Мудрый Юрист

Сотрудничество муниципальных образований в сфере управления: реалии и перспективы развития *

<*> Popov D.A. Cooperation of municipal formations in the sphere of management: realities and perspectives of development.

Попов Дмитрий Александрович, аспирант Воронежского государственного университета, зам. руководителя государственно-правового отдела ЗАО "АКГ "РБС", муниципальный советник 1-го класса.

В статье раскрывается сущность межмуниципального сотрудничества в сфере управления и доказывается актуальность формирования межмуниципального объединения как участника публично-властных отношений. Совместное муниципальное управление обеспечивает реализацию ч. 4 ст. 9 и ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления и позволяет решать задачи, представляющие для муниципальных образований общий интерес, с учетом требований эффективности и экономии. В этой связи требуется регламентировать статус, порядок создания, функционирования и ответственность межмуниципального объединения перед местным сообществом и государством.

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, межмуниципальное объединение, вопросы местного значения, консолидация ресурсов муниципальных образований, Европейская хартия местного самоуправления.

In article the essence of intermunicipal cooperation in sphere of management reveals and the urgency of formation of intermunicipal association as participant of publicly-imperious relations is proved. Joint municipal management provides realization ч. 4 items 9 and item 10 of the European charter of local government also allow to solve the problems representing for municipal unions the general interest, taking into account efficiency and economy requirements. Thereupon it is required to regulate the status, an order of creation, functioning and responsibility of intermunicipal association before local community and the state.

Key words: intermunicipal cooperation, intermunicipal association, questions of local value, consolidation of resources of municipal unions, the European charter of local government.

Принятие и реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131) послужили дополнительным импульсом для развития межмуниципального сотрудничества. Статьей 8 ФЗ N 131 определяются основные его формы, к числу которых отнесены: совет муниципальных образований, межмуниципальное хозяйственное общество, некоммерческая организация муниципальных образований и межмуниципальное объединение.

Правовое регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований в ФЗ N 131 осуществляется наиболее подробно, что предопределило высокую легитимность данной формы сотрудничества и ее активное использование для укрепления межмуниципальных связей. По статистике 2010 г., восемьдесят один совет муниципальных образований субъектов Российской Федерации входит в состав Общероссийского конгресса муниципальных образований <1>. Созданы и активно функционируют иные Ассоциации муниципальных образований: Ассоциация городов Поволжья <2>, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов <3>, Ассоциация малых и средних городов России <4>.

<1> URL: http://www.rncm.ru/smo.
<2> URL: http://agp.samara.ru/.
<3> URL: http://www.asdg.ru/.
<4> URL: http://www.amsgr.ru/.

Целью создания данных Ассоциаций является выражение и защита общих муниципальных интересов, их представление в органах государственной власти и международных организациях, а потому результативность их деятельности ограничивается выработкой рекомендаций, инициатив и иных необязательных к исполнению решений.

Процесс организации межмуниципальных хозяйственных обществ развивается менее динамично в силу неполноты правового регулирования порядка их создания. Социальная роль этой формы сотрудничества заключается в совместном предоставлении населению возмездных услуг (работ), связанных с решением вопросов местного значения, с целью извлечения дополнительных неналоговых доходов.

Социальное назначение некоммерческой организации муниципальных образований - совместное достижение общих социальных, благотворительных, культурных, образовательных и иных целей без наделения учреждаемого юридического лица властными полномочиями <5>.

<5> См.: ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в сфере управления в ФЗ N 131 осуществляется неоднозначно. С одной стороны, муниципальные образования с учетом своей территориальной и организационной основы вправе на основе заключаемых соглашений вступать в объединение и консолидировать имеющиеся ресурсы для совместного решения вопросов местного значения; с другой - установлен запрет на передачу таким объединениям полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 3 и 4 ст. 8).

Сохраняющаяся правовая неопределенность не позволяет сформировать механизм реализации права муниципальных образований на совместное решение общих задач, предусмотренный Европейской хартией местного самоуправления (далее - ЕХМС). Результаты анализа ЕХМС позволили выявить следующие особенности организации межмуниципального сотрудничества в сфере управления.

Во-первых, право органов местного самоуправления на создание ассоциаций для защиты и достижения общих интересов свидетельствует о наличии в правовом статусе последних признаков субъекта публично-властных отношений <6>.

<6> См.: об этом: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.

