Мудрый Юрист

Основания российского муниципализма и его принципы *

<*> Babichev I.V. Grounds for the russian municipality and the principles thereof.

Бабичев Игорь Викторович, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, кандидат юридических наук.

В статье анализируются основания и принципы российского муниципализма. Юридические конструкции российского муниципального права в то же время составляют правовую основу российского муниципализма - более широкого, чем отрасль права, политико-правового явления, составной части российского конституционализма.

Ключевые слова: российский муниципализм, основания, принципы, юридические конструкции, конституционализм.

The article analyses the grounds and principles of the russian municipality. Legal constructions of the Russian municipal law are the legal grounds for the russian municipality which is broader than the branch of law and is in itself a legal phenomenon - a part of the russian constitutionality.

Key words: russian municipality, grounds, principles, legal constructions, constitutionality.

Юридические конструкции соответствующей отрасли права, повторим это за С.С. Алексеевым <1>, - основа уникальности этой отрасли права, и ее характерных условий конкретной цивилизации, и ее конституционализма. Юридические конструкции - главный показатель совершенства отрасли права, уровня ее развития, ее основного значения - нормативной системы, способной задавать разумный алгоритм в жизни людей, общества, государства.

<1> См.: Алексеев С.С. Тайна права. Его понимание, назначение, социальная ценность. М.: Норма, 2001. С. 47.

Юридические конструкции российского муниципального права в то же время составляют правовую основу российского муниципализма - более широкого, чем отрасль права, политико-правового явления, составной части российского конституционализма.

Под конституционализмом современные авторы понимают "систему представлений об общедемократических, общецивилизационных политико-правовых ценностях государственно-организованного общества" <2>, сложную общественно-политическую и государственно-правовую категорию, основу которой составляют идеалы конституционной демократии, т.е. демократии, базирующейся на наличии конституции как особого документа государства и общества, наличие определенных институтов власти, соответствующего конституции политического режима и системы защиты ценностей демократии, прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя в целом <3>, систему "идей и взглядов, в которых воплощены представления о конституционном государстве, их конституционное оформление, а также политико-правовая практика реализации таких идей и закрепляющих их норм" <4>, специфическое политико-правовое явление, включающее в качестве структурных элементов идейную доктрину, действующее законодательство и юридическую практику <5>.

<2> Степанов И.М. Грани российского конституционализма (XX век) // Конституционный строй России. Вып. I. М., 1992. С. 30.
<3> Авакьян С.А. Конституционализм // Конституционное право. Энциклопедический словарь. М., 2000. С. 304 - 305.
<4> Богданова Н.А. Категория "конституционализм" в науке конституционного права // Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999. С. 137.
<5> Ромашов Р.А. Современный конституционализм: вопросы истории и теории. СПб., 1998. С. 96.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относит его к основам конституционного строя Российского государства. Российский муниципализм как политико-правовое явление, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, таким образом, составной частью российского конституционализма.

Местное самоуправление как важную составную часть российского конституционализма отмечают многие авторы (С.А. Авакьян, В.Т. Кабышев и Т.М. Пряхина, А.Г. Пархоменко и др.) <6>.

<6> См.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 14 - 38.

Правовая доктрина современного российского муниципализма начала складываться с конца 80-х годов и прошла несколько периодов своего формирования, сопряженных с периодами формирования местного самоуправления в современной России, их в значительной степени обусловливая. Основными ее источниками стали: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в его решениях.

Системообразующей основой правовой доктрины муниципализма является основная политико-правовая цель системы местного самоуправления в нашей стране.

Подчеркнем, что доктрину муниципализма составляют наиболее общие и устойчивые нормы и нормы-принципы, сформулированные в указанных источниках, взаимосвязанные и образующие (должные образовывать) внутренне непротиворечивую конструкцию - систему местного самоуправления.

Муниципальные юридические конструкции, с одной стороны, формируют "несущую ткань" позитивного права (а значит, и муниципализма), опираясь на правовую доктрину, с другой стороны, законодатель, основываясь на правовом опыте, правовой интуиции и правовой методологии, создает юридические конструкции, принципы создания и деятельности которых могут сами стать составной частью правовой доктрины муниципализма. Одним из таких базовых методологических принципов юридического конструирования должен стать принцип построения юридических конструкций путем эквивалентного отражения в них правовыми средствами реальных муниципальных систем (субъектов и объектов местного самоуправления, субъект-субъектных правоотношений).

