Мудрый Юрист

Проблемы организации предварительного следствия в Российской Федерации: направление реформирования *

<*> Aleksandrov A.I. Problems of the organization of preliminary investigation in the Russian Federation: a reforming direction.

Александров Алексей Иванович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалистики СПбГУ, заслуженный юрист РФ.

В статье рассмотрены актуальные проблемы организации предварительного следствия в Российской Федерации, изучены аргументы "за" и "против" создания в нашей стране единого органа предварительного следствия, предложено собственное видение направления дальнейшего реформирования в этой области.

Ключевые слова: единый следственный комитет, предварительное следствие, следователь, прокурорский надзор, законность.

In the article there actual problems of organization of pretrial investigation in the Russian Federation are considered, pros and cons arguments regarding setting-up a single institution in our country are studied, and the author's personal view of further reforming in this field is suggested.

Key words: uniform investigatory committee, preliminary investigation, the inspector, public prosecutor's supervision, legality.

В минувшем году российское общество отметило знаменательную дату: 150-летие образования в России следственного аппарата. Примечательно, что именно в этот юбилейный год с новой силой вспыхнули дискуссии о дальнейших путях развития организации предварительного следствия в нашей стране. Основная трудность заключена в отсутствии четкой, научно обоснованной концепции организации предварительного следствия и прокурорского надзора за ним. Реформирование досудебного производства осуществляется хаотично и бессистемно, что подтверждается анализом многочисленных поправок, внесенных в УПК РФ за менее чем десятилетний период его существования. Очевидно, что от такого неблагоприятного состояния дел более всего выигрывает преступность, а менее всего - государство, общество, законопослушные граждане. Бесконечные "тасования" полномочий должностных лиц органов предварительного следствия и прокуратуры, провозглашаемые, но постоянно откладываемые организационные преобразования вносят деструктивные компоненты в деятельность правоохранительных органов, снижают эффективность их работы, ощутимо влияют на качество расследования уголовных дел.

Ни в коей мере не умаляя значимости отправления правосудия по уголовным делам, нельзя забывать о важнейшей роли предварительного расследования, и прежде всего предварительного следствия в уголовном процессе. В соответствии с ч. 2 ст. 21 УПК в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь принимает все предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лиц, виновных в его совершении. Именно на плечи следователей ложится основная тяжесть по расследованию уголовных дел.

Следственные аппараты существуют в (при) системе четырех российских правоохранительных органов: при органах прокуратуры, при органах внутренних дел, в органах Федеральной службы безопасности и в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Несмотря на разную ведомственную принадлежность и соответственно подследственность, следователи при расследовании уголовного дела пользуются едиными полномочиями, закрепленными в ст. 38 УПК РФ. Тем не менее идея реформирования следствия является на протяжении многих десятилетий одной из наиболее обсуждаемых, сохраняя при этом остроту и актуальность <1>.

<1> См.: Барсуков М.В. За дальнейшее совершенствование организации и деятельности советской милиции // Советское государство и право. 1957. N 4; Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М., 1958. С. 281.

В ходе проводимой в постсоветской России судебной реформы горячие споры о надлежащей организации следственных аппаратов продолжились. При этом многие ученые критически смотрят на сложившуюся систему органов предварительного следствия. Так, Н.А. Колоколов подчеркивает, что в России "право назвать информацию доказательством отдано офицерам в погонах, ведомым в бой с преступностью генералами!"; а "там, где война, там - свои законы. Как свидетельствует обширная судебная практика, фальсификация доказательств по уголовным делам в значительной степени обусловлена пребыванием следователя в подчинении у структур, должностью отвечающих за раскрытие конкретного преступления" <2>.

<2> См.: Колоколов Н.А. Судебная ошибка в уголовном процессе: понятие, пути исправления // Уголовное судопроизводство. 2007. N 2. С. 10 - 12.

Взвешенный подход к вопросу организации следственного аппарата предлагался авторами Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г. <3>. На их взгляд, разные структурные формы организации следствия не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении, хотя речь идет о единой по своим целям и содержанию (т.е. функциям и методам) деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности, может быть изменено для отдельных дел и по решению прокурора. Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования. Резюмировав далее, что идея сосредоточения следствия в одном органе имеет многочисленных приверженцев, авторы предупреждают, что концентрация следствия в руках МВД "чревата опасным сращением функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности". В свою очередь, включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции "привело бы к возникновению служебно-административной зависимости между следователями и судебным персоналом, находящимся в ведении этого ведомства". При подчинении Правительству или структурам президентской власти следственный аппарат "оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, не всегда заинтересованных в обнажении ситуации в своей "епархии". Выход разработчики Концепции видели в создании "единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ".

