", "О статусе военнослужащих", Закона РФ "О милиции", Положения о службе в органах внутренних дел, а также иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной службе.

Подготовке законопроекта способствовало обобщение отечественного и зарубежного опыта правового регулирования порядка прохождения службы в правоохранительных органах, адаптируемого к современным российским условиям, а также судебной и правоприменительной практике.

Совершенствование законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации

Повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона N 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.

Статья 72 Конституции РФ предусматривает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в том числе установление общих принципов организации местного самоуправления. Поскольку муниципальная служба является институтом местного самоуправления, ее правовое регулирование также относится к предмету совместного ведения. Это означает, что главные, основополагающие, наиболее важные общественные отношения в сфере муниципальной службы на федеральном уровне должны регулироваться законами.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы" <*> в значительной степени устарел, особенно в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".

<*> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.

В настоящее время в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации разработан проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - законопроект).

При подготовке законопроекта учтены положения и нормы действующих Федеральных законов "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О системе государственной службы Российской Федерации".

Законопроектом также учтены положения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", соответствующие материалы Государственного Совета при Президенте РФ о местном самоуправлении.

Законопроектом предусматриваются новые правовые, организационные и экономические основы функционирования муниципальной службы в Российской Федерации.

Законопроект состоит из семнадцати глав.

В главе 1 определяются: понятие муниципальной службы как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; принципы муниципальной службы и ее взаимодействие с гражданским обществом; принципы взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы.

Исходя из определения муниципальной службы как профессиональной деятельности, определяются основные требования к муниципальным служащим, содержанию их подготовки, переподготовки и повышения квалификации, методам организации и оплаты труда.

В отличие от Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ (ст. 2) в законопроекте дается наиболее точная формулировка сущности муниципальной службы как профессиональной деятельности на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий как органов, так и должностных лиц органов местного самоуправления.

Статьи главы 2 законопроекта определяют: должности муниципальной службы; реестры должностей муниципальной службы и порядок их утверждения; порядок соотнесения должностей муниципальной службы при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и поступлении на должности государственной гражданской службы; квалификационные требования к должностям муниципальной службы.

В законопроекте сделан правильный акцент на принадлежность должности муниципальной службы к муниципальному органу; на субъекте ее учреждения (представительный орган местного самоуправления); на общих атрибутах должности - установленные полномочия на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий.

В статьях главы 3 определяются: правовое положение (статус) муниципального служащего; основные права и обязанности муниципального служащего; ограничения и обязательства, связанные с муниципальной службой; правила служебного поведения муниципального служащего; устанавливается порядок урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе; обязанность представления сведений о доходах и имуществе муниципального служащего.

По своей структуре статус муниципальных служащих идентичен статусу государственных гражданских служащих: он состоит из одних и тех же элементов: права, обязанности, ограничения и т.д. Однако в их юридическом выражении есть не только общее, но и особенное. В законопроекте подробно следует регламентировать именно особенности правового статуса муниципальных служащих.

Особенностью законопроекта в целом является детальное регулирование прохождения муниципальной службы. В соответствующие главы включены следующие вопросы: право доступа на муниципальную службу; процедуры поступления на муниципальную службу и преимущественное замещение по конкурсу должности муниципальной службы.

Вводятся служебный договор для замещения должности муниципальной службы, его условия, содержание и форма служебного договора; основания и последствия расторжения (прекращения) служебного договора для замещения должности муниципальной службы; трудовой договор для замещения отдельных должностей муниципальной службы.

В законопроекте также определяются основания и последствия расторжения (прекращения) служебного договора и увольнения с муниципальной службы по соглашению сторон, по инициативе представителя нанимателя, по инициативе муниципального служащего.

Намечается в законопроекте регламентировать и некоторые важные вопросы, относящиеся к организации служебной деятельности муниципальных служащих: порядок формирования личного дела муниципального служащего; порядок и условия хранения личного дела муниципального служащего; ведение реестров муниципальных служащих; защиту персональных данных муниципального служащего; функции кадровой службы органа местного самоуправления.

В статьях главы 9 проекта определяются требования к содержанию служебного регламента муниципального служащего, порядок и условия проведения аттестации и квалификационного экзамена муниципального служащего и др.