Поскольку юридические конструкции отражают в праве через процесс обобщения, типизации реальные социально-экономические системы и реальные взаимоотношения их элементов, то через них правовая доктрина может обогащаться (и даже корректироваться) обобщенными, типизированными принципами деятельности реальных муниципальных систем и их элементов. Одним из таких доктринальных обобщений российского муниципализма следует признать юридическую конструкцию муниципального образования как основной субъект-объект местного самоуправления.

Создание муниципальных юридических конструкций, правоотношений их и их элементов между собой, установление их целеустремлений (если речь идет о муниципально-правовых субъектах) осуществляются законодателем на основании и в соответствии с правовой доктриной муниципализма, фиксируется в законодательстве; созданные конструкции, их элементы, их правоотношения и целеполагания проверяются и корректируются практикой правоприменения.

Такова идеальная картина развития муниципализма (см. рис. 1 - не приводится), однако она может омрачаться неожиданно возникающими дефектами законодательства и права, такими, как диссимметрии права, отражающие диссимметрии воли законодателя, и различными видами пробельности и недостаточности муниципального права и смежных отраслей, регулирующих предмет местного самоуправления, несоответствиями различных фрагментов законодательства правовой доктрине, внутренней неполнотой самой правовой доктрины российского муниципализма.

Рис. 1. Структура российского муниципализма Рисунок не приводится.

Наиболее важными и системными источниками правовой доктрины российского муниципализма являются Европейская хартия местного самоуправления и Конституция Российской Федерации.

Европейская хартия местного самоуправления (далее также - Хартия) принята Советом Европы 15 октября 1985 г., ратифицирована (без оговорок) Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ <7> и вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.

<7> Собрание законодательства РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

Из тридцати норм-принципов наиболее существенными Хартия обозначает следующие четырнадцать, поскольку не менее десяти из них обязательно должны присутствовать в ратифицированном государством тексте Хартии, при том что в нем должно присутствовать не менее двадцати норм-принципов Хартии:

Обобщающим принципом Европейской хартии местного самоуправления является принцип субсидиарности (ст. 4, пункты 3, 4, 5 и 6), который в изложении может звучать так: целесообразно сохранять полномочия вышестоящего уровня власти (вышестоящего в иерархии, включающей системы для муниципалитета) только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется на высшем уровне, при этом фундаментальным принципом остается положение о том, что эти полномочия должны осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам. Полномочия должны передаваться на высший уровень власти, если они могут осуществиться на этом уровне более эффективно.

Многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии местного самоуправления. В то же время именно в конституционных нормах-принципах доктрина муниципализма соотносится с доктриной российского конституционализма как ее неотъемлемая и взаимообусловленная часть.

Наиболее важными нормами-принципами Конституции Российской Федерации в отношении местного самоуправления можно считать следующие:

Методологические основы местного самоуправления, включающие в себя и правовые принципы, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в своих решениях, подробно исследованы А.А. Сергеевым <8>. Опираясь на его систематизацию, сформулируем некоторые методологические основания местного самоуправления в России, уточняющие или дополняющие вышеперечисленные:

<8> См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006.<9> Европейская хартия местного самоуправления вообще говорит о свободном мандате местных выборных лиц.

Составляющей правовой доктрины, синтетически объединяющей многие из вышеперечисленных норм-принципов, является модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. Сегодняшнюю модель этих взаимоотношений можно обозначить, как показано выше, как дуалистическую децентрализованную модель, имеющую тенденцию движения в сторону централизации, особенно в отношении муниципальных районов и городских округов. Здесь необходимо отметить, что та часть правовой доктрины российского муниципализма, которую составляют нормы-принципы Конституции Российской Федерации, Хартии и правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в его решениях, ограничивает централизацию дуалистической модели. И здесь многое зависит от норм той "живой конституции", которая творится решениями Конституционного Суда РФ, от процесса "преобразования Конституции без вторжения в ее текст" <10>. Хотя еще ни одна норма Федерального закона N 131-ФЗ не была оспорена Конституционным Судом.