<3> См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С.А. Пашин. М., 1992. С. 63 - 67.

Вместе с тем Концепция содержит оговорку: "Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следует учесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход: децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, где расследование производит полиция, наряду с независимыми друг от друга федеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции, финансов, почтовому, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил, государственного департамента, функционируют подчиняющиеся местным органам власти полицейские службы поселков, городов, округов, штатов. Нужно иметь в виду, однако, что англосаксонскому праву присущ отличный от бытующего у нас подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования" <4>.

<4> См.: Там же. С. 64.

Завершая размышления об оптимальной организации следственного аппарата, разработчики Концепции резюмировали: полицентризм, наличие относительно независимых дублирующих друг друга подсистем усиливают надежность системы, хотя и значительно увеличивают расходы на ее функционирование. Учитывая, однако, наши государственно-правовые традиции, а также крайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах, следует, видимо, ориентироваться на моноцентризм и иерархическое построение аппарата предварительного следствия в нашей стране. "Таким образом, - подчеркнуто в Концепции, - идея создания единого самостоятельного Следственного комитета не противоречит замыслам настоящей Концепции" <5>.

<5> Там же. С. 65.

Воплощение в жизнь идеи создания в России единого следственного органа могло состояться уже в 1993 г., когда Верховным Советом РСФСР в первом чтении был принят проект Закона Российской Федерации "О Следственном комитете". Однако в связи с роспуском Верховного Совета данный законопроект утратил силу <6>. Радикальная реорганизация следствия была отложена.

<6> См.: Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М., 2008. С. 80.

В апреле 2001 г. по поручению Президента России рабочая группа проработала вопрос о создании Следственного комитета - Федеральной службы расследований (далее - ФСР РФ) в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти, придя к выводу об обоснованности, целесообразности и реалистичности предложения о создании такого органа. По мнению членов рабочей группы, образование ФСР РФ, во-первых, позволило бы выделить предварительное следствие в самостоятельную отрасль государственной деятельности, не зависящую от задач и ведомственных интересов органов государственной власти, осуществляющих в настоящее время предварительное следствие. Пока же, по оценке членов рабочей группы, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности (а ныне - и органы по контролю за оборотом наркотиков. - А.А.), в значительной степени органы прокуратуры, выполняя возложенную на них функцию по борьбе с преступностью, неизбежно вовлекают в решение этой задачи подчиненного им следователя. В результате процессуальная самостоятельность следователя оказывается сугубо декларативной. Между тем над следователем не должна довлеть ответственность за состояние преступности в стране; он должен отвечать только за качество и быстроту расследования уголовного дела. Во-вторых, создание ФСР РФ устранило бы ведомственный подход к оперативному обеспечению предварительного следствия, что позволит повысить уровень ответственности оперативных работников за качество оперативно-розыскных мероприятий по наиболее тяжким преступлениям. В-третьих, разграничение функций и ответственности органов предварительного следствия и оперативно-розыскных служб, их организационное обособление способствовало бы предотвращению сокрытия преступлений от учета. В-четвертых, освобождение прокуратуры от функции расследования уголовных дел, возложение на прокурора функции по процессуальному руководству следствием и поддержанию обвинения в суде позволили бы повысить ответственность прокуратуры как за соблюдением законов на предварительном следствии, так и за окончательные результаты расследования уголовных дел. Как особо подчеркнули исследователи, передача функций по расследованию наиболее тяжких преступлений от прокуратуры самостоятельному органу предварительного расследования позволила бы устранить явно неприемлемое положение прокурора в процессе расследования этой категории преступлений, когда один и тот же орган государственной власти осуществляет и расследование, и надзор за законностью расследования. В-пятых, разграничение функций и зон ответственности органов государственной власти при расследовании преступлений позволило бы устранить элементы монополизма различных органов на той или иной стадии раскрытия преступления. Соединение надзора и предварительного следствия в органах прокуратуры, ОРД и предварительного следствия в других правоохранительных органах с возложением и на тех и на других ответственности за состояние преступности не позволяет создать надежный механизм внешнего объективного контроля со стороны государства и общества за деятельностью этих органов. В-шестых, появление ФСР РФ могло бы обеспечить выработку и проведение единой уголовной политики в сфере предварительного следствия на всей территории России, а также единообразное применение уголовного и уголовно-процессуального законодательства, позволило бы устранить основания для нередко возникающих разногласий между органами предварительного следствия относительно подследственности уголовных дел. В-седьмых, отнесение к компетенции ФСР РФ предварительного следствия по особо тяжким, тяжким и средней тяжести преступлениям с одновременным возложением функций по расследованию малозначительных преступлений на органы дознания позволило бы ограничить применение сложной, дорогостоящей и длительной процедуры предварительного следствия составами преступлений, представляющими большую общественную опасность. Усилия наиболее квалифицированной части следственного аппарата будут тогда сосредоточены на расследовании самой сложной категории дел. Это позволит также значительно сократить и удешевить процедуру расследования менее опасных преступлений, по которым достаточно процедуры дознания.

