Мудрый Юрист

Об изменениях российского законодательства в сфере наименования географических объектов

Шушпанов Борис Юрьевич, старший преподаватель кафедры общеобразовательных дисциплин филиала Уральского государственного экономического университета в Нижнем Тагиле (Нижний Тагил).

Представлен комментарий к изменениям и дополнениям, внесенным в Федеральный закон "О наименованиях географических объектов". Отмечены положительные стороны внесенных изменений, а также выявлены нормы, сохранившие неоднозначность при их толковании.

Ключевые слова: Федеральный закон "О наименованиях географических объектов", изменения и дополнения федерального закона, географические объекты, виды географических объектов, наименования географических объектов.

About changes of the russian legislation in the sphere of geographical objects' names

B.Yu. Shushpanov

The comment of amendments and additions brought to the federal law "About names of geographical objects" is presented. The positive sides of the brought changes are noted and also norms kept ambiguity are revealed at their interpretation.

Key words: Federal law "About names of geographical objects", amendments and additions, geographical objects, kinds of geographical objects, names of geographical objects.

В соответствии с п. "р" ст. 71 Конституции РФ, наименования географических объектов находятся в ведении Российской Федерации. Данный вопрос входит в число предметов исключительного ведения РФ по причине необходимости проведения в сфере наименования географических объектов единой политики в масштабе России в целом. Статьей 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. Во исполнение Конституции РФ единые требования и нормы в названной сфере установлены Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" <1> (далее - Федеральный закон). Как следует из его преамбулы, настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы деятельности в области присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов, а также нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов как составной части исторического и культурного наследия народов Российской Федерации.

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718.

За время действия Федерального закона (по состоянию на 1 марта 2010 г.) было принято четыре федеральных закона о переименованиях городов <2>, один Федеральный закон о присвоении столице Республики Ингушетия наименования "город Магас" <3> и более 90 постановлений Правительства РФ о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов. При этом практика применения Федерального закона показала необходимость уточнения некоторых его норм в связи с изменениями в законодательстве РФ, происшедшими со времени его принятия, а также исключения неоднозначности толкования этих норм. Закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О наименованиях географических объектов" <4> был подписан Президентом РФ 27 октября 2008 г. и вступил в силу с 1 января 2009 г.

<2> В 1999 г. Скалистый Мурманской области переименован в Гаджиево (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1095), Новгород - в Великий Новгород (Там же. N 24. Ст. 2892); в 2005 г. Беднодемьяновск Пензенской области - в Спасск (Там же. 2005. N 42. Ст. 4215); в 2007 г. Красногвардейское Белгородской области - в Бирюч (Там же. 2007. N 6. Ст. 682).
<3> СЗ РФ. 2001. N 1. Ч. I. Ст. 1.
<4> Там же. 2004. N 44. Ст. 4997.

Федеральный закон с внесенными в него изменениями и дополнениями привнес в регулирование сферы наименования географических объектов ряд новых положений, на которых следует остановиться.

  1. В абз. 2 ст. 1 Федерального закона, содержащий перечень географических объектов, внесено изменение: словосочетание "города и другие поселения" заменено на "города... и другие населенные пункты". Отметим, что до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5> понятия "населенный пункт" и "поселение" были тождественны и использовались в нормативных правовых актах как синонимы. Со вступлением же упомянутого Закона в силу категория "поселение" перешла из административно-территориального устройства в устройство муниципально-территориальное. Это территория, выделяемая в первую очередь для осуществления в ее пределах местного самоуправления, а не государственных полномочий. В административно-территориальном устройстве на этом уровне сохранилось понятие "населенный пункт" как территория концентрированного проживания людей. При этом сельское поселение может иметь в своем составе как один, так и несколько сельских населенных пунктов. В городских поселениях и городских округах может быть только один городской населенный пункт. С учетом изложенного замена слова "поселения" на слова "населенные пункты" является не только оправданной, но и необходимой.
<5> Там же. 2003. N 40. Ст. 3822.
  1. Понятийный аппарат Федерального закона, содержащийся в ст. 1, дополнен новой правовой категорией: "нормализованное наименование географического объекта", под которым понимается "наименование географического объекта в официально установленном написании на языке, на котором оно употребляется". Включение новой дефиниции следует обосновать, по-видимому, тем, что данное понятие, упоминаемое несколько раз в ст. 8 "Нормализация и употребление наименований географических объектов" и используемое для целей Федерального закона, не имело легального закрепления. Таким образом, данное упущение Федерального закона было устранено.
  2. Для уточнения сферы действия Федерального закона из ст. 3 в новой редакции исключена норма о том, что его действие не распространяется на внеземные тела и расположенные на них объекты, а также на объекты, расположенные в городах и других населенных пунктах. Рассмотрим данное изменение более детально. Действительно, ч. 2 ст. 3 первоначальной редакции содержала императивную норму о нераспространении его действия "на деятельность в области установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований внеземных тел и расположенных на них объектов, а также объектов, расположенных в городах и других поселениях".