<10> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблема правового регулирования. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 242 - 252 и др.

При анализе правовой доктрины российского муниципализма интерес представляет работа Н.С. Тимофеева по выделению сущностных пределов местного самоуправления <11>. Им выделено семь таких пределов: постоянная устойчивая связь с государством, развитие партнерских отношений; территориальный публичный коллектив, местное сообщество, обладающие особой внутренней связью и потребностью самим определять свою судьбу и проблемы жизнеобеспечения; местный интерес; вопросы местного значения; деятельность, как политическая, так и хозяйственная, связанная с непосредственным жизнеобеспечением населения и социально-экономическим развитием муниципального образования; возможность широкого непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и участия в деятельности органов местного самоуправления; совпадение объекта и субъекта управления и особый характер их взаимоотношений.

<11> Тимофеев Н.С. Сущностные пределы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9. С. 29 - 33.

Выделение таких сущностных пределов местного самоуправления в концентрированной форме позволяет очерчивать отдельные, сущностные черты правовой доктрины муниципализма.

Одним из важных вопросов муниципализма является вопрос, отражающий основной аспект модели взаимоотношений государства и местного самоуправления и в этом смысле являющийся частью правовой доктрины: в какой степени муниципальное образование как субъект власти осуществляет компетенцию по регулированию комплексного (и устойчивого) социально-экономического развития населенного пункта - города, поселка, села или, иными словами, имеется ли субъект публичной власти, осуществляющий основную компетенцию по комплексному регулированию деятельности и развитию города, поселка, села, и является ли таковым субъектом муниципальное образование? Компетенцию по комплексному регулированию социально-экономической деятельности и развитию населенного пункта можно назвать градорегулированием в широком значении этого слова.

Мы полагаем, что тот субъект, который формулирует, нормативизирует и реализует главную цель публично-правовой системы, и является основным (главным) субъектом градорегулирования. Таковым в нашем случае являются муниципальное образование и его органы местного самоуправления. Вышестоящие системы публичной власти в той степени осуществляют градорегулирование, в которой это сопряжено с реализацией функциональной цели муниципального образования (функциональное градорегулирование).

Для осуществления функций субъекта основного градорегулирования у муниципального образования должны быть соответствующие необходимые и достаточные полномочия в сфере градорегулирования в широком смысле этого слова. В этом еще один смысл муниципализма и важный аспект его правовой доктрины.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования осуществляется через сложные взаимоотношения государства и муниципального образования (и даже их систем), через государственно-муниципальное партнерство. Отсюда можно сделать вывод, что такое интегративное полномочие, как комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (комплексное градорегулирование), должно осуществляться как государством, так и муниципальным образованием через механизм государственно-муниципального взаимодействия при главной ответственности муниципального образования и его населения за собственное комплексное и устойчивое развитие.

Это должен быть один из основных принципов правовой доктрины российского муниципализма, в котором преодолевается разобщенность органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих как неотъемлемые составные части единой системы Российского государства.

Основная политико-правовая цель системы местного самоуправления в стране (она же и основная политико-правовая цель российского муниципализма) должна быть задана высшей федеральной государственной властью.

Правительством Российской Федерации в 1995 и 1999 гг. принимались две Федеральные целевые программы: Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления <12> и Федеральная целевая программа государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления <13>.

<12> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. N 1251 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 2. Ст. 121.
<13> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. N 1394 // Собрание законодательства РФ. 1999. N 51. Ст. 6359.

Первая из них реализовывалась в 1996 - 1999 гг., и ее основной целью являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования муниципальной власти при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности, т.е. создание самой системы местного самоуправления в стране. В основном поставленная цель была достигнута: приняты основополагающие законы, определены территории муниципальных образований, сформированы органы местного самоуправления.