В законопроекте регламентируются вопросы служебного времени и времени отдыха муниципального служащего, включая отпуска муниципального служащего; устанавливаются принципы и условия оплаты служебной деятельности муниципальных служащих и формирования фонда оплаты служебной деятельности муниципальных служащих и работников органа местного самоуправления.

В главах 11 и 12 законопроекта:

В заключительных главах законопроекта намечается:

Об основных требованиях, предъявляемых к реализации Закона N 79-ФЗ

Под реализацией федерального закона имеется в виду процесс его непрерывного действия, выражающийся в применении конкретных правовых норм к отношениям на государственной гражданской службе, урегулированным федеральным законом. Последовательная реализация федерального закона означает реальное достижение нормативно установленных в нем целей.

Для надлежащей организации процесса реализации федерального закона научная доктрина обосновывает необходимость соблюдения ряда требований <*>.

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. N 3. С. 10.

Требование непрерывности означает, что реализация Закона N 79-ФЗ должна быть непрерывной и включать в себя следующие стадии:

Требование комплексности. Реализация Закона N 79-ФЗ требует использования комплекса средств - юридических, экономических, социально-психологических и организационных. Игнорирование какого-либо средства не позволит выявить всего потенциала Федерального закона.

Требование всеобщности. В реализации Закона N 79-ФЗ должны принимать участие все субъекты, предусмотренные его нормами: руководители государственных органов, лица, занимающие государственную должность, представители указанных руководителей или лиц, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации или ее субъекта; структурные подразделения исполнительного аппарата, профсоюзные и другие профессиональные организации на государственной гражданской службе, все категории государственных гражданских служащих и др.

В реализации Закона N 79-ФЗ ведущая роль принадлежит подразделениям государственных органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров.

Требования системности. Процесс реализации Закона N 79-ФЗ должен иметь целостный характер: необходимо одновременно учитывать требования ряда однородных законов и норм (например, Закона N 58-ФЗ, указов Президента РФ, изданных в развитие Законов N 58-ФЗ и N 79-ФЗ и др.) и применять согласованные меры по их выполнению. В этих целях необходимо:

Требование оптимальности. При организации процесса реализации Закона N 79-ФЗ следует рассчитывать возможные затраты денежных, материальных и иных ресурсов. Важно учитывать фактор времени - долгосрочный период действия федерального закона и необходимость постоянных организационно-управленческих мер по его практическому осуществлению.

О необходимости мониторинга реализации Закона N 79-ФЗ

Надлежащая организация реализации Закона N 79-ФЗ является важнейшим шагом к обеспечению эффективного действия законодательства о гражданской службе. Однако если государственные органы не будут осуществлять мониторинг реализации указанного Закона, то это может привести к большим потерям, чем выгодам от введения его в действие.

Потенциальными проблемами при отсутствии должного мониторинга реализации Закона N 79-ФЗ могут быть:

Напротив, мониторинг реализации Закона N 79-ФЗ, особенно в части исполнения его требований к гражданским служащим, может принести существенные выгоды государственным органам и по-настоящему усилить функции и значение института гражданской службы в обществе.

Под мониторингом реализации Закона N 79-ФЗ имеется в виду наблюдение за исполнением Закона, выявление проблем и трудностей в его применении, подготовка предложений по его изменению, дополнению и принятию новых нормативных правовых актов о гражданской службе.

Методы изучения реализации Закона N 79-ФЗ

Для получения и накопления информации о ходе реализации Закона могут применяться следующие методы:

Оценочные показатели реализации Закона N 79-ФЗ

Единственным синтетическим критерием надлежащей реализации любого федерального закона в любой сфере государственной деятельности является соблюдение законности. Достижению высокого уровня законности способствует применение целого комплекса средств. Соответственно в качестве показателей реализации Закона N 79-ФЗ следует избрать следующие их виды:

социально-психологические показатели:

юридические показатели реализации Закона N 79-ФЗ:

организационно-управленческие показатели реализации Закона N 79-ФЗ:

оценка эффективности Закона N 79-ФЗ:

Мониторинг реализации Закона N 79-ФЗ и правоприменительной практики в федеральных органах исполнительной власти

Вопросам реализации Закона N 79-ФЗ в федеральных органах исполнительной власти сейчас уделяется серьезное внимание. Особое значение имеет подготовка проектов законов и подзаконных нормативных правовых актов по вопросам, по которым в Законе есть пробелы.