Некоторые ученые на основе анализа содержания текстов-первоисточников в их сопоставлении с содержанием терминов, применяемых в современном отечественном законодательстве о местном самоуправлении, предлагают новую редакцию русской версии ЕХМС. В числе сформированных ими предложений уточняется содержание ст. 10 Хартии, согласно которой муниципальные образования для решения общих задач, представляющих общий интерес, вправе вступать в объединения <7>.

<7> См.: Замотаев А.А., Чекалкин В.И. О русской редакции Европейской хартии местного самоуправления // URL: http://www.vsmsinfo.ru/article.html?109.

Во-вторых, одной из главных целей создания ассоциаций является совместное решение общих задач, что по смыслу рассматриваемого международного документа предполагает совместное исполнение муниципальными образованиями властных полномочий.

В-третьих, одним из главных условий успешного функционирования местного самоуправления является придание системам финансирования муниципальных образований свойств разнообразия и гибкости <8> для реального изменения издержек, возникающих при реализации местными органами своих полномочий.

<8> См.: ч. 4 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления.

Реализация данного предложения предполагает сотрудничество в сфере управления местными финансами, но в практической деятельности муниципальных органов власти право бюджетного софинансирования вопросов местного значения не используется ввиду отсутствия в действующем законодательстве соответствующего механизма.

Компиляция исследованных положений ЕХМС подтверждает актуальность вопроса о формировании в России механизма реализации права местных органов власти на совместное решение задач, входящих в круг общих интересов.

Фрагментарность законодательного регулирования межмуниципального сотрудничества в сфере управления отмечается в Аналитическом докладе Института современного развития: "Формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе N 131-ФЗ в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института" <9>.

<9> См.: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003 - 2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // URL: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Результаты изучения правоприменительной практики и изучение опыта зарубежных стран показывают, что формирование межмуниципального объединения при условии консолидации финансовых и кадровых ресурсов муниципальных образований обеспечивают качественное решение вопросов местного значения и оптимизацию бюджетных расходов. В этой связи представляется целесообразным в качестве метода решения научной задачи по формированию механизма межмуниципального сотрудничества в сфере управления признать формирование объединения.

В Богучанском районе Красноярского края были консолидированы ресурсы муниципальных образований, что позволило решить ряд проблем: перебросить ЛЭП через Ангару и обеспечить электроснабжением пять поселков, сэкономив при этом 165 миллионов рублей на одних поставках ГСМ; построить школу взамен сгоревшей в одном из сел и провести дорогу к нему. Без консолидированного бюджета такое сделать было бы невозможно, но такая форма сотрудничества противоречит законам о местном самоуправлении. Пришлось его упразднить, вернуться к распылению бюджетных средств <10>.

<10> См.: Коль вертикаль, так до основы // Российская Федерация сегодня. 2004. N 21. С. 19.

Актуальность предоставления муниципалитетам права сотрудничать в сфере управления подтверждается практической целесообразностью данной формы сотрудничества и устранением ряда негативных явлений, возникающих в процессе реализации ФЗ N 131.

Во-первых, объединение местными органами власти финансово-экономических ресурсов для возведения на условиях софинансирования физкультурно-оздоровительных комплексов, объектов социального обслуживания населения и обеспечения их эксплуатации позволит решать часть вопросов местного значения без привлечения органов государственной власти субъектов РФ в процессы повседневной деятельности. Совместное строительство автомобильных дорог местного значения, мостов и иных объектов транспортной инфраструктуры обеспечит стабильное транспортное сообщение между муниципалитетами и послужит дополнительным стимулом для их дальнейшего экономического развития.

По мнению отдельных экспертов, при отлаженном механизме совместной подготовки муниципалитетами документов территориального планирования, градостроительных планов может быть снят ряд искусственных ограничений для развития и привлечения инвестиций в муниципальные образования, которые разделены только административно, а географически и исторически представляют собой единую территорию <11>.

<11> URL: http:// www.municipalrussia.ru/ portal/ page/ portal/ mr/ newslist?n= 94678&bck=y.

Во-вторых, возросшее число муниципальных образований обусловило рост бюджетных расходов на содержание аппарата управления. В результате реализации рассматриваемого Федерального закона общая численность муниципальных образований по состоянию на май 2010 г. увеличилась с 11 тысяч 733 <12> до 28 тысяч 445 единиц <13>. В большинстве муниципальных образований будущие текущие расходы на аппараты местных дум и глав поселков вкупе с их зарплатой будут составлять до 80% бюджета районов. Пока расходы на чиновную зарплату "сжирают" до 35% местных доходов <14>.