Тот факт, что сфера действия Федерального закона ограничивается поверхностью нашей планеты без распространения на космическое пространство, не вызывал сомнения и без введения этой нормы. Ведь Федеральный закон определяет "географические объекты" как "целостные образования Земли" (абз. 2 ст. 1), следовательно, объекты, находящиеся на Луне, планетах Солнечной системы или их спутниках, никаким образом к подобным образованиям не относятся. Это то, что касается первой части комментируемой нормы.

В отношении же того, что Федеральный закон не распространяет свое действие на объекты, расположенные в пределах территорий городов и иных населенных пунктов, следует отметить, что круг таковых нормативно не определен. Конечно, установление и изменение названий внутригородских административных единиц, проспектов, улиц и площадей, станций метрополитена, остановочных пунктов наземного городского транспорта, парков и скверов и т.п. является прерогативой муниципальных образований, что и объясняло их исключение из сферы действия Федерального закона. Но при подобном подходе возникал вопрос: почему установление и нормализация названий физико-географических объектов внутри городов и иных населенных пунктов выпадало из сферы действия Федерального закона? При этом отступление от данной нормы встречается в подзаконных актах, принятых в соответствии с Федеральным законом еще до внесения комментируемых изменений; так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2004 г. N 75 <6> наименование "Молодежное" было присвоено озеру, расположенному в Новом Уренгое.

<6> Там же. 2004. N 7. Ст. 541.

В качестве комментария к исключению из Федерального закона нормы о том, что его действие не распространяется на расположенные в городах и других населенных пунктах объекты, пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О наименованиях географических объектов" (далее - законопроект) содержит следующее обоснование: "Поскольку указанные в статье 1 Федерального закона объекты являются географическими вне зависимости от их местоположения". Такой подход представляется вполне логичным, что и нашло отражение в новой редакции ст. 3: "Действие настоящего Федерального закона распространяется на деятельность в области установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов, указанных в статье 1 настоящего Федерального закона". Напомним, что ст. 1 содержит перечень объектов, отнесенных законодателем к географическим.