Закон содержит все необходимые элементы, определяющие систему гражданской службы, но не регулирует ее во всех деталях. Детали должны регламентироваться в нормативных правовых актах "второго плана" - указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, законах субъектов Федерации.

Нормы Закона N 79-ФЗ, требующие развития и детализации, столь многочисленны, что предстоит принять в ближайшее время в общей сложности более 60 важнейших нормативных правовых актов. Естественно, при такой пробельности Закона сейчас еще нельзя предъявить требования к гражданским служащим в полном объеме. Законодатель еще не обеспечил статус гражданского служащего всеми необходимыми гарантиями, правами и регламентами.

Вместе с тем практика показывает, что это абсолютно правильный прием правового регулирования государственно-служебных отношений: "детали могут и должны меняться, принципы оставаться неизменными".

Подготовка "сопряженных" с Законом нормативных правовых актов предусматривалась Федеральной программой реформирования государственной службы (2003 - 2005 гг.). В результате должна быть создана комплексная непротиворечивая нормативная правовая база, призванная в полной мере обеспечивать выполнение возложенных на гражданскую службу задач и функций.

Проекты федеральных законов, необходимость принятия которых вытекает из Закона N 79-ФЗ (о правоохранительной службе, о муниципальной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей и др.), находятся в стадии подготовки.

В реализации Законов N 58-ФЗ и N 79-ФЗ важная роль принадлежит президентскому регулированию, что вполне соответствует новым отечественным традициям. Президент РФ утвердил Положение о персональных данных государственного гражданского служащего и ведении его личного дела, Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих, Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным служащим, порядок и условия командирования федеральных государственных гражданских служащих, примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы.

В действующей системе правового регулирования гражданской службы сохраняют свое значение ведомственные нормативные правовые акты.

В соответствии с положениями Закона N 79-ФЗ следующие нормативные правовые акты подлежат принятию федеральными органами исполнительной власти:

Мониторинг федеральных органов исполнительной власти, принявших в полном объеме указанные нормативные правовые акты, в ближайшее время будет весьма актуальным. Этот показатель будет свидетельствовать о практическом применении соответствующих норм Закона N 79-ФЗ.

Значительная часть нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти должна быть подготовлена в 2005 г. Однако ознакомление с планами государственных заказчиков Федеральной программы "реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" по выполнению мероприятий программы в 2005 г. показывает, что не все мероприятия, предусмотренные Программой, включены в планы государственных заказчиков. Так, в Плане Министерства экономического развития и торговли РФ не предусмотрено проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по апробации новых методов планирования деятельности федеральных государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности федеральных гражданских служащих.

Предмет проекта указа Президента РФ об утверждении обобщенных показателей эффективности и результативности государственных гражданских служащих неоправданно заужен.

В плане Министерства финансов РФ нет мероприятий по применению методов программно-целевого финансирования отдельных федеральных государственных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности федеральных гражданских служащих.

В плане указанного Министерства не предусматривались также мероприятия по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных федеральными государственными органами бюджетных расходов.

В планах государственных заказчиков не предусмотрены мероприятия по проведению экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы гражданской службы, приведению ее в соответствие со сложившимися новыми государственно-служебными отношениями и новыми социальными условиями.

Реализация мероприятий и представление соответствующих проектов нормативных правовых актов заказчиками запланировано в основном на декабрь 2005 г., что практически исключает их надлежащее экспертное обеспечение и оценку, а тем самым и подготовку в 2005 г.

Недооценка соблюдения временных рамок подготовки проектов нормативных правовых актов, вытекающих из Закона N 79-ФЗ, может поставить под вопрос реализацию важных положений Закона. В этом случае Закон приведет лишь к увеличению расходов, не способствуя становлению института гражданской службы.