На следующем этапе становления системы местного самоуправления ставились качественно иные цели: на основе имеющейся практики - совершенствование правовой, территориальной и организационной основ местного самоуправления, развитие системы государственной поддержки муниципальных образований, укрепление их материальной, технической и кадровой базы, создание системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, сетей региональных центров научной и информационной поддержки местного самоуправления и, самое главное, переход от поддержки институциональных преобразований в системе местного самоуправления к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований. В связи с этим и была принята вторая из названных выше Федеральных целевых программ.

И хотя прямо основная политико-правовая цель системы местного самоуправления в этих актах высших органов федеральной государственной власти названа не была, сопоставляя тенденцию развития программно-целевых подходов к становлению и развитию системы местного самоуправления в стране, можно сделать вывод, что таковой целью может быть устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Этот вывод подтверждается тем, что, например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р <14> (в ред. от 8 августа 2009 г.), одной из стратегических целей государственной политики названо создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий, включая развития на селе местного самоуправления и институтов гражданского общества, а также социальной и инженерной инфраструктуры.

<14> Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Составной частью российского муниципализма является легальная модель современного российского местного самоуправления, основанная на правовой доктрине муниципализма и установленная действующими федеральными законами, прежде всего Федеральным законом N 131-ФЗ <15>, а также Федеральным законом N 184-ФЗ <16>, Федеральным законом N 67-ФЗ <17> и основными кодексами.

<15> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<16> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<17> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Модель российского местного самоуправления - понятие более широкое, чем правовая доктрина, поскольку включает ее в качестве устойчивого правового основания, но при этом включает и законодательные основы местного самоуправления вместе с принципами законодательного регулирования местного самоуправления и основами взаимодействия с правовым окружением системы местного самоуправления (см. рис. 1). Нормативной же основой модели местного самоуправления являются муниципальные юридические конструкции и иные институты муниципального права, а следовательно, система местного самоуправления как таковая.

Федеральные законы устанавливают сами муниципальные юридические конструкции (и иные институты муниципального права), их существенные черты и иерархии, их элементы, их основное правовое содержание, их взаимоотношения, их целеполагания. Нормы федеральных законов, составляющие законодательные основы муниципализма, отличаются меньшей устойчивостью, большей вариабельностью и большей конкретностью, чем общие нормы и нормы-принципы правовой доктрины, в то же время основные муниципальные юридические конструкции - явление устойчивое.

А.Н. Широков и С.Н. Юркова в недавно вышедшей монографии впервые достаточно подробно и удовлетворительно описали законодательные основы российского муниципализма, которые они назвали концепцией, "еще не сформированной в полном объеме, но формирующейся", современной российской модели местного самоуправления <18>. По-видимому, поскольку речь шла о концепции, в описание правовой модели попали фрагменты правовой доктрины. Попали туда также и некоторые, с нашей точки зрения, несущественные для правовой модели аспекты законодательного регулирования.

<18> Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М.: Кнорус, 2009. С. 373 - 382.

С учетом произведенных в соответствии с этим правок и используя там, где это необходимо, системно-структурный подход, приведем здесь это описание:

  1. Правовое регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления осуществляется преимущественно федеральными законами. Субъекты Российской Федерации вправе регулировать вопросы организации и деятельности местного самоуправления только в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.
  2. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.
  3. Основным элементом системы местного самоуправления являются муниципальные образования. Предусматривается пять видов муниципальных образований: муниципальный район, городской округ, городские и сельские поселения, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Статус подразумевает наличие определенной законами компетенции.

Предусматривается сложносоставная юридическая конструкция муниципального района, включающая как элементы поселения. Муниципальные районы и поселения образуются в каждом субъекте Российской Федерации в обязательном порядке, городские округа могут быть образованы.

Вся территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Исключение составляют малонаселенные территории, определяемые в соответствии с законом и непосредственно входящие (как межселенные территории) в состав муниципальных районов в качестве его элементов.

