Мудрый Юрист

О некоторых особенностях организации местного самоуправления в зато

Новиков Алексей Алексеевич, генеральный директор международного общественного фонда поддержки авиации и космонавтики "Авиационно-космический фонд" (Москва).

Автор, анализируя законодательство о ЗАТО, раскрывает особенности территориальной организации и организации аппарата местной власти в муниципальных образованиях ЗАТО.

Ключевые слова: ЗАТО, местное самоуправление, городской округ, особый режим, границы ЗАТО, глава местной администрации.

About some peculiarities of local self-government organization in CATE

A.A. Novikov

The author analyzing legislation about CATE discloses the peculiarities of territorial organization and local self-government apparatus organization in municipal entities CATE.

Key words: CATE, local self-government, special regime, borders of CATE.

Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) - особый вид муниципальных образований. ЗАТО признаются имеющие органы местного самоуправления территориальные образования, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению, утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В ст. 80 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 131-ФЗ) в качестве особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО выделено то, что ЗАТО являются городскими округами и что специфика осуществления местного самоуправления в ЗАТО устанавливается федеральными законами. В числе таких законов первостепенное значение имеет Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <2> (с изм., далее - Закон N 3297-1). Он комплексно регулирует разные стороны жизнедеятельности ЗАТО, в том числе конкретизирует особенности организации в них местного самоуправления.

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.

Обратим внимание на такие формулы ст. 80 Закона N 131-ФЗ, как "особенности организации местного самоуправления" и "особенности осуществления местного самоуправления". Анализ статьи показывает, что первая из этих формул шире, чем вторая, и поглощает последнюю. Следовательно, осуществление местного самоуправления, с точки зрения федерального законодателя, - одно из проявлений его организации. За пределами осуществления местного самоуправления оказываются, в частности, вопросы территориального устройства ЗАТО, их места в территориальной организации субъектов РФ, установления законодательной модели местного самоуправления в ЗАТО.

Итак, среди разных видов муниципальных образований, предусмотренных законом (городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения), для ЗАТО законодательно установлен только один - городской округ. Поэтому не вполне корректен п. 4 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". В нем ЗАТО выделены наряду с городскими округами.

В чем особенность городского округа и почему только он избран в качестве формы территориальной организации ЗАТО?

Городские округа, в отличие от городских и сельских поселений, не входят в состав муниципальных районов. В их компетенции соединяются полномочия городского поселения и муниципального района, они находятся в муниципально-территориальном делении на одном уровне с муниципальными районами. Но в отличие от муниципальных районов городские округа не делятся на более мелкие муниципальные образования, сохраняя единство территории и управления. Поскольку вводимый в ЗАТО особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны требует централизованного управления, то для ЗАТО действительно больше подходит именно городской округ, даже если ЗАТО создаются в пределах малых населенных пунктов, например поселков.

Должны ли совпадать границы ЗАТО, устанавливаемые в рамках административно-территориального деления субъекта РФ, и границы соответствующих городских округов? Иными словами, можно ли на отдельных территориях ЗАТО местное самоуправление заменять иными формами территориального управления, в частности моделью местного государственного управления? В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона РФ N 3297-1 вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Следовательно, границы ЗАТО и образуемых в них городских округов должны полностью совпадать.

Муниципально-территориальное деление субъекта РФ устанавливается его законом. При этом к правотворческой компетенции субъекта РФ относится окончательное решение вопроса о выборе вида муниципального образования для конкретных самоуправляющихся территорий данного субъекта РФ, о границах названных территорий. Однако такое правотворческое усмотрение ограничено применительно к ЗАТО. Решение о создании (преобразовании, реорганизации) ЗАТО принимается Президентом РФ. Предложение о создании (преобразовании, реорганизации) ЗАТО вносится Правительством РФ. Предложение об установлении административной подчиненности, об определении и (или) изменении границ создаваемого (преобразуемого, реорганизуемого) ЗАТО также вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. Итак, в законе субъекта РФ, устанавливающем муниципально-территориальное деление, должны воспроизводиться те границы ЗАТО, которые определены Президентом РФ.