Кроме того, члены рабочей группы Администрации Президента РФ (2001 г.) в ходе совещаний с представителями заинтересованных ведомств выявили и изучили аргументы против создания ФСР, сочтя их в итоге несостоятельными. В частности, одним из таких контраргументов явилось опасение, что в результате реформирования ухудшится взаимодействие между следователями и оперативно-розыскными подразделениями правоохранительных органов при расследовании преступлений. Однако, по оценке рабочей группы, следователь по своему процессуальному статусу, по объему полномочий в отношении прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, потерпевших занимает серединное положение между оперативным сотрудником и судьей. В силу этих причин важно обеспечить его реальную, а не декларативную независимость. Следователь должен нести ответственность только за объективное и быстрое расследование преступлений, и исходя из этого должны быть сформулированы показатели эффективности его работы.

Кроме анализа аргументов "за" и "против" создания в России единого органа предварительного следствия, рабочей группой Администрации Президента РФ (2001 г.) предлагались конкретные этапы реформирования, были намечены их задачи и сроки. Основные мероприятия по реорганизации следственного аппарата планировалось окончить уже в 2004 г. Однако в жизнь эти планы воплощены не были, а осуществление реформы вновь перенеслось на неопределенный срок.

Дискуссия между тем продолжилась. Так, Ф. Глазырин и В. Клейн, не видевшие необходимости в создании единого следственного органа, указали, что, во-первых, разнообразие совершаемых правонарушений оправдывает существование в большинстве стран параллельно действующих следственных служб, находящихся при различных правоохранительных органах; во-вторых, любые попытки объединения органов следствия сами по себе не способны привести к повышению их эффективности, поскольку функционирование такого монстра привело бы к утрате профессионализма, росту бюрократии, потере оперативности и т.п. <7>. Не соглашаясь с подобным мнением, О.Г. Дьяконова ставит в пример организацию судебной системы, в которой существует определенная специализация судей; поэтому ничто не мешает предусмотреть создание единого следственного органа с четкой специализацией по расследованию конкретных категорий дел. Кроме того, О.Г. Дьяконова отмечает, что к повышению эффективности приводят действительно не реформы административных структур; однако рост бюрократии, коррумпированность и прочие проблемы существуют и сейчас, именно поэтому вопрос реформирования предварительного следствия так актуален <8>.

<7> См.: Глазырин Ф., Клейн В. Реальность и мифы правовой реформы // Российская юстиция. 2003. N 9. С. 3 - 4.
<8> См.: Дьяконова О.Г. О создании единого органа по расследованию преступлений // Российский следователь. 2010. N 12. С. 32 - 33.

Всерьез к идее масштабной реформы следственных аппаратов российская власть вернулась в 2007 г. Первым шагом стало реформирование следственных органов в системе прокуратуры: учреждение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (СКП России) и его территориальных подразделений <9>. Основной целью этого этапа реформы явилось разделение процесса следствия и надзора за ним. Одновременно со структурными преобразованиями произошли и функциональные: полномочия по процессуальному руководству предварительным следствием были переданы от прокурора руководителю следственного органа.

<9> См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.

Начавшееся реформирование предсказуемо вызвало бурную дискуссию в рядах российских ученых, которые по-разному оценили как уже состоявшиеся преобразования, так и направления дальнейшего совершенствования <10>. Несмотря на это, мы можем констатировать, что очередная реформа предварительного следствия в России началась. Теперь все - и ученые, и правоприменители - ожидают от власти дальнейших шагов на этом тернистом пути. При этом высказываются самые разные предложения о том, как дальше осуществлять реформирование.