  1. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются законами субъектов Российской Федерации с соблюдением требований федерального законодательства.
  2. К компетенции муниципальных образований отнесено решение вопросов местного значения, устанавливаемых федеральным законом отдельно для каждого вида муниципальных образований; осуществление возложенных на них федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий; осуществление полномочий, передаваемых взаимными соглашениями между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов; решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, но определенных для каждого вида муниципальных образований федеральным законом; участие в осуществлении государственных полномочий, не возложенных на них в установленном законом порядке, если это участие предусмотрено федеральными законами; решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
  3. К вопросам местного значения поселений относятся вопросы предоставления населению услуг, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей, обусловленных местом проживания; к вопросам местного значения муниципальных районов - вопросы создания поселениям возможности предоставления услуг населению (вопросы межпоселенческого характера) и вопросы предоставления населению услуг, необходимая инфраструктура для которых распределена на территории муниципальных районов неравномерно и требует значительных средств для содержания (услуги образования, здравоохранения); к вопросам местного значения городских округов - все названные вопросы.
  4. Органы местного самоуправления муниципального образования являются органами публичной (муниципальной) власти. Субъектами местного самоуправления муниципального образования может осуществляться власть местного самоуправления, делегированная государственная власть и общественная власть.
  5. Отдельными государственными полномочиями наделяются, как правило, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, но могут наделяться, если это специально предусмотрено законом, и органы местного самоуправления поселений.
  6. При проведении муниципальных выборов могут применяться различные избирательные системы в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
  7. Вопросы местного значения решаются, как правило, органами местного самоуправления; местный референдум проводится в исключительных случаях для решения наиболее важных вопросов местного значения. Населению предоставлено право инициировать проведение местного референдума.
  8. Федеральным законом определяются и максимально возможно регулируются формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, при этом допускается участие населения в осуществлении местного самоуправления в любых других не противоречащих законодательству формах.

Ряд форм участия населения в осуществлении местного самоуправления не являются формами осуществления публичной власти, но являются общественно-властной частью системы местного самоуправления.

  1. Структура органов местного самоуправления определяется либо населением непосредственно, либо (чаще) посредством принятия решения представительным органом муниципального образования (через принятие устава муниципального образования).

Федеральным законом устанавливаются обязательные элементы структуры органов местного самоуправления, при этом допускается наличие в структуре органов местного самоуправления и других элементов, предусматриваемых уставом муниципального образования.

  1. Представительный орган поселения формируется посредством проведения муниципальных выборов.

Представительный орган муниципального района формируется путем проведения муниципальных выборов, а также может формироваться из выборных лиц поселений в случае и в порядке, которые установлены федеральным законом и решением представительных органов поселений.

  1. Федеральным законом устанавливается минимальная численность представительного органа муниципального образования в зависимости от численности населения.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут осуществлять свои полномочия депутаты в количестве, установленном федеральным законом.

Статус выборных лиц, социальные гарантии и ограничения, связанные с их деятельностью, устанавливаются законом и уставом муниципального образования.

  1. Органы местного самоуправления могут наделяться правами юридического лица, при этом они подлежат государственной регистрации в организационно-правовой форме учреждений.

Представительный орган муниципального образования (для городских округов и поселений и для муниципальных районов) и местная администрация обладают правами юридического лица в соответствии с федеральным законом.

  1. Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Законом устанавливается соответствие должностей муниципальной службы и должностей государственной службы, стажа муниципальной службы и стажа государственной службы.
  2. Система муниципальных правовых актов устанавливается федеральным законом.
  3. К муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований как публично-правовых образований.
  4. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Население муниципальных образований самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью <19>.

<19> Последние два абзаца этого пункта являются составной частью правовой доктрины муниципализма, поскольку относятся к конституционным основам местного самоуправления. Однако это и часть законодательных основ; в данном случае мы видим прямое пересечение норм-принципов правовой доктрины и основ законодательства.
  1. Допустимое целевое назначение имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, устанавливается федеральным законом.

В муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, не связанных с предоставлением тех услуг населению, которые могут предоставляться субъектами рыночной деятельности (коммерческими организациями).

  1. Муниципальные образования для обеспечения решения вопросов местного значения вправе создавать муниципальные и межмуниципальные организации: муниципальные унитарные предприятия, муниципальные казенные, бюджетные и автономные учреждения, другие некоммерческие организации в организационно-правовых формах, допускаемых законом; межмуниципальные хозяйственные общества в организационно-правовых формах закрытого акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью.