С учетом сказанного представляются некорректными формулировки законов субъектов РФ об установлении ими границ ЗАТО. Применительно к ЗАТО в законах субъектов РФ должна идти речь о воспроизведении границ ЗАТО, утвержденных соответствующими указами Президента РФ. Примером закона субъекта РФ, в котором идет речь об установлении данным законом границ ЗАТО, является Закон Свердловской области от 12 июля 2007 г. N 85-ОЗ "О границах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" <3> (ст. 2). Кроме того, содержащееся в этом Законе описание границ городского округа ЗАТО "Свободный" (приложение 26) расходится с описанием границ данного ЗАТО в Указе Президента РФ от 23 июня 2003 г. N 696 <4>.

<3> Обл. газ. 2007. 17 июля.
<4> СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2647.

Обычно муниципальные образования создаются в пределах территории субъекта РФ. Это правило может не применяться при образовании ЗАТО. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. Однако, если ЗАТО расположено на территории двух субъектов РФ, оно все равно административно подчинено одному из них. Поэтому создаваемый в таком ЗАТО городской округ входит в муниципально-территориальное деление субъекта РФ, которому ЗАТО административно подчинено. Органы местного самоуправления указанного ЗАТО включаются в имущественные, бюджетные отношения, отношения по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, иные отношения с органами государственной власти того субъекта РФ, которому ЗАТО административно подчинено.

Важно отметить, что при установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются. Это исключение из общего правила, распространяющегося на иные муниципальные образования.

При отсутствии в ЗАТО органов местного самоуправления указанные органы формируются в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении в течение двух лет со дня создания ЗАТО.

Имеются определенные особенности в организации аппарата муниципальной власти ЗАТО. Так, Закон N 3297-1 предусматривает, что главой местной администрации ЗАТО является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом ЗАТО. Это ограничивает местное население, представительный орган ЗАТО в выборе тех моделей организации аппарата муниципальной власти, которые предусмотрены Законом N 131-ФЗ.

В жалобе в Конституционный Суд РФ глава муниципального образования ЗАТО "Мирный" Архангельской области оспорил конституционность данного подхода, предусмотренного абз. 1 и 3 п. 3 ст. 4 Закона N 3297-1 (в ред. ФЗ от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ <5>). По его мнению, оспариваемые законоположения, устанавливая в отличие от прежнего правового регулирования особый порядок наделения полномочиями главы администрации ЗАТО, исключающий возможность его избрания на муниципальных выборах, умаляют ранее имевшееся у населения ЗАТО право на самостоятельный выбор способа замещения должностей главы муниципального образования и главы местной администрации и тем самым противоречат ст. ст. 12, 130, 131 (ч. 1) и 133 Конституции РФ.

<5> Там же. 2007. N 43. Ст. 5084.

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 5 марта 2009 г. <6>, введение специального правового регулирования соотносится с законодательными характеристиками ЗАТО, обусловливает необходимость создания дополнительных гарантий обеспечения баланса общегосударственных и местных интересов при организации и осуществлении публичной власти в пределах соответствующих границ. Установленный оспариваемыми законоположениями порядок наделения полномочиями главы администрации ЗАТО направлен одновременно и на создание условий для эффективного взаимодействия главы администрации ЗАТО с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в пределах ЗАТО предприятия и (или) объекты, а также с органами государственной власти субъекта РФ.

<6> Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 5.

При этом учет местных интересов обеспечивается путем наделения представительного органа ЗАТО, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации ЗАТО. К ним относятся: утверждение условий контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, установление общего числа членов конкурсной комиссии и назначение одной трети членов из ее состава, принятие решения о назначении на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ч. ч. 3 - 6 ст. 37 Закона N 131-ФЗ, абз. 2 п. 3 ст. 4 Закона N 3297-1).

Права населения ЗАТО по определению структуры органов ЗАТО реализуются также путем решения в уставе муниципального образования вопросов о порядке наделения полномочиями главы ЗАТО (путем его избрания на муниципальных выборах или представительным органом ЗАТО из своего состава), а также о порядке формирования, сроках полномочий, подотчетности, подконтрольности, организации и деятельности как названных, так и иных органов местного самоуправления.

Таким образом, положение абз. 1 п. 3 ст. 4 Закона N 3297-1, действующее в общей системе правового регулирования организации местного самоуправления и учитывающее особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО, по мнению Конституционного Суда, не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией РФ права граждан.

Проанализированные особенности организации местного самоуправления в ЗАТО не исчерпывают весь их круг, однако, на наш взгляд, являются определяющими по отношению к иным подобным особенностям.