<10> См., например: Божьев В.П. О властных субъектах уголовного процесса в досудебном производстве // Российский следователь. 2009. N 15. С. 30; Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное судопроизводство. 2009. N 4. С. 35 - 43; Ковтун Н.Н. К дискуссии об "утраченных" полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. N 5. С. 30.

Показательно, что по поводу происходящих преобразований высказался Президент России Д.А. Медведев. Выступая 23 сентября 2010 г. на совещании по вопросам правоохранительной деятельности, глава государства огласил свое решение - на базе существующего СКП при прокуратуре будет создаваться самостоятельный следственный комитет. Что касается следственных органов других ведомств, в частности МВД, то пока они будут работать, как и раньше, хотя в будущем не исключены другие варианты. Например, объединения с независимым следственным органом. "В дальнейшем могут быть приняты и иные решения, - предупредил глава государства. - Время покажет, по какому пути нам двигаться". Главное, по мнению Д.А. Медведева, не нарушить существующий баланс <11>.

<11> См.: Кузьмин В. Последовательно // Российская газета (Фед. выпуск). 2010. 24 сен.

27 сентября 2010 г. Президентом России был внесен в Госдуму законопроект о Следственном комитете, согласно которому Следственный комитет отделяется от Генеральной прокуратуры и начинает функционировать как самостоятельная структура. В пояснительной записке, в частности, подчеркивалось: "Двухлетняя практика деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации показала необходимость более четкого разграничения функций прокурорского надзора и предварительного следствия. Функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры Российской Федерации, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан" <12>.

<12> URL: http://er.ru/text.shtml?15/8146,110993.

Большинство специалистов полагают, что дело неуклонно идет не просто к созданию в России нового независимого следственного ведомства, но к образованию в нашей стране единого следственного органа. Причем, на взгляд экспертов, рождение единой структуры пройдет минимум в два этапа. Сначала СКП при прокуратуре окончательно превратится в самостоятельное ведомство. Второй этап - вхождение в комитет следственных подразделений других ведомств.

Другие специалисты, напротив, как и прежде, предостерегают от объединения следственных аппаратов, предлагая свое видение дальнейшего реформирования. Так, по утверждению В.Ф. Статкуса, наибольшей эффективности в раскрытии и расследовании преступлений можно добиться только при такой организации, когда следствие, оперативно-розыскная и экспертно-криминалистическая служба находятся в одном правоохранительном ведомстве. Поэтому для завершения реформы следственной службы в России необходимо создать на базе Следственного комитета при прокуратуре РФ самостоятельный, организационно независимый от прокуратуры Следственный комитет Российской Федерации. Он, на взгляд ученого, должен производить расследование только по следующим категориям уголовных дел: а) о преступлениях лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (глава 52 УПК РФ): это депутаты, судьи, прокуроры, следователи, адвокаты; б) о воинских преступлениях; в) о нарушениях конституционных прав граждан, допущенных при расследовании уголовных дел следователями, дознавателями всех ведомств, перечисленных в УПК РФ; г) по специальному поручению Президента, Премьер-министра, Генерального прокурора Российской Федерации - о преступлениях большой государственной значимости. При этом следователи Следственного комитета должны иметь свои подразделения только в административных центрах республик, краев и областей. Что касается расследования всех остальных категорий уголовных дел, то его, по мнению В.Ф. Статкуса, должны осуществлять следователи ФСБ, ФСКН, органов внутренних дел, а также дознаватели, перечисленные в части 3 статьи 151 УПК РФ <13>.

<13> См.: Статкус В.Ф. 150 лет следственной службе России: тенденция развития // Российский следователь. 2010. N 15. С. 25 - 26.

Мы же разделяем позицию сторонников образования в России единого Следственного комитета, являющегося самостоятельным ведомством. Это логичный и обоснованный шаг в рамках проводимой сейчас более общей реформы по совершенствованию правоохранительных органов. Выше мы уже подробно останавливались на аргументах в пользу такой организации следственного аппарата, представляющихся нам достаточно убедительными. Результатом реформы станет создание отдельного от других структур самостоятельного следственного органа, главной задачей которого будет производство предварительного следствия до суда и для суда. Полагаем, что лишь в этом случае можно будет добиться подлинной процессуальной независимости следователя от "ведомственных влияний" со стороны оперативных служб и избежать постоянных споров о подследственности. При этом необходимо резкое усиление института прокурорского надзора за законностью.

