Мудрый Юрист

Связь между незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью: по материалам XII конгресса оон по предупреждению преступности и уголовному правосудию (сальвадор, бразилия, 12 - 19 апреля 2010 г.) *

<*> Fyodorov A.V. Connection between illegal turnover of drugs and organized crime: in accordance with the materials of the XII Congress of the UNO on prevention of crime and criminal justice (Salvador, Brazil, 12 - 19 April, 2010).

Федоров А.В., главный редактор журнала "Наркоконтроль", заместитель руководителя делегации Российской Федерации на XII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию (г. Москва), кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

В статье приводится информация о состоявшемся в апреле 2010 г. в Бразилии XII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию и сведения о рассматривавшихся на этом конгрессе вопросах, касающихся связи между незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью.

Ключевые слова: ООН, Конгрессы ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, незаконный оборот наркотиков, наркопреступность, организованная преступность, международное сотрудничество в области противодействия незаконному обороту наркотиков.

The article considers the issues of realization of the state anti-drug policy in Russia at the example of the Far-Eastern Federal District and analyses development of situation with drugs in this region in recent years.

Key words: state anti-drug policy, situation with drugs, drug crime, drug business drug addiction, drug addict, Far-Eastern Federal District.

В апреле 2010 г. в г. Сальвадоре (Бразилия) состоялся очередной - XII Конгресс ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию.

В соответствии с резолюцией пятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 1 декабря 1950 г. N 415(V) "Передача функций международной уголовной и пенитенциарной комиссии" каждые пять лет, начиная с 1955 г., Организацией Объединенных Наций проводились Конгрессы по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Всего было проведено с таким названием десять конгрессов, последний из которых - X Конгресс - состоялся в 2000 г. в Вене <1>. С 2005 г. (с XI Конгресса, прошедшего 18 - 25 апреля 2005 г. в Бангкоке) <2> согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2001 г. N 56/119 они проходят под новым названием как Конгрессы ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию.

<1> Об этом Конгрессе см.: X Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена, Австрия: 10 - 17 апреля 2000 г.): Сб. док. (сост. А.Г. Волеводз). М.: Юрлитинформ, 2001; Лунев В.В. X Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, его место в истории Конгрессов // Государство и право. 2000. N 9. С. 95 - 100.
<2> Об этом Конгрессе см.: XI Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию (Бангкок, 18 - 25 апреля 2005 г.): Сб. док. / Сост. А.Н. Сухаренко. М.: Юрлитинформ, 2008; XI Конгресс ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию // Голик Ю.В., Коробеев А.И. Преступность - планетарная проблема (к итогам XI Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию). СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 148 - 173.

Указанные Конгрессы ООН являются консультативным органом Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию и рассматриваются как форум, содействующий обмену опытом в области права, разработки политики и выявления новых тенденций и проблем в сфере предупреждения преступности и уголовного правосудия между государствами, международными организациями и отдельными экспертами, представляющими различные профессии и области знаний.

При подготовке каждого конгресса определяется главная тема. Для XII Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию она была определена как "Комплексные стратегии для ответа на глобальные вызовы: системы предупреждения преступности и уголовного правосудия и их развитие в изменяющемся мире".

В рамках этой темы были рассмотрены восемь основных вопросов: 1) дети, молодежь и преступность; 2) оказание технической помощи для содействия ратификации и осуществлению международных документов, касающихся предупреждения и пресечения терроризма; 3) обеспечение действенности руководящих принципов ООН в области предупреждения преступности; 4) меры уголовного правосудия по борьбе с незаконным ввозом мигрантов и торговлей людьми как составляющими транснациональной организованной преступности; 5) международное сотрудничество по отмыванию денежных средств на основе документов ООН и других международных актов; 6) тенденции в использовании научно-технических достижений правонарушителями и компетентными органами, ведущими борьбу с преступностью, в том числе применительно к киберпреступности; 7) практические подходы к укреплению международного сотрудничества в решении проблем, связанных с борьбой с преступностью; 8) меры предупреждения преступности и уголовного правосудия в борьбе с насилием в отношении мигрантов и их семей.

Кроме того, в рамках Конгресса были проведены пять семинаров-практикумов по следующим вопросам: 1) образование по вопросам международного уголовного правосудия в поддержку принципа верховенства права; 2) обзор наилучших видов практики обращения с заключенными в рамках системы уголовного правосудия; 3) практические подходы к предупреждению преступности в городах; 4) связи между незаконным оборотом наркотиков и другими формами организованной преступности: скоординированные международные ответные меры; 5) стратегии и наилучшие виды практики по предупреждению переполненности исправительных учреждений.

В работе Конгресса активное участие приняли члены российской делегации <3>, а также представители российской научной общественности, которыми уже по его материалам подготовлен ряд публикаций <4>, но обсуждавшиеся на этом форуме вопросы незаконного оборота наркотиков и противодействия наркопреступности еще не рассматривались в научных изданиях.

<3> О составе делегации Российской Федерации для участия в XII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию см. распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2010 г. N 572-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 17. Ст. 2118.
<4> См.: Квашис В., Овчинский В. Сесть негде // Огонек. 2010. N 16. С. 38; Голик Ю., Коробеев А. XII Конгресс по предупреждению преступности и уголовному правосудию // Уголовное право. 2010. N 5. С. 130 - 134.