  1. Ряд норм Федерального закона приведен в соответствие с ранее внесенными в законодательство РФ изменениями, определяющими функции федеральных органов исполнительной власти, для чего в ст. ст. 4, 5, 6, 7, 9 и 10 слова "специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов" заменены на "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области наименований географических объектов". Отметим, что с 1 марта 2009 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. <7> таким органом выступает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии Российской Федерации, принявшая функции упраздненного Федерального агентства геодезии и картографии РФ.
<7> Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. I. Ст. 6366.
  1. В абз. 3 ч. 2 ст. 7 при определении территории, на которой не допускается присвоение одного и того же наименования нескольким однородным географическим объектам, термин "территориальное образование" заменен двумя сходными по смыслу правовыми категориями: "административно-территориальное образование (административно-территориальная единица)". Отметим, что понятие "территориальное образование" носит несколько размытый характер. К территориальным образованиям (территориальным единицам) относятся федеральные округа, военные округа, округа арбитражных судов, экономические районы, избирательные округа и другие территориальные образования, которые можно обозначить как условно-территориальные единицы, не являющиеся географическими объектами. В свою очередь, административно-территориальное образование (административно-территориальная единица), представляющее собой структурную часть (элемент) административно-территориального устройства субъекта РФ, имеет более четкий смысл и соответствующее законодательное закрепление. Аналогичное изменение включено в абз. 2 ч. 3 ст. 7, содержащий норму, допускающую переименование в том случае, если два или более однородных географических объекта имеют одно и то же наименование, что затрудняет осуществление хозяйственной или иной деятельности.
  2. Абзац 4 ч. 1 ст. 8 в новой редакции изложен следующим образом: "Порядок установления нормализованных наименований географических объектов устанавливается Правительством Российской Федерации". Для сравнения: первоначальная редакция закрепляла, что "порядок нормализации наименований географических объектов определяется нормативными правовыми актами РФ в области наименований географических объектов". Можно сделать вывод, что законодатель конкретизировал эту норму, определив, что именно Правительство РФ ответственно за порядок установления нормализованных наименований географических объектов.
  3. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ абз. 2 ч. 2 ст. 8, абз. 3 ч. 1 и абз. 3 ч. 5 ст. 9 Федерального закона дополнены уточнением о том, что установленный в них порядок нормализации, присвоения наименований и переименования географических объектов распространяется на территорию континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ, а также ее внутренних вод и территориального моря. Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции в состав территории РФ входят внутренние воды и территориальное море. Часть 2 ст. 67 Конституции закрепляет за Россией суверенные права и осуществление юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Таким образом, в названных статьях получило законодательное закрепление вхождение в сферу действия Федерального закона внутренних вод и территориального моря РФ, а также территории ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
  4. В новой редакции приведена в соответствие с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <8> и Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации <9> норма Федерального закона, содержащаяся в абз. 1 п. 4 ст. 9. В ранее действовавшей редакции данная норма была сформулирована следующим образом: "Переименование республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также городов Российской Федерации осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов Российской Федерации", что приводило к определенным противоречиям при ее толковании.
<8> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4916.
<9> Там же. 1995. N 49. Ст. 4868.

Отметим, что Конституция РФ, предусматривая возможность изменения наименования субъекта РФ, определяет, что новое наименование субъекта Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции (ч. 2 ст. 137). В данном аспекте важно учитывать содержание п. 2 упомянутого Постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г.

Конституционный Суд РФ при толковании ч. 2 ст. 137 определил следующее. Статьи 71 и 72 Конституции не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции. Отметим и тот факт, что имевшие место на практике правоотношения по переименованию пяти субъектов РФ <10> не опирались на нормы Федерального закона.

<10> Республика Ингушетия - вместо наименования Ингушская Республика; Республика Калмыкия - вместо наименования Республика Калмыкия - Хальмг Тангч; Республика Северная Осетия - Алания - вместо наименования Республика Северная Осетия; Чувашская Республика - Чувашия - вместо наименования Чувашская Республика - Чаваш республики; Ханты-Мансийский автономный округ - Югра - вместо наименования Ханты-Мансийский автономный округ.

Что касается образования в составе Российской Федерации нового субъекта и установления его наименования, то такая процедура осуществляется в соответствии с упомянутым ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", ч. 3 ст. 5 которого устанавливает следующее: "Изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации".

Из изложенного следует, что абз. 1 п. 4 ст. 9 первоначальной редакции в части определения Федерального закона в качестве правового акта, которым осуществляется переименование субъектов РФ, вступал в противоречие с Конституцией, ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и правовой позицией Конституционного Суда РФ.

Для устранения противоречия названная норма в новой редакции изложена следующим образом: "Присвоение наименований республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам и переименование республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации". Следовательно, получило юридическое закрепление положение о том, что данный вопрос находится вне рамок регулирования Федерального закона.

Интересен тот факт, что при обсуждении законопроекта предполагалось для более полного и однозначного определения понятия "наименования географических объектов" уточнить, что это имена собственные, что обусловливает требование к их написанию в соответствии с правилами и традициями языка, на котором они употребляются (на государственном языке (русском) или на других языках народов РФ). Однако данное предложение не было одобрено парламентариями, хотя тот факт, что любое наименование географического объекта - топоним - представляет собой имя собственное, сомнений не вызывает.