Допустимые цели деятельности муниципальных и межмуниципальных организаций устанавливаются федеральным законом и уставом муниципального образования.

  1. Местные бюджеты разделяются по видам муниципальных образований и входят в единую бюджетную систему Российской Федерации.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

  1. Доходы местных бюджетов состоят из собственных доходов местных бюджетов и субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий.

К собственным доходам местных бюджетов относятся средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления.

Основу доходов местных бюджетов составляют доходы от налоговых источников других уровней бюджетной системы.

Доходы местных бюджетов от федеральных и региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам и нормативам отчислений, установленным на долговременной основе для каждого вида муниципальных образований.

  1. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Представительные органы местного самоуправления обладают правами по установлению ставок местных налогов и сборов в пределах, установленных законодательством.

  1. Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

  1. Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается в соответствии с законом.

  1. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном федеральном законом.
  2. В целях выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения в бюджетах субъектов Российской Федерации образуются специальные фонды.

Размеры дотаций из региональных фондов определяются для муниципальных образований в расчете на одного жителя. Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут наделять органы местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений.

  1. В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджетов субъектов Российской Федерации могут быть образованы специальные фонды, в которые могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.
  2. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.
  3. Исполнение местного бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом. Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования может осуществляться через органы государственного казначейства.
  4. По основаниям, предусмотренным федеральным законом и уставом муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления могут быть отозваны населением, а глава муниципального образования также удален в отставку представительным органом муниципального образования.
  5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
  6. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством наступает в форме роспуска указанного органа законом субъекта Российской Федерации.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в форме отрешения указанных лиц от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

  1. В случаях, установленных федеральным законом, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации или федеральными органами государственной власти.
  2. Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы государственной власти осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

  1. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
  2. Федеральным законом устанавливаются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях.

Система местного самоуправления, с одной стороны, должна быть инструментально полна, с другой стороны, устойчива. Близкие концептуальные гомологи понятия устойчивости - понятия гармонии <20> и внутренней симметрии. В правовом смысле это должно означать отсутствие внутри системы местного самоуправления пробелов права (полноты правового инструментария) и дефектов права, прежде всего таких, как диссимметрия права.

<20> Под гармонией предлагается понимать оптимальное сочетание противоречивых частей в едином целом. Это такое существование подсистем (элементов) в единой системе, при котором достигается минимальное количество противоречий (конфликтов, противостояний). Это верно и для социальных систем, являющихся целеустремленными системами, которые состоят из целеустремленных индивидов.

В то же время представляется весьма важным и то, насколько система местного самоуправления в целом, юридические конструкции и иные правовые институты в частности полно и непротиворечиво отражают в себе свои концептуальные эквиваленты - реальные муниципальные системы и насколько эффективно они осуществляют правовое воздействие на последних.

Реальная социальная система отражается в своей юридической конструкции по принципу симметрии, поэтому в процессе юридического конструирования не исключен такой дефект права (точнее, дефект юридического конструирования), как диссимметрия элементов юридической конструкции и самой конструкции по отношению к своему концептуальному эквиваленту - реальной муниципальной системе. Такой дефект соответственно может привести к дефекту обратного воздействия - к дефекту правового регулирования реальных муниципальных систем со стороны соответствующих юридических конструкций.

Цель права и социального управления можно обозначить как создание устойчивых (гармоничных) юридико-социальных комплексов, способных к самосовершенствованию и саморазвитию, цель муниципального права и шире - российского муниципализма как создание устойчивых (гармоничных) муниципальных юридико-социальных комплексов (включающих и объединяющих соответствующие юридические конструкции), способных к самосовершенствованию и саморазвитию.

Не имеет смысла говорить об устойчивых правовых системах, об устойчивых юридических конструкциях в отрыве от их реальных эквивалентов. Также рискованно говорить об устойчивых социальных и социально-экономических системах при неоптимальных и постоянно меняющихся юридических конструкциях. В условиях правового государства речь может идти именно об устойчивых (гармоничных) юридико-социальных комплексах как цели правового регулирования и юридического конструирования.