<12> См.: Итоги реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году // URL: www.minregion.ru.
<13> URL: http:// zakon.scli.ru/ ru/ analytics_statistics/ report_forms/ form_report_new/ (по состоянию на 26 мая 2010 г.).
<14> См.: Разворот на 180°? // Местное самоуправление. 2005. 1 - 15 июля. N 13.

Возможность формирования общих управленческих структур позволит слабым в экономическом плане муниципальным образованиям экономить на содержании аппарата управления. Региональный менеджер проекта реформирования местного самоуправления Э. Маркварт отмечает, что в Германии пятая часть всех муниципалитетов вообще не имеет своих администраций, а их проблему между тем успешно решает межмуниципальная власть <15>.

<15> См.: Есть "непонятки" с банями и сиротами // Глава местной администрации. 2005. N 5. С. 29.

В-третьих, постоянное увеличение перечня вопросов местного значения в условиях бюджетного дефицита муниципальных бюджетов обусловливает необходимость дальнейшей интеграции местных сообществ.

За период с октября 2003 г. по февраль 2010 г. для поселений и муниципальных районов перечень вопросов местного значения увеличился на десять пунктов, городского округа - на одиннадцать. При этом порядка 95 процентов местных бюджетов уже сейчас являются дотационными <16>.

<16> URL: http://www.rg.ru/2007/04/05/ budzhet.html.

Повышение эффективности деятельности местных органов власти является необходимым условием становления экономически и социально развитого демократического государства <17>. Тенденция увеличения расходов муниципальных бюджетов в условиях фактической неизменности их доходной части <18> заставляет искать новые методы оптимизации системы муниципального управления с учетом требований экономии <19>.

<17> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.
<18> См.: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003 - 2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // URL: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.
<19> См.: ч. 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления.

Предоставление муниципальным образованиям права создавать общую структуру управления и софинансировать важные социальные межмуниципальные проекты для решения вопросов местного значения позволит сократить расходы на содержание аппарата и одновременно повысит способность местных органов власти самостоятельно решать значительную часть публичных дел.

В-четвертых, придание межмуниципальному объединению статуса субъекта публичного права позволит ему исполнять отдельные государственные полномочия, что устранит ряд выявленных в процессе изучения правоприменительной практики негативных явлений.

В отличие от регионального среза, где деятельность органов исполнительной власти различного уровня координируется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации <20>, процесс исполнения территориальными структурами органов государственной власти, функционирующими в пределах муниципальных образований, и органами местного самоуправления предоставленных полномочий не имеет координирующего начала. Несогласованность действий указанных субъектов права отрицательно сказывается на качестве реализации проводимой государственной политики.

<20> См.: Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.

В настоящее время отсутствует тесная обратная связь между территориальными структурами органов государственной власти, которые исполняют контрольно-надзорные полномочия и (или) оказывают государственные услуги населению муниципальных образований, и местным сообществом.

Действующее законодательство не предусматривает каких-либо форм влияния населения муниципальных образований на деятельность территориальных структур государственных органов власти, осуществляющих свои полномочия на местах. Даже кандидатуры на соответствующие должности и то реально не согласовываются с главой муниципального образования <21>. Отсутствие обратной связи делает государственное управление малоэффективным и негативно отражается на реализации конституционных прав и свобод граждан по месту жительства.

<21> См.: Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16.

Фактор удаленности муниципальных образований от мест размещения территориальных органов федеральной исполнительной власти не позволяет должностным лицам последних обеспечить эффективную работу по пресечению и предупреждению нарушений конституционных прав и свобод граждан на отдаленных территориях.

Данный вывод подтверждается результатами изучения материалов правоприменительной практики Центрального, Южного и Приволжского федеральных округов, где население в случае нарушения их прав в сфере труда, окружающей среды вынуждено обращаться в территориальные структуры органов государственной власти, находящихся на расстоянии более 150 - 200 км от мест событий. В силу удаленности должностные лица органов государственной власти не имеют возможности оперативно провести осмотр места происшествия, взять показания свидетелей и собрать иные доказательства, своевременно применить меры обеспечительного характера и привлечь виновных лиц к административной ответственности.