Практическое отсутствие проектов подзаконных нормативных актов, необходимых для реализации Закона, объясняет значительные трудности с применением его положений. Ввиду отсутствия некоторых конкретизирующих, детализирующих и трансформирующих норм отдельные общие нормы Закона еще не стали нормами прямого действия.

Для правовых норм Закона N 79-ФЗ, которые не нуждаются в детализации и конкретизации, необходим мониторинг, т.е. периодический анализ их динамики. На наш взгляд, актуальным является мониторинг следующих норм прямого действия Закона N 79-ФЗ:

Мониторинг реализации Закона N 79-ФЗ в субъектах Российской Федерации

В 2004 - 2005 гг. (по состоянию на 1 декабря 2005 г.) органами государственной власти субъектов Федерации принято свыше ста нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы. В 21 субъекте приняты новые законодательные акты о государственной гражданской службе, в 43 субъектах внесены изменения в действующие законы о государственной службе, в 15 - о совершенствовании денежного содержания государственных гражданских служащих, в 19 утверждены реестры должностей государственных гражданских служащих субъекта Федерации.

Анализ имеющейся нормативной базы показывает, что обозначились два основных подхода в правовом регулировании государственной гражданской службы субъектов Федерации. Первый связан с принятием новых региональных законов о государственной гражданской службе, регулирующих организацию и порядок прохождения гражданской службы субъектов Федерации. Второй - с внесением изменений и дополнений в действующие законы о государственной службе субъектов Федерации.

Возникает вопрос о целесообразности принятия субъектами Федерации базовых законов о государственной гражданской службе. В литературе отдельные авторы на этот вопрос дают отрицательный ответ <*>.

<*> Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Монография / Екатеринбург: Издательский дом УРГЮА, 2005. С. 245.

На наш взгляд, принятие субъектами Федерации комплексных законодательных актов, регулирующих особенности организации и условий прохождения гражданской службы соответствующего субъекта, является более предпочтительным по сравнению с принятием законов и подзаконных актов по конкретным вопросам.

Гражданская служба субъекта Федерации - это новый государственно-правовой институт, социальная и юридическая природа которого во многом отлична от ранее действовавшего института государственной службы. И дело здесь не только в новых понятиях и новой терминологии, а в изменении идеологии и содержания служебной деятельности гражданских служащих, направленной на обеспечение общественных потребностей и запросов граждан, а также охрану их прав и свобод.

Субъекты Федерации должны сформулировать общие нормы об учреждении должностей и реестре должностей гражданской службы субъекта, о порядке присвоения классных чинов по соответствующим должностям гражданской службы, о фонде оплаты труда и денежном содержании гражданских служащих субъекта и т.д. Решение этих задач путем принятия отдельных поправок в действующее законодательство или принятие конкретных нормативных актов по отдельным вопросам вряд ли рационально и оправданно, так как приведет к фрагментарности и противоречивости законодательства субъектов к неизбежным "длиннотам" в его формировании.

Нормы Законов N 58-ФЗ и N 79-ФЗ обеспечивают единые подходы к правовому регулированию и организации государственной гражданской службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, способствуют повышению результативности государственной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Поэтому концептуальными для законов субъектов Федерации являются положения этих федеральных законов, устанавливающие сферы действия законодательства о государственной гражданской службе.

Как показывает анализ содержания законодательных актов субъектов Федерации, их предмет составляют основные вопросы гражданской службы, которые подлежат урегулированию именно на региональном уровне:

Вместе с тем степень и способы законодательной регламентации этих аспектов гражданской службы различные. Так, отдельные субъекты Федерации отложили вопрос о классных чинах гражданских служащих до принятия отдельного закона (ч. 2 ст. 5 Закона Еврейской автономной области) или даже законодательства (ч. 3 ст. 8 Закона Владимирской области), что, несомненно, создает определенные трудности в практической деятельности гражданских служащих.

Важной особенностью правового регулирования гражданской службы в субъектах Федерации является не только необходимость учета положений федерального законодательства, но и определение вопросов, по которым субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирования. К компетенции субъектов Федерации относится широкий круг вопросов: должности гражданской службы субъекта и квалификационные требования к этим должностям; классные чины гражданской службы; оплата труда гражданских служащих; дополнительные государственные гарантии гражданским служащим; поощрения и награждения гражданских служащих; формирование кадрового состава гражданской службы, ее финансирование, программы развития, вопросы управления и др.

