Мудрый Юрист

Общественная экспертиза российского законодательства как форма взаимодействия религиозных организаций и государства

Петюкова Оксана Николаевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Оценка эффективности законодательства предполагает комплексный анализ его формально-юридических и содержательных аспектов. Общественная экспертиза законодательства с участием представителей религиозных организаций призвана максимально учесть широкий спектр мнений в условиях формирования гражданского общества и построения правового государства.

Ключевые слова: общественная экспертиза, законодательство, гражданское общество, государство, религиозные организации.

The estimation to efficiency legislation expects the complex analysis its formally-legal and profound aspect. The public expert operation legislation with participation of the representatives religious organization is called greatly take into account the broad spectrum of the opinions in condition of the shaping civil society and buildings legal state.

Key words: public expert operation, legislation, civil society, state, religious organizations.

Проблема эффективности законодательства, несомненно, актуальна в современной России как с позиций реализации механизма повышения качества нормативных предписаний, так и с точки зрения определения его концептуальной основы. В правовой доктрине и практике нормотворчества возрос интерес к проблемам эффективности нормативных правовых актов, междисциплинарного исследования состояния правового регулирования, поиску оптимальных инструментов оценки качества законодательства, преодоления нормотворческих ошибок.

В настоящее время не установлены единые правила юридической техники, недостаточно полно используется потенциал экспертного анализа в нормотворческой деятельности, что отрицательно сказывается на качестве российского законодательства, снижает регулятивный и охранительный потенциал норм права, приводит к возникновению трудностей в правоприменении. Вопросы разработки единой системы требований к подготовке проектов нормативных правовых актов, проведению экспертиз, установления критериев правовой корректности нормативных правовых актов, определения процедуры оценки их качества являются весьма важными. Правовая корректность нормативного правового акта позволяет избежать несогласованности федерального и регионального законодательства, обеспечить единство правового пространства России [1].

Среди исследований, посвященных проблемам технико-юридической проработанности российского законодательства, следует особо отметить работы А.Ф. Вишневского, В.Н. Дмитрука, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, А.С. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной, Е.С. Шугриной и др. [2]. Экспертная деятельность рассматривается в качестве средства обеспечения эффективности нормотворческой деятельности в работах Е.В. Скурко [3].

Однако общественная экспертиза как вид экспертной деятельности получила недостаточное освещение в юридической литературе. Анализу содержательных аспектов осуществления общественной экспертизы, ее потенциала как инструмента повышения эффективности законодательства, определению места в системе иных средств оценки состояния нормативно-правового регулирования в юридической науке не уделяется должного внимания. Между тем, наряду с правовой и научной экспертизой, общественная экспертиза является одним из действенных инструментов обеспечения правовой корректности нормативных правовых актов.

Отсутствие четкого доктринального подхода к определению термина "законодательство" влечет его неоднозначное толкование на практике. Понятие "эффективность законодательства" в юридической литературе определяется как совокупность признаков, характеризующих "формальное" совершенство входящих в его систему нормативных правовых актов, и свойств, способствующих наиболее оптимальному регулированию общественных отношений в соответствии с целями нормотворчества. Оценка эффективности законодательства предполагает комплексный анализ его формально-юридических и содержательных аспектов.

Качество закона - это совокупность его содержательных и формальных характеристик, где содержательные критерии носят первичный характер. Качество должно определяться двумя взаимосвязанными моментами: социальным, характеризующим фактическое содержание закона, и специально-юридическим, отражающим качество его юридической формы.

Социальные факторы воздействуют в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и в конечном счете на его содержание [4]. Многогранность общественной жизни порождает многообразие факторов, влияющих на законотворческий процесс. Среди них выделяются: основные (правообразующие), они же - внешние, и обеспечивающие (процессуальные), они же - внутренние. К первой группе относят: экономический, экологический, национальный, политико-правовой, демографический, ценностно-психологический, биологический факторы. Среди процессуальных обычно выделяют четыре фактора: организационный, информационный, научный и программирующий.

Реформирование различных сфер общественных отношений, необходимость обеспечения единства правового пространства государства обусловливает особую роль нормотворческих решений и требует их соответствия определенным критериям. По справедливому замечанию видного теоретика права В.С. Нерсесянца, разного рода апелляции к мнению людей, населения, народа имели место во все времена. В действительности общественное мнение как самостоятельный институт общественной жизни и независимый социальный фактор формируется лишь в условиях и во времена относительно самостоятельного и независимого от политико-властного давления гражданского общества. Такое свободное общественное мнение возможно лишь там, где человек свободен (и правомочен) как человек, как частный индивид, а не только как гражданин, как публично-политический субъект. Только там, где есть гласность, где утвердился реальный плюрализм индивидуальных мнений, появляется и общественное мнение как самостоятельный общественно значимый феномен, как общественный институт [5].