Идею создания единого следственного органа поддержали многие известные юристы нашей страны. Так, по мнению А.И. Бастрыкина, возможное объединение всех четырех следственных аппаратов в один принесет пользу, поскольку это значительно повысит управляемость следствия. "Будут преодолены межведомственные барьеры, неизбежно возникающие при альтернативной подследственности. Сократится сокрытие преступлений, и мы получим отчетливую картину криминогенной обстановки в стране". Кроме того, на его взгляд, нововведение может помочь избежать "обвинительного уклона", свойственного некоторым следователям в зависимости от ведомственной принадлежности <14>. За создание единого Следственного комитета также высказался М.Ю. Барщевский, причем, на его взгляд, это ведомство должно быть самостоятельным органом и находиться в подчинении Президента (аналогично МВД, МЧС, ФСБ) <15>. П.В. Крашенинников, в свою очередь, подчеркнул, что органы следствия, которые пока существуют в структуре МВД и некоторых других служб, должны быть ликвидированы, и расследованием всех дел должен заниматься независимый Следственный комитет страны. Исключение, на взгляд депутата, может быть сделано только для тех преступлений, которые могут совершить сами сотрудники Следственного комитета - расследованием этих фактов должна заниматься Генпрокуратура России. Как уточнил П.В. Крашенинников, Ассоциация юристов России уже давно инициирует создание единой следственной службы в стране, независимой от других ведомств <16>.

<14> URL: http://lenta.ru/news/2010/09/23/sledcom/.
<15> См.: Буторина Е. "Прокурор?" Вычеркиваем! // Время новостей. 2007. 14 мая.
<16> См.: Кузьмин В. Указ. соч.

Важно только тщательно продумать ключевые аспекты дальнейшей реформы, строго соблюдать последовательность ее реализации. Нельзя допустить неподготовленного, поспешного и механического слияния всех действующих в современной России следственных аппаратов в один. В противном случае можно повторить печально известный опыт Казахстана, где идея единого следственного аппарата была стремительно воплощена в жизнь в 1995 г. Тогда, напомним, в этой стране одномоментно был образован Государственный следственный комитет (ГСК), который обеспечивал расследование всех категорий уголовных дел. Одной из причин его создания как раз и явилась невозможность обеспечения на основании действовавшего в Республике законодательства процессуальной самостоятельности следователей и независимости следственного аппарата от влияния местных органов власти и управления. Однако, по оценке Н.Г. Соловьева, "при создании ГСК не проведен тщательный анализ складывающейся политической ситуации в связи с выделением следствия в обособленную структуру, не сделан прогноз дальнейшего ее развития. В результате ГСК, противопоставив себя другим правоохранительным ведомствам, остался без их поддержки и породил дополнительную межведомственную разобщенность. Опыт создания и недолгого функционирования в Казахстане самостоятельного следственного аппарата, упраздненного 5 ноября 1997 г., показал, что поспешность в создании ГСК привела к частичному разрушению существовавшей системы расследования преступлений и снижению уровня контроля государства над осуществлением единой уголовной политики" <17>.

<17> Соловьев Н. Реформа следственного аппарата: от перераспределения подследственности до модернизации УК // Российская юстиция. 2000. URL: http://www.juristlib.ru/book_1690.html.

Российский законодатель подошел к реформированию предварительного следствия осторожнее. В.Н. Плигин справедливо отметил: "Мы должны в первую очередь думать не об интересах самого Следственного комитета, а об интересах государства и общества. Речь идет о защите прав и интересов огромного количества людей. Это и лица, привлекаемые к уголовной ответственности, и огромный - более 10 миллионов - слой потерпевших. Это, наконец, интересы общественной безопасности". Поэтому, как пояснил В.Н. Плигин, был предложен наименее болезненный шаг, который касался очень ограниченного состава следователей. Соединение Следственного комитета при прокуратуре и Следственного комитета при МВД - модернизация слишком серьезная. Теперь нужно осторожно готовиться к последующим шагам и не создавать иллюзий, будто реформа наступит завтра. "Но поскольку мы уже выбрали путь, - заключил депутат, - нужно двигаться в этом направлении" <18>. Подобная позиция нам тоже кажется наиболее взвешенной и верной.

<18> См.: Следствие - в одних руках // Российская газета. 2010. 4 фев.