В то же время можно сделать предположение, что устойчивых форм юридико-социальных комплексов, в том числе и муниципальных юридико-социальных комплексов, может быть по общему правилу несколько. Это подтверждают общенаучные обобщения естественнонаучного знания.

В 1920 г. Н.И. Вавилов на большом фактическом материале установил, что изменчивость биологических организмов подчиняется закону, названному им "законом гомологических рядов в наследственной изменчивости" <21>. Н.И. Вавилов утверждал, что родственные виды имеют схожие спектры изменчивости, причем часто это фиксированное число строго определенных вариаций.

<21> См.: Вавилов Н.И. Закон гомологических рядов в наследственной изменчивости. Л.: Наука, 1987. Этот закон признан одним из фундаментальных законов, описывающих изменчивость биологических организмов.

Из этого в категориях общей теории систем можно сформулировать такое существенное следствие: система может состоять в различных устойчивых состояниях, переходя из одного в другое в зависимости от внутреннего состояния и окружения системы, при этом число таких состояний ограничено.

Таким образом, муниципальные юридико-социальные комплексы могут по общему правилу иметь несколько устойчивых состояний; то, в каком из устойчивых состояний пребывает комплекс, зависит в значительной степени от его правового окружения (в данном случае от государства) и от его внутреннего состояния. Иными словами, добиться устойчивого развития поселения, не меняя правовую парадигму и законодательные основы местного самоуправления, можно несколькими способами правового регулирования; в немалой степени это зависит и от того, какие правовые требования предъявляют к правовой организации местного самоуправления муниципального образования органы государственной власти субъекта Российской Федерации, собственное население муниципального образования и его сообщества.

Государство, с одной стороны, является правовым окружением муниципального образования, с другой стороны, оно - включающая метасистема для муниципального образования как публично-правовой системы.

Вообще говоря, если какая-то часть (подсистема) не эквивалентна (системно не тождественна) системе в целом, то она входит в дисгармонию с другими подсистемами данной системы и с системой в целом. Такое состояние является неустойчивым, и поэтому такая подсистема либо изменяется и входит в гармонию с целостностью (адаптируется), либо разрушается. Длительно и устойчиво существуют только системы, несущие в себе эквивалентность (системное сходство) с метасистемами, в состав которых они входят.

Поэтому устойчивость развития муниципального юридико-социального комплекса должна сочетаться с гармоничностью его включения в юридико-социальную систему государства (как региона, так и страны); на формирование такой гармонии (через формирование эквивалентности муниципальных юридико-социальных комплексов государственным юридико-социальным комплексам и обратно) также должно быть направлено правовое воздействие государства, с одной стороны, и самого муниципального образования (его органов местного самоуправления, его населения и его сообществ), с другой стороны, а также соответствующих объединений муниципальных образований. В этом еще раз проявляется системное единство органов государственной власти и органов местного самоуправления в единой публично-правовой системе государства.

Актуальным вопросом российского муниципализма остается вопрос о том, насколько сформированные правовой доктриной, законодательством и практикой правоприменения муниципальные юридико-социальные комплексы являются устойчивыми и способными к устойчивому развитию, с одной стороны, и достаточно ли они эквивалентны государственным юридико-социальным комплексам - с другой.

Можно утверждать, что принцип устойчивости муниципальных юридико-социальных комплексов и эквивалентности частей комплекса друг другу и государственным юридико-социальным комплексам, равно как и принцип полноты правового инструментария и отсутствия дефектов права внутри системы местного самоуправления, должны являться основными принципами российского муниципализма.

Всегда актуален вопрос и о том, насколько правовая доктрина муниципализма является продуцентом (насколько она необходима) для формирования устойчивых муниципальных юридико-социальных комплексов, эквивалентных конкретному государственно-правовому окружению. В отношении законодательных основ муниципализма и основ взаимодействия с правовым окружением системы местного самоуправления вопрос должен ставиться шире - об их необходимости и достаточности для формирования устойчивых муниципальных юридико-социальных комплексов, эквивалентных государственным юридико-социальным комплексам, равно как и необходимости и достаточности для целей устойчивости всей системы законодательного и нормативного регулирования местного самоуправления и правоприменительной практики.