Общественное мнение не является выражением публично-политической (законодательной, государственной) воли, однако в условиях развитого гражданского общества и правового государства оно становится мощным фактором воздействия на различные сферы общественной и политической жизни. Особое значение в таких условиях имеет учет общественного мнения (наряду с другими факторами) в процессе законотворчества, в определении путей и направлений обновления и совершенствования действующего права.

Важной проблемой в этой общественно и политически значимой сфере является надлежащая законодательная регламентация отношений, связанных с осуществлением общественной экспертизы законодательства с участием представителей различных слоев населения.

Очевидно, без этического оформления законодательства интеграция в мировое сообщество невозможна. Современный период характеризуется взрывом информационных технологий, быстрым распространением рыночной экономики, серьезными демографическими изменениями, неослабевающей урбанизацией, тенденцией к развитию открытого общества. Отчетливо видно проявление двух противоречивых тенденций: с одной стороны, глобализации, и с другой - повышенного внимания граждан к своим национально-культурным традициям.

После семидесяти лет государственной идеологии атеизма и отказа от традиционных для России идеалов и ценностей образовавшийся в России идейный вакуум не удалось заполнить сколько-нибудь целостной системой идей и ценностей светского характера [6]. Российское общество отличается тем, что значительную роль во многих сферах личной и общественной жизни неизменно играют традиционные факторы, приверженность традиционным мировоззренческим и социальным ценностям, на которые мало влияли смены общественно-экономических систем, политических режимов, как и провозглашаемые в последние десятилетия XX в. новые общественно-идеологические парадигмы развития.

При любом строе ощутимо проявляется действие ряда констант, определяющих цивилизационный облик России. Среди них важнейшая роль принадлежит религии. Так, Русская православная церковь на уровне массового сознания воспринимается не столько в качестве института, функциональная направленность которого заключается в распространении христианских идеалов, сколько как хранительница национальных ценностей и традиций российского общества. Православными, согласно различным социологическим опросам, являются три четверти верующих России, составляющих, в свою очередь, почти половину населения. Общецерковный взгляд на государственно-конфессиональные отношения и проблемы современного общества отражены в Основах социальной концепции Русской православной церкви, принятой на Архиерейском Соборе 2000 г. [7]. Ислам - вторая по численности верующих и влиянию в России конфессия (около 19% среди верующих) [8].

В современном обществе религиозные организации активизировали свою деятельность в самых разных сферах: в сфере духовного окормления верующих, в области образования, здравоохранения, культуры, в милосердно-благотворительной, хозяйственно-предпринимательской сферах. В условиях многочисленных вызовов глобализирующегося мира религиозные организации становятся активными участниками гражданского общества. Духовная жизнь современного российского общества существенно отличается от советских времен идеологическим многообразием.

По мнению, члена Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. Евтухова, речь идет о гармоничном подходе к решению социальных и нравственных проблем государственными законодательными органами и представителями духовенства: "Известно, что христиане всегда молятся за властей предержащих, за мир и благоденствие страны. Пастырское слово о законопослушании, особенно среди молодежи, может внести заметную лепту в формирование осознания гражданином своего личного нравственного долга. А значит, станет меньше "не работающих" законов. Ведь государство пока, в условиях слабости гражданского общества, вынуждено в этом случае действовать усилением "карающих санкций". Нравственное воспитание, в котором религия всегда выполняла заметную роль, поможет постепенно отказываться от таких мер" [9].

В юридической литературе выделяют две точки зрения относительно использования общественного мнения при осуществлении правотворческой деятельности. Первая заключается в определении необходимости изучения общественного мнения исключительно для того, чтобы учитывать его, знать и, соответственно, иметь возможность предотвращать социальные взрывы, убеждать, воспитывать. Согласно второй - правотворчество должно осуществляться в строгом соответствии с настроениями и пожеланиями граждан.

Наиболее оптимальным представляется взаимовыгодное соотношение между общественным мнением и правотворческим процессом, при котором общественное мнение сможет реально влиять на правотворческую деятельность, не подменяя ее, а государственные органы будут заинтересованы в выражении народом своего мнения.

Для упорядочения законотворческого процесса и создания гармоничного законодательства с целью построения правового государства А.С. Демидов предлагает создать специальное подразделение по учету и анализу общественного мнения [10]. Задачами данного ведомства должны стать:

  1. Получение и обработка корреспонденции, приходящей в соответствующие органы, осуществление переписки с гражданами с целью выявления, установления отдельных, групповых мнений, взглядов на те или иные проблемы как правового, так и неправового характера.
  2. Обмен информацией и осуществление тесного сотрудничества между соответствующими подразделениями и общественными организациями, социологическими центрами, средствами массовой информации, оказание взаимопомощи и содействия в решении вопросов в рамках их компетенции.
  3. Организация и проведение совместных заседаний, конференций, круглых столов при участии видных политических деятелей, сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления, общественных организаций с целью налаживания взаимосвязей и взаимоотношений, повышения эффективности деятельности, анализа методики работы, кадровой политики, привлечения дополнительных экспертов и т.д.
  4. Проведение социологических исследований по заказам законодателя на темы, связанные с принятием, изменением, отменой правовых норм, с решениями компетентных органов, с целью выяснения отношения граждан к действующему законодательству, проектам и перспективам его развития и реформирования.
  5. Осуществление контроля за качеством и достоверностью сведений, полученных в результате социологических исследований другими неспециализированными учреждениями, в том числе средствами массовой информации.
  6. Проведение мониторинга специализированной литературы, разработка новейших методов выявления общественного мнения и их внедрения в практическую деятельность, подготовка, переподготовка кадров, организация курсов повышения квалификации.
  7. Осуществление деятельности, направленной на разъяснение целей и задач проводимых опросов общественного мнения для того, чтобы способствовать повышению активности граждан и институтов гражданского общества с целью активизации воздействия на законотворческую деятельность.