Правовое регулирование гражданской службы субъекта Федерации посредством принятия базового закона, хотя и является важным, тем не менее не может быть признано исчерпывающим. На уровне каждого субъекта необходимо разработать и принять целый пакет законов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданской службы. Среди них законодательные акты по вопросам, отнесенным в Законе N 79-ФЗ к ведению субъектов Федерации: "Об учреждении должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации"; "Об утверждении реестра должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации"; "Об установлении квалификационных требований к стажу гражданской службы (государственной службы Российской Федерации) или стажу (опыту) работы по специальности; "О порядке присвоения классных чинов по высшим и главным должностям государственной гражданской службы"; "Об установлении окладов денежного содержания (размеров должностных окладов и окладов за классный чин) по должностям гражданской службы"; "Об утверждении перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда"; "Об утверждении положения о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего"; "Об установлении порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим с ненормированным служебным днем в государственных органах субъектов Российской Федерации"; "Об установлении условий предоставления гражданскому служащему субъекта Российской Федерации единовременной субсидии на приобретение жилой площади"; "Об установлении порядка и условий выплаты единовременного поощрения гражданским служащим субъекта Российской Федерации"; "Об установлении на конкурсной основе порядка заключения договора между государственным органом и гражданином на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока"; "Об утверждении государственного заказа субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, включая порядок его размещения, объем и структуру"; "Об установлении порядка, условий и сроков проведения эксперимента в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы в отдельном государственном органе субъекта Российской Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении" и др.

Важное значение на уровне субъектов Федерации имеет установление в Законе о бюджете субъекта Федерации расходов на финансирование государственной гражданской службы, а также бюджетного процесса, в котором определяется порядок увеличения (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы.

В ходе реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" и Плана первоочередных мероприятий, направленных на реализацию Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" был принят целый ряд подзаконных актов.

Одни из этих нормативных правовых актов должны непосредственно применяться, другие - учитываться в законодательстве субъектов Федерации.

Об основных тенденциях современного развития института государственной службы

В действующем законодательстве четко прослеживается тенденция создания государственной службы - "отзывчивой, повернутой к нуждам граждан", основанной на закрепленной в Конституции РФ норме о приоритете прав и свобод личности, в связи с чем в последнее время главной целью правовой политики становится именно личность.

Приоритетное значение приобретает обеспечение открытости, особенно гражданской службы (т.е. "прозрачности" ее функционирования с использованием ясных для гражданского общества и доступных для понимания каждого человека форм деятельности). Включение в Законы N 58-ФЗ и N 79-ФЗ в качестве главных принципов государственной службы доступности информации о ее функционировании следует расценивать как один из наиболее важных шагов в обеспечении открытости государственной службы.

Законами предусмотрены и иные меры, направленные на обеспечение открытости государственной службы: обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой (без указания их персональных данных), в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;

б) в состав конкурсной комиссии;

в) в состав аттестационной комиссии.

Закрепленный в рассматриваемых Законах принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлены нормы, предусматривающие включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административными регламентами государственных органов.

В Законах реализуются положения Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, направленные на обеспечение взаимосвязи всех типов государственной службы с муниципальной службой.

Взаимосвязь видов государственной службы обеспечивается единством системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

а) соотносимости основных условий, размеров оплаты профессиональной служебной деятельности и основных государственных социальных гарантий;

б) установления, ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы РФ;

в) учета стажа иной государственной службы РФ при исчислении стажа гражданской службы;

г) соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Предусматриваются также соответствующие средства обеспечения взаимосвязи гражданской и муниципальной службы.

Отчетливо прослеживаются пути повышения престижа государственной службы и создания условий для повышения ее привлекательности для всех граждан страны. В этих целях, в частности, совершенствуется механизм поощрений и награждений (с расширением возможностей материального стимулирования), предусматривается система гарантий для государственных служащих, создаются условия для реализации принципа универсальности конкурса при поступлении на государственную службу и эффективной реализации каждым государственным служащим своих обязанностей, закрепленных в должностном регламенте.