Оценивая внесенные изменения и дополнения, руководитель Федерального агентства геодезии и картографии А.В. Бородко отметил: "Мы совсем недавно получили новую редакцию Закона о географических названиях, где в общем-то закон, которому уже было больше 10 лет, и он требовал доработки. И там внесены были определенные изменения, которые дают послабление при наименовании, переименовании, упорядочении географических названий, частично полномочия переданы субъектам, что не скажу про законы геодезии, картографии" <11>. Нельзя назвать подобную оценку новой редакции руководителем Роскартографии достаточно внятной.

<11> Интернет-конференция руководителя Федерального агентства геодезии и картографии Бородко Александра Викторовича "Правовые основы деятельности Федерального агентства геодезии и картографии" (17 декабря 2008 г.) // СПС "Гарант".

Заметим, что при несомненных достоинствах проанализированных изменений и их своевременности в новой редакции есть и изменения, содержание которых представляется достаточно спорным.

В частности, не совсем понятно содержание изменений, внесенных в ст. 9 Федерального закона, связанных с порядком присвоения наименований морским портам, железнодорожным станциям, речным портам, аэропортам и их переименования. Из пояснительной записки к законопроекту следует, что цель данных изменений - упорядочить этот вопрос и привести нормы Федерального закона в соответствие с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <12>, а также другими актами РФ, регулирующими деятельность транспортного комплекса. В названном Законе единственное упоминание данного вопроса содержит норма ч. 1 ст. 6, имеющая бланкетный характер: "Морскому порту присваивается наименование как географическому объекту в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов". По сути, обратная отсылка! В иных актах российского транспортного законодательства (железнодорожного, внутреннего водного, воздушного) вообще отсутствуют статьи о присвоении наименований и переименовании соответствующих объектов транспортного комплекса (железнодорожных станций, речных портов, аэропортов).

<12> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.

Определенные вопросы вызывают изменения, повлекшие увеличение перечня объектов, которые Федеральный закон относит к географическим. О.С. Кулакова отмечает, что "закон устанавливает исчерпывающий перечень объектов, расположенных на территории Российской Федерации, которые относятся к географическим" <13>. По всей видимости, такой вывод автор делает исходя из пояснительной записки к законопроекту, в которой данное увеличение трактовалось именно как "установление исчерпывающего перечня".

<13> Кулакова О.С. Комментарий к Федеральному закону от 18.12.1997 N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" // СПС "Гарант".

Обратимся к тексту абз. 2 ст. 1 двух анализируемых редакций Федерального закона. Дефинитивные части нормы идентичны, географические объекты определены как "существующие или существовавшие относительно устойчивые, характеризующиеся определенным местоположением целостные образования Земли".

Первоначальная редакция Федерального закона к географическим объектам относила "материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа; города и другие поселения, районы, волости, железнодорожные станции, морские порты, аэропорты и подобные им объекты". Анализ данного перечня, в том числе путем грамматического толкования, позволяет произвести четкое разделение названных объектов на три условные группы: 1) физико-географические объекты; 2) государственно-правовые образования (субъекты РФ); 3) населенные пункты, административно-территориальные единицы и объекты, связанные с функционированием транспорта.

В новой редакции существенно расширившийся круг географических объектов включает "материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, автономную область, автономные округа; города, в том числе города федерального значения и другие населенные пункты; районы, административные районы, аймаки, кожууны, национальные районы, улусы, волости, поселковые советы, наслеги, сельские советы, национальные сельские советы, сельские округа, сомоны, станичные округа и другие административно-территориальные образования (административно-территориальные единицы); железнодорожные станции, морские порты и речные порты, аэропорты". Таким образом, количество условно выделяемых групп географических объектов увеличилось с трех до пяти.

Группа физико-географических объектов в новой редакции не изменилась и по-прежнему остается открытой за счет сохранения формулировки "и иные природные объекты". Легальное определение "природного объекта", закрепленное в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <14>, подразумевает под ним "естественную экологическую систему, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства". Следует признать, что подобная формулировка при обращении к ней в рамках действия Федерального закона представляется малопригодной из-за своей расплывчатости, которая может привести к чрезмерно расширительному толкованию самого понятия "географический объект".