Показательны, кстати, и слова А.И. Бастрыкина, произнесенные в декабре 2010 г. на встречах с представителями думских фракций: Следственный комитет РФ не станет единым следственным органом страны. Вернее, создавать такой орган нужно, но "делать это надо эволюционно, спокойно, не революционно, без истерики". А пока собственные следственные структуры сохранят МВД, ФСКН, ФСБ. "У нас нет задачи всевластия, маниакального стремления к всеобщему обобществлению", - подчеркнул А.И. Бастрыкин <19>.

<19> См.: Александр Бастрыкин не создаст НКВД // Коммерсантъ. 2010. 10 дек. URL: http://www.sledcomproc.ru/smi/36752/.

Нужно четко представлять себе конечную цель проводимой реформы: следователь должен получить подлинную процессуальную самостоятельность, не становиться заложником всевозможных "показателей" борьбы с преступностью, довлеющих над оперативными службами. Он отвечает только за качество и быстроту расследования - но отвечает лично и "по всей строгости". Одновременно необходим мощный прокурорский надзор за соблюдением законности на предварительном следствии.

В связи со сказанным, нельзя обойти вниманием вопрос о том, надо ли будущему следственному органу к функциям по расследованию преступлений добавить еще и полномочия осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Некоторые специалисты уже высказались за создание в Следственном комитете оперативного органа, подчиняющегося следствию. Однако мы, разумеется, не можем с этим согласиться. Ведь сейчас в МВД, ФСБ, ФСКН следователь организационно включен в структуру, начальником которой является не следователь, а, по существу, сыщик. Правильной же будет такая организация работы, при которой сыщик станет заниматься оперативно-розыскной деятельностью по поручению следователя. Оперативные аппараты, действующие по поручению следователя, должны остаться в других структурах. Именно это, кстати, обезопасит Россию от появления в XXI в. аналога печально знаменитого НКВД, где следователь и сыщик были в одном лице. Единый следственный орган не станет подобным "монстром" именно потому, что там не будет оперативных служб.

Еще один вопрос: какой орган в случае создания Единого следственного комитета будет уполномочен расследовать уголовные дела о преступлениях, совершенных самими следователями этого органа? Выше мы приводили позицию П.В. Крашенинникова, на взгляд которого, такие дела должны будут расследовать сотрудники Генпрокуратуры РФ. Однако предлагаемый подход вряд ли оправдан. Убеждены, что преступления следователей Следственного комитета РФ должны расследовать сами следователи этого Комитета. Так же, как, например, преступления судей рассматривают судьи в суде, а обвинения по делам прокуроров поддерживают прокуроры. Зачем вообще создавать Следственный комитет, если мы не доверяем его сотрудникам расследование уголовных дел? Тем более что будет сохранен и даже усилен прокурорский надзор, общественный, парламентский и судебный контроль.

Что касается конкретного круга процессуальных полномочий, которые надлежит закрепить за следователем, то здесь нужно исходить из содержания выполняемой следователем уголовно-процессуальной функции. Напомним, что по действующему закону следователь отнесен к стороне обвинения (п. 47 ст. 5 УПК). Однако, на наш взгляд, сводить направления деятельности следователя исключительно к функции обвинения неверно. Не случайно многие отечественные ученые указали на то, что следователь играет в уголовном процессе нашей страны особенную роль, выполняя функцию расследования дела <20>.

<20> См.: Шейфер С.А. Российский следователь - исследователь или преследователь? // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 34 - 36.

Следователь должен быть самостоятельным при осуществлении расследования, лично отвечая за результат. Вместе с тем еще совсем недавно российский следователь был лишен даже полномочия самостоятельно возбудить уголовное дело - на это требовалось согласие прокурора. Полагаем, что это неверно; при действующей в России модели уголовного процесса следователь должен иметь возможность лично возбуждать уголовные дела, а прокурору целесообразно оставить полномочие отменять это решение при признании его незаконным.

Любопытно задуматься о месте следователя в уголовном процессе. К кому он ближе: к сыщику или к судье? Ведь, с одной стороны, следователь в отличие от оперативного работника выступает как публичный субъект уголовного процесса, уполномоченный государством осуществлять расследование преступлений; его деятельность носит гласный характер и направлена на всестороннее исследование обстоятельств дела. Он отвечает не за "раскрываемость" преступлений, а за качество предварительного следствия, за его объективность. С другой стороны, судья, принимающий окончательное решение о виновности или невиновности привлеченного к уголовной ответственности лица, исследует событие в объеме представленных ему материалов уголовного дела; он не может увеличить объем обвинения или привлечь к уголовной ответственности новых лиц, не вправе заниматься восполнением недостаточности доказательственного материала. Следователь же должен не только разобраться в произошедшем событии, но и, собрав достаточные доказательства и установив признаки преступления, выяснить, при каких обстоятельствах оно совершено, кто его совершил, после чего привлечь всех виновных к уголовной ответственности.