Важное значение имеет направленность законодательства на принципиальное совершенствование системы оплаты труда государственных служащих. Впервые констатируется возможность введения особого порядка оплаты, при котором она во многом ставится в зависимость от конкретных показателей эффективности и результативности служебной деятельности.

В целом реализация предусмотренных законодательством положений призвана способствовать решению взаимосвязанных проблем усиления гарантий различного характера для государственных служащих, существенной конкретизации их статуса и повышения престижа государственной службы.

В то же время впервые на федеральном уровне Законами N 58-ФЗ и N 79-ФЗ предусматриваются механизмы последующего совершенствования законодательства о гражданской службе, что является определенной гарантией ее последующего диалектического развития в зависимости от потребностей общества и государства и исключения в будущем элементов застоя. Именно на решение этой проблемы, например, направлена норма, предусматривающая проведение соответствующих экспериментов в рамках программ развития (реформирования) гражданской службы.

Новое законодательство является важной составляющей осуществляемого в настоящее время общего комплекса мероприятий по совершенствованию правовой основы реформирования государственной службы, предусмотренных Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)". Реализация заложенных в ней идей прогрессивного характера направлена на обеспечение единого подхода к правовому регулированию и организации государственной службы и управлению государственной службой в целом.

Принципиальное значение имеет регулирование законодательством вопросов, связанных с возможным возникновением конфликта интересов и процедурой его разрешения. Закрепленные в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ соответствующие нормы предусматривают решение этой сложной проблемы в условиях, максимально обеспечивающих открытость процедуры разрешения конфликта интересов. Достоинство этих норм - в формировании в результате их реализации на практике достаточно эффективного антикоррупционного механизма на государственной службе, что является одним из аспектов реформирования государственной службы в целом.

С учетом решения в Законах комплекса проблем, связанных с урегулированием конфликта интересов, фактически исключается необходимость разработки и рассмотрения иных законопроектов, имеющих сходный предмет правового регулирования, включая, например, проект федерального закона "Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления", долгое время разрабатываемый в Государственной Думе.

Следует отметить использование зарубежного опыта правового регулирования государственной службы (как положительного, так и не вполне удачного), что позволило избежать, по крайней мере, грубых ошибок и выработать ряд принципиально новых подходов к пониманию важных проблем, особенно в организации гражданской службы.

Реализация заложенных в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ идей позволяет решить следующие задачи:

Новое законодательство объективно способствует формированию необходимых стартовых позиций для эффективного проведения административной реформы, осуществляемой в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2003 - 2004 годах" и принятым в целях его реализации Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы".

Как известно, административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Для повышения эффективности государственного управления пересматривается содержание и объем государственных функций и полномочий с сокращением избыточных и дублирующих функций и перераспределением объективно необходимых полномочий между федеральными органами исполнительной власти и другими организациями. Это позволит существенно улучшить качество предоставляемых гражданам и юридическим лицам публичных услуг и сохранить только необходимые государственные структуры, изменив при необходимости их организационно-правовой статус.

Одним из первых этапов административной реформы и усиления эффективности деятельности государственного аппарата является именно реформирование государственной службы, на основе принципиального изменения облика которой можно будет осуществить и иные важные преобразования, образующие в своей совокупности административную реформу. Не вызывает сомнения, что новые законы являются существенной составляющей общего комплекса мероприятий по созданию нормативно-правовой базы для проведения административной реформы.

Новое законодательство о государственной службе получает неоднозначную оценку в научных кругах и средствах массовой информации. К сожалению, некоторые авторы, не вдаваясь глубоко в рассмотрение содержательной стороны законов, акцентируют внимание лишь на вопросах материального обеспечения государственных служащих, делая вывод о том, что это "законы о чиновниках, подготовленные самими чиновниками", "чиновники заботятся о собственных корпоративных интересах" и т.д. Такого рода выводы о содержании законов носят поверхностный характер.