<14> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Серьезным упущением законодателя, по нашему мнению, является сохранение в новой редакции неизменным бессистемного подхода в перечне природных объектов, которые следовало определить более четко: физико-географические объекты. Неясными остаются критерии, по которым именно названные объекты образуют данную группу. Можно, конечно, допустить, что наличие, например, в ней "островов" с точки зрения этимологии подразумевает, что неназванные "полуострова" также отнесены к подобным географическим объектам.

Сложнее понять другое: почему в список включены такие мегаобъекты, как материки и океаны (наименования которых, по сути, не регулируются системой российских нормативных правовых актов), но при этом в нем отсутствуют географические регионы России? Ведь такие топонимы, как Поволжье, Северный Кавказ, Дальний Восток, Крайний Север, прочно укоренились как в нормативных документах, так и в сознании общества. При этом речь идет не об экономических районах Российской Федерации, являющихся условно-территориальными образованиями, а именно о крупных географических регионах.

Для сравнения можно обратиться к классификации, которая использовалась при присвоении наименования и переименовании физико-географических объектов в СССР. Перечень таковых включал: 1) горы, ущелья, ледники, равнины, долины, острова, полуострова и другие элементы рельефа суши; 2) моря, заливы, проливы, реки, озера и другие поверхностные водоемы; естественно-исторические области; 3) подводные хребты, впадины, котловины, мели и другие элементы подводного рельефа; морские течения, подземные воды; 4) геоморфологические комплексы; структурно-геологические и ландшафтные единства; месторождения полезных ископаемых; 5) области распространения рода, вида или другой таксономической категории растений и животных (ареалы) <15>. Следует признать заслуживающим внимания как сам подход к разделению физико-географических объектов, так и нормативно-правовое закрепление подобной классификации.

<15> Пункт 14 Положения о порядке наименования и переименования государственных объектов союзного подчинения и физико-географических объектов. Утв. Постановлением Совета Министров СССР от 29 ноября 1966 г. N 914 // СП СССР. 1966. N 24. Ст. 215.

С учетом сложившейся практики применения норм Федерального закона в процессе присвоения наименования и переименования конкретных физико-географических объектов обращает на себя внимание тот факт, что к "иным природным объектам" постановлениями Правительства России также отнесены горные хребты, перевалы, плато, долины, террасы, поднятия, впадины, уступы, банки, рифы, мысы, косы. В ходе обсуждения и принятия новой редакции было бы логичным список так называемых природных объектов расширить, при этом систематизировав его. Однако этого не произошло. К тому же нет сомнения, что в новых постановлениях Правительства РФ о наименованиях географических объектов будут появляться и иные кроме названных в Федеральном законе виды физико-географических объектов.

В отношении второй группы географических объектов - государственно-правовых образований - следует заметить, что новая редакция нарушила традиционно сложившийся в федеральном законодательстве (в том числе в первоначальной редакции) порядок перечисления видов субъектов РФ, искусственно "перетащив" города федерального значения с четвертого места на шестое, при этом еще и отделив их в тексте статьи точкой с запятой, переместив, таким образом, Москву и Санкт-Петербург из группы субъектов РФ в группу населенных пунктов.

Условно выделяемые третью, четвертую и пятую группы географических объектов в новой редакции соответственно образуют: населенные пункты, административно-территориальные образования (единицы), объекты транспортной инфраструктуры.

По поводу причин замены категории "поселения", содержавшейся в первоначальной редакции, категорией "населенные пункты" уже было сказано. Что же касается формулировки Федерального закона "другие населенные пункты", то их разнообразие в каждом субъекте России определяется соответствующим законом этого субъекта о его административно-территориальном устройстве. Законодательством субъектов РФ кроме городов к населенным пунктам отнесены: поселки, поселки городского типа, рабочие поселки, сельские поселки, села, деревни, станицы, селения, аулы, хутора, починки и др.