Не претендуя на исчерпывающие ответы на поставленные вопросы, в том числе и потому, что это не является целью данной работы, сошлемся здесь лишь на те выводы, которые сделаны в аналитических материалах, подготовленных Министерством регионального развития РФ для заседания Президиума Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации 30 апреля 2009 г. <22>.

<22> Письмо статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 8 апреля 2009 г. N 10073-ЮО/13 с приложением информационных и аналитических материалов на 25 л. // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.

В них, в частности, констатируется, что возможности муниципальных образований по комплексному социально-экономическому развитию, помимо последствий кризиса, усугубляются нерешенностью системных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.

Основными из них, по мнению Министерства регионального развития РФ, являются:

  1. Медленные темпы работ по подготовке документов территориального планирования. По состоянию на 1 января 2009 г. количество утвержденных документов территориального планирования муниципальных образований составляет всего 3237 из 24 170.

Ситуация обусловлена: задержкой принятия стратегических документов на уровне субъектов Российской Федерации, процесса описания и утверждения границ муниципальных образований; отсутствием откорректированной топографической основы; недофинансированием разработки градостроительной документации со стороны муниципальных образований.

  1. Низкое качество разработки генеральных планов и схем, а тем более их отсутствие уже стали препятствием для развития жилищного строительства.
  2. Недостаток у муниципальных образований реальных рычагов воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории.
  3. Низкий уровень собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления для реализации полномочий. Недостаточность налоговой базы. Межбюджетные трансферты занимают сегодня 31,7% в общем объеме доходов местных бюджетов, налоговые поступления (от долей федеральных, региональных налогов и от местных налогов) - 54,6%, неналоговые доходы и поступления от предпринимательской деятельности - 13,7%. То есть зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов остается высокой.
  4. Невысокий уровень поступлений местных налогов обусловлен: незавершенностью процесса передачи имущества в связи с разграничением полномочий по причине некачественной подготовки и оформления перечней имущества, подлежащего передаче, отсутствия на него правоустанавливающих документов, а также несовершенства правоприменительной практики в указанной сфере; решениями на федеральном уровне по предоставлению льгот по уплате земельного налога; уплатой налога на доходы физических лиц не по месту проживания налогоплательщика, а по месту работы.
  5. На федеральном уровне остается неразрешенной проблема компенсации затрат органам местного самоуправления при осуществлении ими полномочий федеральных органов государственной власти.

Кроме перечисленных, актуальными являются следующие проблемы:

В указанных материалах, таким образом, помимо недостаточности (неполноты) правового обеспечения на федеральном, региональном и местном уровне системы местного самоуправления и дефектности практики правоприменения, отмечается и неполнота и дефектность (в виде диссимметрии) законодательных основ местного самоуправления (пп. 3 и 4). Подобные дефекты и пробелы законодательного регулирования системы местного самоуправления отмечались и в итоговых рекомендациях Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ от 3 июля 2008 г. и от 24 марта 2009 г. <23>. Именно недостаточность у муниципальных образований правовых инструментов для устойчивого, комплексного развития и низкий уровень собственных финансовых ресурсов муниципальных образований являются основными системными дефектами законодательной основы современного российского муниципализма.

<23> См. соответственно: Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации. Сборник аналитических записок и документов / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М.: Изд. Государственной Думы, 2008; Вопросы комплексного и устойчивого развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М.: Изд. Государственной Думы, 2009.

На основании проведенного в этой работе анализа мы добавим к перечню системных дефектов законодательства следующие:

Очевидно, что перечисленные дефекты и пробелы взаимосвязаны и в известной степени взаимообусловлены. Наличие такого уровня дефектов и пробелов российского муниципализма препятствует системному образованию устойчивых развивающихся муниципальных юридико-социальных комплексов, эквивалентных государственным юридико-социальным комплексам.

В то же время отметим, что существующие муниципальные юридические конструкции и другие институты муниципального права в целом необходимо и достаточно отражают в законодательстве правовую доктрину муниципализма. Полное или в существенной части изменение муниципальных юридических конструкций возможно (целесообразно) только в случае полного или в существенной части изменения правовой доктрины муниципализма.