Избирательный подход созвучен с позицией отдельных авторов, в целом отрицательно оценивающих реформу государственной службы и безосновательно полагающих, что даже "рамочный" закон о системе государственной службы якобы "создает условия для превращения чиновничества в замкнутое привилегированное сословие - этакое подобие современного мандарината", с чем нельзя согласиться.

Реформа государственной службы действительно должна одинаково распространяться на все уровни "чиновничьего класса". На практике пока этого не произошло. В настоящий момент она коснулась исключительно лиц, занимающих руководящие должности государственной гражданской службы, при этом в меньшей степени затронула государственных служащих, занимающих старшие и младшие должности гражданской службы.

Отсутствие сбалансированности объясняется тем, что одновременно с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" еще не приняты иные видовые законы, что вызывает определенные расхождения в регулировании государственно-служебных отношений различных видов и отсутствию комплексного подхода к реформированию государственной службы в целом.

Что касается роста материального поощрения государственных служащих, то это закономерный этап воплощения Концепции реформирования государственной службы. В ином случае возрастание престижа государственной службы оказалось бы необеспеченным в отношении материального стимулирования, что в конечном счете свело бы на нет все замыслы по ее реформированию. Хорошо известно, что в настоящее время размер оплаты труда лиц, занятых в государственном секторе, значительно ниже реальной стоимости их труда. Вместе с тем повышение уровня оплаты труда должно иметь более научно обоснованный, сбалансированный и планомерный характер, а не затрагивать отдельные виды должностей государственной гражданской службы. Говорить о соотношении уровня оплаты труда федеральных государственных служащих ("правительственных чиновников") с уровнем оплаты труда в "других структурах государственной службы", в том числе на региональном уровне, достаточно сложно. Во-первых, нет официально опубликованных данных по уровню этой оплаты. Во-вторых, оплата труда государственных служащих на региональном уровне зависит от финансового состояния того или иного субъекта Федерации. В ряде субъектов, традиционно называемых "донорами", этот уровень может превосходить уровень оплаты труда федеральных государственных служащих, так как во многом зависит от бюджета данного субъекта Федерации.

Есть основания считать, что принятие федеральных законов о государственной службе Российской Федерации создает прочную правовую основу для эффективного функционирования государственной службы, что, в свою очередь, является серьезным шагом на пути формирования комплексной нормативной правовой базы регулирования государственной службы Российской Федерации и необходимым условием проведения административной реформы.

Этот важный шаг в направлении создания принципиально новой системы правового регулирования государственной службы должен привести к повышению эффективности функционирования государственного аппарата и в конечном счете к повышению авторитета государства, что признается в современной научной доктрине одним из важных направлений реализации прав человека.

Любая реформа требует материально-технического обеспечения. Не является исключением в этом отношении и государственная служба. Программа предусматривает оптимизацию как рабочих мест государственных служащих, так и размещения самих государственных органов. Ключевым элементом оптимизации размещения государственных служащих и государственных органов признано внедрение арендных отношений на государственной службе при размещении государственных органов.

Необходимо упомянуть об изменениях в мотивации на государственной службе. Речь идет о показателях результативности и эффективности деятельности государственных служащих. Решение, которое предоставит руководителю государственного органа право платить гражданскому служащему в зависимости от измерения показателей, приведет к серьезным сдвигам в мотивации государственных служащих. Такое решение позволит привлечь на государственную службу профессионалов и одновременно удержать специалистов, которые успешно будут решать задачи по осуществлению полномочий государственных органов и проведению реформ в стране.

Реформа государственной службы продолжается. Остановить ее невозможно. В 2006 г., по всей вероятности, действующая Федеральная программа будет продлена или принята новая федеральная программа реформирования государственной службы. В связи с этим следует уделить особое внимание системе управления реализацией мероприятий по реформированию государственной службы, которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.

В настоящее время существует сложная система взаимодействия государственных разработчиков, заказчиков, координатора, исполнителей и других участников процесса реформирования государственной службы: Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, Правительственная комиссия по проведению административной реформы, Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, Управление Президента РФ по вопросам государственной службы Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России и др. Представляется, что система управления реализацией мероприятий программы реформирования государственной службы должна быть упрощена и эволюционировать в направлении будущей системы управления государственной службой РФ.