Новая редакция дополнила "районы" и "волости" объектами, равнозначными им по статусу: административными районами, аймаками, кожуунами, национальными районами, улусами, поселковыми советами, наслегами, сельскими советами, национальными сельскими советами, сельскими округами, сомонами, станичными округами. Существование в ряде субъектов РФ, в первую очередь в республиках, особых наименований видов административно-территориальных единиц, таких как аймаки (Алтай), кожууны (Тыва), улусы и наслеги (Якутия), сомоны (Бурятия) и иных, отражающих культурное и историческое наследие народов, проживающих на территории данного субъекта, определило их включение в перечень географических объектов. Как и в отношении населенных пунктов, статус и границы названных объектов устанавливаются законами субъектов РФ об их административно-территориальном устройстве. Отмечая позитивный характер данного изменения, О.С. Кулакова обращает внимание на то, что "ранее вопрос о переименовании либо присвоении наименования, например улуса, всегда вызывал споры. Было не совсем понятно, в чьей компетенции находится присвоение наименования либо переименование данного объекта, какой именно государственный орган вправе решать указанные вопросы" <16>.

<16> Кулакова О.С. Указ. соч.

Кроме того, существенное расширение в Федеральном законе круга подобных объектов указывает на стремление к установлению их исчерпывающего перечня. Однако тот факт, что даже столь расширенный перечень подытожен формулировкой "и другие административно-территориальные образования (административно-территориальные единицы)", означает то, что законодатель вынужден оставить его открытым. Причины этого кроются, по нашему мнению, в двух обстоятельствах.

Во-первых, поскольку вопросы административно-территориального устройства находятся в ведении субъектов РФ и определяются их законодательными актами в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, содержание поправок, вносимых в такие акты, в том числе в части изменения и дополнения наименований видов административно-территориальных единиц конкретного субъекта, не может быть заранее известно федеральному законодателю.

Во-вторых, помимо административно-территориальных единиц, статус которых определяется законодательством субъектов РФ, в России существуют административно-территориальные образования с особым статусом, установленным федеральными актами. Речь идет о единицах, созданных в результате преобразования бывших автономных округов в связи с их объединением с краями и областями, в состав которых они ранее входили, и закрытых административно-территориальных образованиях. В отношении первых определено, что статус таких административно-территориальных единиц устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта РФ. Однако пока определенности в правовом регулировании статуса новых административно-территориальных единиц нет ни на федеральном уровне (кроме самого их упоминания в федеральных конституционных законах), ни в субъектах Российской Федерации.

Переходя к характеристике последней группы географических объектов, связанных с транспортной инфраструктурой государства, необходимо отметить следующее. В текст Федерального закона наряду с перечисленными в первоначальной редакции железнодорожными станциями, морскими портами и аэропортами включены речные порты, что является вполне обоснованным в связи с общим для таких объектов функциональным назначением. Практика применения Федерального закона показывает необходимость данного дополнения. Так, Постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. (т.е. до принятия новой редакции) было присвоено наименование порту, расположенному на внутренних водных путях Российской Федерации <17>. При этом изъятая в новой редакции из перечня объектов, связанных с транспортной инфраструктурой, формулировка "и подобные им объекты", по мнению законодателя, придала ему завершенность и определенность. Действительно, в первоначальной редакции данный перечень характеризовался неопределенностью круга объектов, входящих в него при расширительном толковании. Хотя железнодорожные станции, морские и речные порты, аэропорты ввиду их социально-экономической значимости для государства имеют нормативное закрепление в транспортных уставах и кодексах, приведенные в них определения носят специализированный характер, исходящий из назначения подобных объектов, из-за чего сложно выделить четкие критерии отнесения таких объектов к географическим. Так, можно было предположить, что к подобным объектам можно отнести линии железных дорог, системы водных путей сообщений, автодороги и даже космодромы. Поэтому тот факт, что новая редакция четко определяет круг таких географических объектов, выглядит вполне логично.

<17> Подпункт "г" п. 2 Постановления Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 96 "О присвоении наименований и переименовании географических объектов в Охотском море, Московской, Новгородской, Пермской, Псковской и Ростовской областях" // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 840.

