Мудрый Юрист

Разрешенное использование по-уральски

Андрей Черноуцан, юрист.

Правовая категория "разрешенное использование" имеет очень важное значение для всех хозяйствующих субъектов. Ее игнорирование может привести собственника зданий, сооружений, земельных участков к невозможности развивать, а в некоторых случаях и осуществлять свой бизнес.

Амплитуда колебаний кадастровой стоимости

На протяжении долгого времени как для законодателя, так и для правоприменителя категория "разрешенное использование" имела значение исключительно при регистрации объектов в рамках "дачной амнистии". Вместе с тем во исполнение требований Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) муниципальные образования постепенно принимают Правила землепользования и застройки. В связи с этим понятие правовой категории "разрешенное использование" получило расширительное толкование. Ведь в зависимости от конкретного для объекта недвижимости установленного разрешенного использования (назначения) может сильно меняться налоговое бремя его содержания правообладателем, а также могут применяться дополнительные ограничения либо послабления в использовании данного объекта недвижимости.

Для наглядности можно привести следующий пример.

Кадастровая стоимость земельного участка рассчитывается с учетом установленного разрешенного использования и в зависимости от того, в какую группу видов разрешенного использования попадет принадлежащий вам земельный участок. Этими параметрами будет определяться удельный показатель кадастровой стоимости, а он может различаться весьма и весьма существенно.

Предположим, вы приобрели земельный участок с расположенными на нем объектами материально-технического снабжения (складами) у какого-нибудь НИИ. В соответствии с Постановлением Правительства Свердловской области от 19.12.2008 N 1347-ПП "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов, расположенных на территории Свердловской области" приобретенный земельный участок попадает в группу "земельные участки, предназначенные для размещения административных и офисных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии" и имеет удельный показатель кадастровой стоимости 16293,35 рубля / кв. м. При этом вы фактически используете земельный участок и объекты недвижимости, расположенные на нем, для хранения готовой продукции, а это совсем другая группа и стоимость - 4769,83 рубля / кв. м. Разница в кадастровой стоимости в случае внесения соответствующих изменений в кадастр будет более чем значительна, а соответственно и уплачиваемый земельный налог будет отличаться.

Однако не все так просто. Правообладатель, решивший обратиться за изменением разрешенного использования на подходящий для него вид, может столкнуться с ситуацией, когда для данной территории необходимый для деятельности правообладателя вид разрешенного использования Правилами землепользования и застройки не предусмотрен, значит, не получится внести необходимые изменения в кадастр.

Это всего лишь один из многих примеров важности для правообладателя такой правовой категории, как разрешенное использование объекта недвижимости.

Так все же, что это такое?

Разберемся с понятиями

Действующее законодательство хотя и упоминает о разрешенном использовании, однако ни в одном нормативном акте его толкование не содержится.

Так, в ст. 1 Земельного кодекса РФ, закрепляющей основные принципы земельного законодательства, выделяется "деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства". Общий порядок проведения зонирования территорий в настоящий момент регламентирует ГрК РФ. Согласно ст. 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки (муниципальный правовой акт) включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. В результате градостроительного зонирования на территории муниципального образования могут устанавливаться жилые, общественно-деловые, производственные и иные территориальные зоны (ст. 35 ГрК РФ). Для каждой такой зоны вводится градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью, который используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 36 ГрК РФ). Это означает, что правообладатель может использовать земельный участок, иной объект недвижимости исключительно в рамках градостроительного регламента.

Для каждой территориальной зоны могут устанавливаться:

В соответствии с п. 4 ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования выбираются правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. Порядок действий по реализации указанного права регулируется законодательством, Правилами землепользования и застройки, муниципальными правовыми актами.

Порядки на местах

Но при этом нельзя упускать из виду п. 9 ст. 3 Правил землепользования и застройки, например, городского округа - муниципального образования г. Екатеринбург, который гласит:

Другими словами: хочешь использовать объект иначе, но в рамках перечня разрешенного использования для данной территории - используй, только уведоми муниципалитет. Если же хочешь при этом его реконструировать - обратись за разрешением на строительство. Иначе объект будет считаться "самоволкой".

На практике уже сложился определенный порядок по внесению изменений установленного разрешенного использования земельных участков. Так, для внесения соответствующих изменений правообладателю необходимо предоставить следующие документы:

Органом, обладающим полномочиями по внесению названных изменений, является Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области (Росреестр) в лице ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Свердловской области.

На основании представленных документов в срок не более чем 20 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления (ст. 17 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости") вносятся изменения в кадастр недвижимости в части выбранного заявителем разрешенного использования земельного участка.

Нужно отметить, что нет действенного механизма, позволяющего проверить, соответствуют ли внесенные изменения в части разрешенного использования действительности. Правообладатель может, имея на земельном участке офисное здание, беспрепятственно поменять разрешенное использование земельного участка, например, под индивидуальный жилой дом. Такие случаи не исключены в связи с тем, что офисное здание могло быть построено до утверждения соответствующих градостроительных регламентов и установления для данной территории статуса жилой зоны. Законом ответственность за несоответствие указанного и фактического использования земельного участка пока не предусмотрена. Статья 8.8 КоАП РФ предполагает ответственность лишь за использование земельных участков не по целевому назначению.