Для более полноценной реализации потенциала экспертизы необходимо закрепление определенных критериев, которыми мог бы руководствоваться эксперт, осуществляющий общественную экспертизу.

Перечень исследуемых экспертом вопросов законодательно не установлен. Представляется возможным рассмотреть в процессе проведения общественной экспертизы законодательства такие вопросы, как, например: анализ предмета правового регулирования; рассмотрение нормативного правового акта с позиции согласованности российского законодательства и иных социальных регуляторов (мораль, обычаи, традиции, религиозные нормы) и др.

Учет мнения экспертов позволит избежать нормотворческих ошибок, повысить юридическую корректность принимаемых нормативных правовых актов, ведь эксперт высказывает компетентное мнение о качестве нормативно-правового акта. Поэтому следует учитывать замечания экспертов о наличии или отсутствии юридических дефектов в конкретном нормотворческом решении. В современной России осуществление общественной экспертизы носит, как правило, внутриведомственный характер.

Нормативное закрепление единых правил проведения экспертного исследования в Российской Федерации отсутствует. В нормативном закреплении нуждаются требования к порядку проведения общественной экспертизы законодательства, которые следует определить на федеральном уровне, установив ее правовой статус; перечень субъектов, полномочных осуществлять общественную экспертизу; вопросы, подлежащие рассмотрению экспертом; степень обязательности учета экспертного заключения в процессе работы над проектами нормативных правовых актов.

При характеристике законодательства необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав и законы, и подзаконные нормативные правовые акты федерального и регионального значения. Правовая корректность - один из основных критериев эффективности нормативного правового акта как основного элемента законодательства. Применительно к законодательству оценка эффективности предполагает анализ и определение его воздействия, исследование соотношения между нормативным содержанием и его последствиями в социальной действительности. Содержание оценки законодательства не сводится к формально-юридическим аспектам, а зачастую выходит за пределы права.

В настоящее время в отечественной правовой доктрине и практике нормотворчества значительное внимание уделяется разработке методологических и организационных основ перспективной и ретроспективной оценки как действующего законодательства, так и иных составляющих правовой системы России. Средствами ретроспективной оценки являются правовая диагностика, в том числе правовой мониторинг [11], социально-правовой эксперимент, а перспективной оценки - прогнозирование действия нормативных правовых актов и социально-правовое моделирование эффективности действующего законодательства.

В юридической литературе понятие экспертизы нормативного правового акта недостаточно разработано, что обусловливает инвариантность подходов к пониманию его содержания. Экспертиза нормативного правового акта может включать как его оценку по существу регулируемых отношений, так и с точки зрения формально-юридической корректности. В отношении действующих нормативных правовых актов общественную экспертизу можно рассматривать в качестве средства повышения качества нормативных предписаний и их корректировки с учетом изменения социальных реалий.

Для практики российского нормотворчества в перспективе необходимо более детально определить вопросы, касающиеся статуса общественной экспертизы, комплекса единых правил проведения общественной экспертизы, в том числе с участием религиозных организаций.

Литература

  1. См.: Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
  2. См.: Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998; Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Методика подготовки проектов нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. М., 1998; Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов. Законодательная техника. М., 2000; Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М., 2000; Вишневский А.Ф., Дмитрук В.Н. Теория и практика подготовки проекта нормативного правового акта. Минск, 2005; и др.
  3. См., например: Скурко Е.В. Принципы права: Монография. М., 2008.
  4. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 27.
  5. См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М., 1999. С. 279.
  6. Этическая экспертиза биомедицинских исследований в государствах - участниках СНГ (социальные и культурные аспекты). СПб., 2007. С. 268.
  7. Юбилейный Архиерейский Собор Русской Православной Церкви 13 - 16 августа 2000 г.: Сборник докладов и документов. СПб., 2000. С. 192 - 200.
  8. См., например: Мчедлов М.П. Религиозны ли молодые россияне? // Человек. 2005. N 6. С. 111 - 118.
  9. Сайт председателя комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (фракция "Единая Россия") В. Евтухова: http://www.evtukhov.ru/20090716231622/ (дата обращения - 18.03.2010).
  10. См.: Демидов А.С. Право и общественное мнение: Вопросы теории: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 24.
  11. См., например: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2008.