Однако рассмотрим иной аспект подобного подхода. Ряд постановлений Правительства РФ, принятых на основе Федерального закона, содержат нормы о наименованиях конкретных остановочных пунктов на железной дороге, железнодорожных разъездов, железнодорожных платформ. Возникает вопрос: в дальнейшем при необходимости присвоения наименований или переименования подобных элементов железнодорожной системы государства они будут приравнены к железнодорожным станциям? Ведь, к примеру, содержание понятия "железнодорожная платформа" не соответствует содержанию легального определения "железнодорожная станция", закрепленного транспортным законодательством в данной сфере.

Подводя итог изложенному, следует признать, что, несмотря на внесенные изменения и дополнения, в ряде положений Федерального закона сохранилось неоднозначное толкование. Как в первоначальной, так и в новой редакции Федерального закона отсутствует упоминание об объектах, имеющих признаки географических. Содержание определения понятия "географические объекты" позволяет констатировать, что признаками таковых (как "образований Земли") являются: 1) продолжительность существования; 2) относительная устойчивость; 3) целостность; 4) определенное географическое положение. Однако подобным признакам в неменьшей степени, чем субъекты РФ или административно-территориальные образования, соответствуют отсутствующие в перечне географические регионы, месторождения полезных ископаемых, исторические области России. Если брать за основу названные признаки, то можно поставить под сомнение отнесение, например, административно-территориальных образований (административно-территориальных единиц) к категории географических объектов.

А.Н. Кокотов по этому поводу отмечает, что федеральный законодатель "расширительно толкует понятие географического объекта, подводя под него населенные пункты, районы, сельсоветы", так как сделано это "для установления федеральной компетенции в сфере административно-территориального устройства" <18>. Да и присутствие субъектов РФ в перечне географических объектов, установленном Федеральным законом, вызывает определенные вопросы, поскольку в новой редакции (п. 4 ст. 9) вопрос регулирования наименования субъектов РФ выведен из сферы его действия.

<18> Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журн. рос. права. 2002. N 8; СПС "Гарант".

Кроме того, как уже было отмечено, ни одно из изменений наименований субъектов РФ не опиралось на нормы Федерального закона. В таком случае есть ли необходимость сохранения их в перечне географических объектов? В действительности признакам, названным в дефиниции, закрепленной в Федеральном законе, строго соответствуют лишь физико-географические объекты. В отличие, например, от районов и иных административно-территориальных единиц это реальные (а не фиктивные) "целостные образования Земли". По мнению О.С. Кулаковой, к характерным признакам географического объекта относятся также форма и размеры, цвет и структура <19>. Подобные черты также присущи в первую очередь физико-географическим объектам.

<19> Кулакова О.С. Указ. соч.

Таким образом, новая редакция сохранила, с одной стороны, расширительное толкование в подходе к понятию географических объектов и их кругу, а с другой - не включила объекты, обладающие признаками географических (притом что законопроект был нацелен на установление их исчерпывающего перечня). Путь, по которому пошел законодатель, лишь несколько видоизменив перечень географических объектов без корректировки содержания самого определения географического объекта, не привел к определенности в понимании значения данной правовой категории.

На основании изложенного представляется вполне обоснованным, что законодательным положениям в сфере определения перечня физико-географических объектов, который следует максимально расширить, нужно придать более четкий, возможно, рамочный характер. Поскольку перечисленные в Федеральном законе географические объекты не являются однопорядковыми категориями, имея как естественный (природный), так и искусственный (антропогенный) характер происхождения, следует более четко сформулировать дефиницию "географический объект", обозначив его признаки.

В заключение напомним, что в преамбуле Федерального закона закреплено, что наименования географических объектов выступают составной частью исторического и культурного наследия народов РФ. Нет сомнений: речь идет о наименованиях всех без исключения географических объектов России. Однако вопрос государственной целесообразности, связанный в том числе с установлением федеральной компетенции в данной сфере, по-видимому, является главным критерием для итогового определения того, названия каких именно географических объектов следует относить к историческому и культурному наследию народов России, а каких - нет. Именно такой подход пока сохранен в Федеральном законе. Следует признать, что изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон на данный момент, не в полной мере упорядочили правовое регулирование сферы наименований географических объектов и в дальнейшем потребуется ее совершенствование.