Но если жестко ставить вопрос о том, кто такой следователь: сыщик или судья, то и ответ будет тоже жестким: судья, только судья. У сыщика и судьи разная философия, разная психология, даже главный принцип. У судьи - принцип презумпции невиновности. У сыщика: подозреваются все, т.е. принцип презумпции виновности. Но сыщик может только подслушивать, подсматривать, анализировать, у него в руках нет орудия процессуального принуждения. А у судьи есть, и очень значительное. Имеется орудие процессуального принуждения и у следователя, поэтому так важно создать надлежащие механизмы контроля и надзора за законностью его применения.

В связи со сказанным пристального внимания заслуживает исследование А.В. Смирнова. Ученый заметил, что с конца 1920-х годов следователь, который до этого исполнял судебную по своему характеру функцию, относящуюся к предварительному расследованию (судебный следователь в составе органов юстиции), оказался в полной организационной и дисциплинарной зависимости от прокурора, а позднее - и от органов дознания. Из представителя судебной власти, из "маленького судьи" следователь, по меткому сравнению А.В. Смирнова, превратился в "маленького прокурора". За это на IV и V съездах деятелей советской юстиции (1922, 1924 гг.) активно выступал прокурор Верховного Суда СССР А.Я. Вышинский, предложивший отказаться от "старой" точки зрения на предварительное следствие как на судебную деятельность и рассматривать ее как однопорядковую с дознанием. Постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 г., ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г. следственный аппарат был передан в прокуратуру. "Результатом этих трагических событий, - констатировал А.В. Смирнов, - стала "гибель" в советском уголовном процессе предварительного следствия, которое фактически превратилось в прокурорское дознание, наполненное, однако, судебными полномочиями. С точки зрения распределения процессуальных функций предварительное расследование окончательно утратило признаки состязательности" <21>.

<21> См.: Смирнов А.В. Современные проблемы следственной власти в России // Уголовный процесс. 2009. N 12. С. 41.

Оценивая произошедшую в 2007 г. реформу следственного аппарата и создание Следственного комитета при прокуратуре РФ в качестве первого шага на пути реформирования органов расследования, А.В. Смирнов обоснованно замечает, что теперь прокурор получает возможность для реализации беспристрастного надзора на всем протяжении предварительного следствия. До момента утверждения обвинительного заключения прокурор еще не является уголовным преследователем и потому, принимая меры по устранению допущенных следователями нарушений, до некоторой степени может исполнять роль арбитра между сторонами обвинения и защиты. Однако, по мнению автора, произведенное разделение функций "имеет пока половинчатый и не вполне последовательный характер. Все же прокуратуре, которая исторически сложилась именно как главный субъект уголовного преследования, всегда будут значительно ближе интересы органов предварительного следствия, стороны обвинения, чем нехарактерная и непривычная роль беспристрастного арбитра в споре сторон". Ключ к решению проблемы лежит, по предположению ученого, "не в укрупнении следственного ведомства, а в преодолении инквизиционного характера его деятельности, что связано в первую очередь с нахождением его в системе органов уголовного преследования под эгидой исполнительной власти" <22>.

<22> См.: Там же. С. 42 - 44.

Придя к такому выводу, А.В. Смирнов предложил поставить между уголовным преследователем и стороной защиты на предварительном следствии подлинно независимый орган юстиции - по сути, следственного судью. "В этом смысле, - полагает А.В. Смирнов, - прокурору и следователю в перспективе стоило бы поменяться местами: прокурору - вернуться к естественной для него роли руководителя уголовного преследования по всем уголовным делам, имея в своем полном процессуальном подчинении органы дознания, осуществляющие поиск и собирание доказательственной информации. Есть ли смысл в учреждении самостоятельного следственного комитета, если прокурор в судебных стадиях фактически отвечает за результаты его деятельности? Но в таком случае было бы логично предположить, что прокурор и должен руководить если не следственным комитетом, то хотя бы уголовным преследованием. Судебный же следователь (или следственный судья) может производить - в основном по требованию сторон - следственные действия по легализации в качестве судебных доказательств материалов, представленных сторонами, а также судебный контроль над мерами процессуального принуждения и соблюдением органами уголовного преследования конституционных прав и свобод граждан. Именно по такой либо близкой к ней модели организовано предварительное расследование в устоявшихся процессуальных системах Испании, Германии, Англии, США и некоторых др." <23>.