Внесение изменений в части условно разрешенных видов использования, в отличие от основных и вспомогательных, осуществляется намного сложнее. В силу ст. 39 ГрК РФ (ст. 34 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования г. Екатеринбург) физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в Комиссию по землепользованию и застройке, которая является постоянно действующим консультативным органом при главе Екатеринбурга и формируется для обеспечения реализации Правил.

Публичные слушания

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок их организации и проведения определяется уставом МО и (или) нормативными правовыми актами представительного органа МО.

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей МО о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний устанавливается уставом МО и (или) нормативными правовыми актами представительного органа МО и не может быть более одного месяца.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении данного разрешения или об отказе в его предоставлении с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

Согласно рекомендациям глава местной администрации в течение трех дней со дня их поступления принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в его предоставлении. Это решение подлежит опубликованию в порядке, официально установленном для муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте МО (при наличии официального сайта МО) в Интернете.

Расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, законодателем предусмотрена затратная процедура по предоставлению условно разрешенного вида использования и далеко не каждый, даже очень заинтересованный в этом правообладатель на это согласится, так как понесенные финансовые и временные затраты абсолютно не гарантируют положительный результат.

Ночлежка вместо гастронома

Кроме того, проблема на практике заключается еще и в том, что законодатель на местном уровне зачастую оказывается неспособным не только адекватно конкретизировать и определить варианты разрешенного использования для данной территориальной зоны, но и в принципе правильно и однозначно сформулировать наименование допустимого разрешенного использования для объектов недвижимости. Вот и получается, что в жилом квартале в результате утверждения градостроительного регламента для конкретной зоны становится фактически невозможным строительство либо открытие даже в существующем здании продовольственного магазина, поскольку такой вид разрешенного использования не предусмотрен Правилами землепользования и застройки для данной зоны. Но при этом позволяет строительство ночлежных домов, назначение и необходимость которых непонятны никому, даже тем специалистам, которые готовили перечни разрешенного использования для конкретных зон.

В результате собственник земельного участка и магазина, расположенного на нем, пожелавший произвести, например, реконструкцию здания для расширения своего бизнеса, может столкнуться с отсутствием такой возможности ввиду прямого запрета на подобные действия действующим законодательством, ведь все изменения объектов недвижимости, не соответствующих Правилам землепользования и застройки, могут производиться только путем приведения их в соответствие с настоящими Правилами (ст. 7 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования г. Екатеринбург). И это не зависит от того, что в момент приобретения недвижимости никаких ограничений не было.

Поэтому в настоящее время любой потенциальный либо действующий правообладатель объекта недвижимости, имеющий планы, связанные со строительством, реконструкцией или иным изменением в отношении существующего объекта недвижимости, должен в первую очередь соотнести их с утвержденным в муниципалитете для данной территории градостроительным регламентом и соответственно установленными видами разрешенного использования недвижимости. Не сделав это своевременно, можно просто бессмысленно потратить деньги и время.

Подведем итог

Как видим, разрешенное использование объектов недвижимости (земельных участков, зданий, строений, сооружений) имеет принципиальное значение для всех хозяйствующих субъектов на каждой конкретной территории. Следовательно, очень важно, чтобы принятые Правила землепользования и застройки содержали в себе адекватные по отношению к каждой территориальной зоне градостроительные регламенты. А это уже прерогатива законодателя...

Все изложенное фактически означает, что громадная часть земель РФ выпадает из сферы действия заданной конструкции разрешенного использования. Ведь разрешенное использование определяется градостроительным регламентом, а последний не устанавливается для земель лесного фонда, земель водного фонда, занятых водными объектами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Действие градостроительного регламента не распространяется также на земельные участки, расположенные в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; в границах территорий общего пользования; занятых линейными объектами; предоставленных для добычи полезных ископаемых (ч. ч. 4, 6 ст. 36 ГрК РФ).

Значит, под действие градостроительных регламентов подпадают земельные участки в границах населенных пунктов и, возможно, часть пригородных зон (например, несельскохозяйственные угодья в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные для садоводства, огородничества, дачного хозяйства).

Других видов зонирования земель иных категорий (например, сельскохозяйственных угодий или земель промышленности и иного специального назначения) земельное законодательство не предусматривает.

При этом в ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" говорится, что правообладатели земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения обязаны их использовать в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту. Более того, минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий поставлен в зависимость от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду (п. 3 ст. 9 Закона).

Проблема состоит в том, что нормативный акт, устанавливающий виды разрешенного использования сельскохозяйственных угодий и их содержание, до сих пор отсутствует. Поэтому можно говорить только о целевом назначении сельскохозяйственных угодий.

Позволим себе предположить, что виды разрешенного использования и их содержание должны прямо прописываться определенным документом (регламентом), непосредственно закрепляющим порядок использования земельного участка, иного объекта недвижимости с учетом местоположения и предполагаемого назначения.

Однако сегодня приходится констатировать, что законодатель не замечает данной проблемы или не торопится принимать нормативные акты, которые позволили бы закрыть имеющийся пробел в правовом регулировании разрешенного использования. Для устранения указанной неопределенности необходимо внесение изменений в ЗК РФ, ГрК РФ, формулирующих на уровне закона определение понятия "разрешенное использование", а также порядок определения содержания различных видов разрешенного использования объектов недвижимости. А правообладателям нужно начать намного серьезнее подходить в своей хозяйственной деятельности в использовании объектов недвижимости с учетом действующих Правил землепользования и застройки в границах соответствующего муниципалитета.