Вопрос о формировании механизма реализации предусмотренного ст. 10 ЕХМС права муниципальных образований на совместное решение общих задач с законодательной регламентацией вопроса организации деятельности межмуниципального объединения приобретает особую актуальность. Реализация данного научно обоснованного предложения придаст системам финансирования местных органов власти свойства гибкости и разнообразия, позволит оптимизировать расходы на содержание аппарата управления, обеспечит согласованность действий при реализации на территории муниципальных образований государственной политики и повысит эффективность реализации конституционных прав и свобод граждан на отдаленных территориях. Включение в состав управления межмуниципального объединения депутатов представительных органов заинтересованных муниципальных образований позволит организовать тесную обратную связь власти и местного общества.

Контроль за исполнением органами управления межмуниципального объединения государственных полномочий - компетенция органов государственной власти, принявших решение об их передаче. Но межмуниципальное объединение будет фактически находиться в двойном подчинении, поскольку его формирование и контроль за текущей деятельностью останутся прерогативой населения и органов муниципальной власти. В советский период, когда власть на местах была частью единой государственной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением <22>.

<22> См.: Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? С. 3.

В силу ч. 4 ст. 8 Федерального закона передача межмуниципальному объединению полномочий по решению вопросов местного значения не допускается. Наличие данного запрета наряду с учрежденным ЕХМС правом местных органов власти совместно решать задачи, представляющие общий интерес, и правом формировать межмуниципальное объединение для консолидации муниципальных ресурсов и совместного решения общих задач, предусмотренного ч. 3 ст. 8 ФЗ N 131, обусловливает возникновение правовой неопределенности по вопросу правового статуса межмуниципального объединения.

Федеральный закон N 131 предусматривает взаимодействие муниципальных образований в публичном праве. Но регламентированные механизмы реализации такого права не могут быть признаны оптимальными способами муниципального сотрудничества в сфере управления по ряду причин.

Согласно ч. 4 ст. 15 Федерального закона допускается взаимная передача органами местного самоуправления муниципального района и поселения предоставленных полномочий на основании заключаемых соглашений и за счет предоставляемых субвенций.

Дефиниции "сотрудничество" и "исполнение переданных полномочий" не являются тождественными по своему смысловому содержанию. В отличие от понятия "передача полномочий" именно термин "сотрудничество" раскрывается как "совместная деятельность" <23>. Поэтому взаимодействие муниципальных образований посредством передачи полномочий одной из сторон не может интерпретироваться как совместное решение задач, представляющих общий интерес, и по своему лексическому значению не раскрывается как совместная деятельность.

<23> См.: Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: Гос. ин-т "Сов. энцикл."; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов., 1935 - 1940.

Данная форма межмуниципального сотрудничества характеризуется ограниченной сферой применения, поскольку не может использоваться при организации взаимодействия в сфере управления между городскими округами и поселениями, городскими округами, муниципальными районами, городскими округами и муниципальными районами, поселениями одного или различных муниципальных районов.

Дополнительным препятствием для использования данной формы взаимодействия при передаче органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений предоставленных полномочий служит неурегулированность законодательством ряда организационных аспектов: порядок и условия заключения соглашений; неопределенность органов управления, уполномоченных заключать такие соглашения <24>; неопределенность требований к структуре и содержанию соглашений. Наличие указанных правовых пробелов приводит к отсутствию положений, предусматривающих ответственность сторон, к невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, а зачастую и к признанию соглашения недействительным <25>.

<24> См.: Шугрина Е.С. Ответственность за нарушение условий соглашений о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2.
<25> См.: Муниципальное управление / Под ред. И.В. Стародубровской. М.: АНХ при Правительстве РФ, 2006. С. 520.

Другой формой взаимодействия муниципальных образований является их преобразование в форме объединения. Но в этом случае не предусматривается консолидация организационно-кадровых и финансово-экономических ресурсов муниципальных образований на определенный срок и (или) для решения отдельных вопросов местного значения. Наличие такого ограничения не согласуется с требованиями ч. 4 ст. 9 ЕХМС о придании финансовым системам местных органов самоуправления свойств разнообразия и гибкости.

В отличие от Российской Федерации в государствах Европы правовой статус межмуниципального объединения как субъекта публичного права регламентирован более подробно, а его деятельность контролируется с двух сторон: государством и местным сообществом.

Для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции австрийские общины могут объединяться на основании соглашения в союзы общин, однако такое соглашение требует разрешения надзорного органа. Разрешение должно быть дано на основании постановления, если имеется соответствующее закону соглашение участвующих общин и образование союза общин не угрожает (в случае выполнения задач государственного управления) функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц, а также основывается на принципах целесообразности, рентабельности и экономичности <26>.