<23> См.: Там же. С. 44.

Прогнозируя последствия предложенных им изменений, А.В. Смирнов отмечает: "...создание единого следственного ведомства могло бы сослужить добрую службу российскому правосудию при условии, что на его следователей будут распространены все гарантии судейской независимости, а сама выполняемая ими функция в уголовном процессе станет судебной. Такое решение проблемы могло бы привести к политическому и правовому консенсусу, удовлетворив амбиции всех заинтересованных сторон. Так, Генеральная прокуратура вернула бы себе контроль над расследованием уголовных дел, причем не только преступлений небольшой или средней тяжести... но и тяжких и особо тяжких преступлений. Следственный комитет аккумулировал бы в своем составе все предварительное следствие и пользовался бы полной самостоятельностью в системе разделения властей. Вместе с тем, получив все, чего добивались, эти политические игроки оказались бы "встроены" в систему сдержек и противовесов на основе достижения конституционного баланса сил, а российский уголовный процесс стал бы наконец полностью отвечать требованиям Конституции РФ - в частности о том, что всякое судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123)" <24>.

<24> См.: Там же. С. 44.

Заметим, что далеко не всеми авторами приветствуется идея появления в России следователя, состоящего при судебном ведомстве. Так, Н.Н. Ковтун, оговариваясь, что не является сторонником создания единого следственного аппарата именно в составе судебного ведомства, приводит следующий аргумент: предварительное следствие Франции подвергалось постоянной критике именно за растянутость досудебного производства и длительность сроков содержания под стражей, за неспособность в полной мере гарантировать презумпцию невиновности обвиняемого и его право на защиту путем дачи показаний и вызова собственных свидетелей. В том же ряду, полагает Н.Н. Ковтун, критика за недостаточное ограждение прав личности при собирании и изъятии доказательств, прослушивании телефонных переговоров, чрезмерную закрытость предварительного расследования (деятельности следственного судьи), допущение случаев жестокого обращения с обвиняемым и нарушения права на беспристрастный суд. Правда, как признает ученый, каждый из этих доводов практически безоговорочно можно отнести и к современному уголовному судопроизводству России, которое нам преимущественно предлагают реформировать в указанном направлении. В данной связи независимый федеральный орган расследований "более уместен и в контексте эффективного решения поставленных перед ним задач, и в системе сдержек и противовесов власти судебной, обвинительной, следственной" <25>.

<25> См.: Ковтун Н.Н. О понятии и содержании понятия "судебный следователь" ("следственный судья") // Российский судья. 2010. N 5. С. 17 - 19.

Итак, уже сейчас ясно, что масштабная реформа организации предварительного следствия будет в недалеком будущем продолжена. Путь этот долог, но конечным его результатом должно стать объединение всех следственных аппаратов страны. Очень важно, чтобы реформирование проходило в соответствии с единой научно обоснованной концепцией и привело к действительному повышению независимости, авторитета и роли органов следствия. Это, в свою очередь, необходимое условие обеспечения надлежащего уровня правовой защищенности прав простых граждан, дополнительная гарантия строгого соблюдения законности в деятельности правоохранительных органов по расследованию преступлений.

В заключение нужно обратить внимание на следующее. В последнее время мы много говорим о реформе предварительного следствия, ограничиваем права прокурора по надзору за законностью, предлагаем некий "процессуальный контроль" некоего "руководителя". Что-то делаем правильно, в чем-то ошибаемся. Но главное - концепция уголовной политики, системность в реформаторской деятельности, ответственность за ошибки, привлечение ученых-процессуалистов к обсуждению проектов реформ. Главное - это не реформы, не следственный комитет и не органы прокуратуры. Главное - это законность, неуклонное ее соблюдение, ответственность за ее нарушение, причем в первую очередь со стороны следователей, прокуроров и судей. И в этих условиях особенно возрастает роль прокурорского надзора за состоянием законности в стране вообще и за предварительным следствием в частности. Соблюдение законности - одно из главнейших требований Конституции России по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Забыв о законности, мы превратим реформы в хаос.