<26> См.: ст. 116a Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. "Конституция Австрийской Республики". Приводится по сб.: Конституции государств Европы. М.: Норма, 2001.

Объединение местных общин, их устройство на основе самоуправления согласно ст. 120 ФКЗ Австрии являются предметом регулирования федерального конституционного законодательства, а конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель.

Союзы общин Германии в соответствии со ст. 28 Конституции ФРГ <27> пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Совокупностью положений 104a, 105, 106 Основного Закона ФРГ определяется финансовая основа для организации деятельности союзов общин.

<27> См.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003.

В Испании провинция является местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. В данном европейском государстве также предусматривается возможность создания объединений муниципалитетов, отличающихся от провинций <28>.

<28> См.: ст. 141 Конституции Королевства Испании // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003.

Общины Республики Словении, руководствуясь ст. 143 Конституции, самостоятельно принимают решения об объединении в более крупные самоуправляющиеся местные сообщества в целях регулирования и решения местных вопросов, имеющих более широкое значение. Государство по согласованию с указанными сообществами передает определенные полномочия в их исключительную компетенцию и определяет степень участия этих сообществ в выдвижении предложений и осуществлении некоторых функций, относящихся к компетенции государства.

В Турецкой Республике объединение местных административных органов в союз с целью разрешения определенных общественных проблем, а также осуществления функций и полномочий происходит с согласия Совета министров. Финансирование и меры безопасности этих союзов и их взаимные связи и отношения с центральной администрацией регулируются законом <29>.

<29> См.: ст. 127 Конституции Турецкой Республики // Там же.

В конституциях некоторых европейских государств допускается принудительное объединение органов местного самоуправления с целью совместного выполнения или предоставления услуг в случаях, если это предусмотрено законом <30>.

<30> См.: ст. 120 Конституции Греческой Республики // Там же.

Результаты применения исторического метода исследования также свидетельствуют о перспективности предоставления местным сообществам права формировать межмуниципальные структуры управления. Временным правительством в 1917 г. был принят проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений <31>, в соответствии с которым право создавать земские объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям. В проекте правил были сформулированы цели создания, порядок и условия организации деятельности земских объединений, а также определены общие требования к порядку создания и проведению контроля за деятельностью земских объединений.

<31> См.: проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 года // URL: http:// www.emsu.ru/ lm/ monf/ library/ MUN4/ 16.htm/.

Обязательным условием для учреждения земского объединения было принятие постановления соответствующего земского собрания: городской или поселковой думы. Решение о создании земского объединения подлежало утверждению губернским комиссаром. В случае образования земского объединения, действующего в пределах двух и более губерний, решение земских учреждений подлежало утверждению министром внутренних дел <32>. Сведения об утверждении устава союза земств подлежали обязательному опубликованию в Сенатских объявлениях.

<32> См.: пункт 3 // Там же.

Результаты комплексного анализа законодательства России, материалов правоприменительной практики в совокупности с положениями конституций европейских государств доказывают целесообразность предоставления местным органам власти права на создание межмуниципального объединения как участника публично-властных отношений.

Фрагментарность правового регулирования статуса межмуниципального объединения, неопределенность процедуры его формирования и организации деятельности, порядка передачи отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения, условий контроля за деятельностью предопределяют дальнейшее совершенствование действующего законодательства о местном самоуправлении.

Законодательная регламентация данных вопросов позволит определить социальную роль и место межмуниципального объединения в системе публичного управления, нормативно закрепить принципы его организации и деятельности. При этом представляется необходимым исключить из ст. 8 ФЗ N 131 запрет на передачу межмуниципальным объединениям полномочий для решения вопросов местного значения.

В целях минимизации риска разбалансированности системы регионального управления предлагается законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделить правом устанавливать предельные показатели по площади и численности межмуниципального объединения.

Предоставление муниципальным образованиям права формировать объединение для совместного решения задач, представляющих общий интерес, определение его статуса, порядок создания, контроля за деятельностью позволят решать вопросы местного значения с учетом требований эффективности и экономии. Передача новому участнику публично-властных отношений отдельных государственных полномочий обеспечит реализацию прав и свобод граждан без дополнительного привлечения органов государственной власти к решению текущих вопросов жизнедеятельности местных сообществ.