В то же время на Конгрессе им было уделено значительное внимание по различным вопросам повестки дня <5>. В какой-то мере это, на наш взгляд, компенсировало то, что на предыдущем - XI Конгрессе при рассмотрении эффективных мер борьбы с транснациональной организованной преступностью в числе "сфер незаконного оборота" обстоятельного обсуждения проблем незаконного оборота наркотиков не состоялось, были рассмотрены лишь: торговля людьми, незаконный ввоз мигрантов, незаконный оборот огнестрельного оружия, использование и оборот взрывчатых веществ, торговля человеческими органами, похищение людей, незаконный оборот находящихся под угрозой исчезновения видов флоры и фауны, незаконная вырубка леса, оборот разрушающих озоновый слой веществ, незаконная торговля опасными отходами, незаконный оборот культурных ценностей <6>, хотя и отмечалось, что незаконный оборот наркотиков является "одним из основных видов деятельности организованных преступных групп" <7>.

<5> См.: Доклад о работе XII Конгресса Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию (A/CONF.213/18).
<6> См.: Материалы XI Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию. Справочный документ A/CONF.203/4.
<7> См.: XI Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию (Бангкок, 18 - 25 апреля 2005 г.): Сб. док. Сост. А.Н. Сухаренко. М., 2008. С. 17.

Состоявшееся на XII Конгрессе обсуждение в различных контекстах вопросов незаконного оборота наркотиков и противодействия наркопреступности показало признание мировым сообществом того факта, что борьба с незаконным оборотом наркотиков должна вестись в рамках борьбы с транснациональной организованной преступностью. Реализация такого подхода уже имеет место при регулировании международно-правовых норм противодействия наркопреступности.

С прошлого века идет процесс формирования глобальной международной системы противодействия наркопреступности, включающей контроль за наркотическими средствами, психотропными веществами и их прекурсорами, основанной не только на международных антинаркотических конвенциях (Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. (с поправками, внесенными Протоколом от 25 марта 1972 г.) <8>, Конвенции о психотропных веществах 1971 г. <9> и Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. <10>), но и на так называемых дополнительных антинаркотических Конвенциях (Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. <11> и Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. <12> и др.), направленных либо против транснациональной организованной преступности в целом, либо против отдельных разновидностей организованной преступности, либо против коррупции, которая может использоваться в целях незаконного оборота наркотиков.

<8> См.: Бюллетень международных договоров. 2000. N 8. С. 15 - 50.
<9> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1981. Вып. XXXV. С. 416 - 434.
<10> См.: Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLII. М., 1994. С. 133 - 157.
<11> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 40. Ст. 3882.
<12> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2780.

Наркопреступность трансформировалась в одну из форм транснациональной организованной преступной деятельности, в связи с чем неотъемлемой составной частью антинаркотической политики становится ее интеграция в формирующуюся мировую систему борьбы с организованной преступностью и связанной с ней коррупцией.

Участие государств в международном антинаркотическом сотрудничестве, в том числе в указанных Конвенциях, является важнейшим элементом реализации их антинаркотической политики, позволяющей на основе этих международных документов формировать адекватные современным реалиям и совпадающие друг с другом по основным параметрам (что очень важно для эффективности международного сотрудничества) национальные системы контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров таких средств и веществ, а также противодействия их незаконному обороту и злоупотреблению ими.

На Конгрессе отмечалось, что незаконный оборот наркотиков в его связи с другими формами преступности представляет реальную угрозу международному миру и его безопасности, в связи с чем в настоящее время приобретает особую важность укрепление межрегионального и международного сотрудничества в борьбе с мировой наркопреступностью и связанной с ней другими видами организованной преступной деятельности, развитие соответствующих этой задаче субрегиональных и региональных организаций и механизмов.

Так, при обсуждении вопроса "Практические подходы к укреплению международного сотрудничества и решению проблем, связанных с борьбой с преступностью" отмечалось, что, опираясь на положения Конвенции ООН против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., Конвенция против организованной преступности и Конвенция против коррупции содержат положения, направленные на укрепление международного сотрудничества по уголовным делам о наркопреступлениях с уделением особого внимания вопросам выдачи, взаимной правовой помощи и сотрудничеству в целях конфискации.

Предметно эти вопросы были обсуждены на семинаре-практикуме, посвященном связям между незаконным оборотом наркотиков и другими формами организованной преступности, подготовка проведения которого в рамках Конгресса была осуществлена при содействии Межрегионального научно-исследовательского института ООН по вопросам преступности и правосудия и Национального института юстиции при Министерстве юстиции США. В том числе к семинару-практикуму был подготовлен справочный документ, содержащий краткие сведения о ключевых проблемах и практике, имеющих отношение к связям между оборотом наркотиков и организованной преступностью, и о том, как государства, местные органы власти и мировое сообщество в целом могут повысить эффективность своего участия в противодействии организованной наркопреступности.

В документе определялись задачи в области борьбы с незаконной торговлей наркотиками и организованной преступностью и были приведены информация об используемых стратегиях как в сфере предупреждения преступности, так и в области ее пресечения, а также рекомендации относительно дальнейших действий на этих направлениях. При этом рассматривалось девять вопросов, относящихся к указанной сфере.

  1. Связь незаконного оборота наркотиков с другими формами организованной преступности и применение правовых документов Организации Объединенных Наций.
  2. Позитивный опыт анализа принципов функционирования организованных преступных групп.
  3. Анализ и оценка угроз, исходящих от организованной преступности, при выработке политики в данной области.
  4. Региональные тенденции, касающиеся связей между незаконным оборотом наркотиков и другими видами незаконной торговли.
  5. Возможность применения методов, используемых для борьбы с незаконным оборотом наркотиков, в целях противодействия другим видам организованной преступности.
  6. Принятые на национальном и региональном уровнях эффективные подходы к расследованию дел о международном незаконном обороте наркотиков и привлечению виновных к ответственности.
  7. Эффективные подходы к международному сотрудничеству по уголовно-правовым вопросам.
  8. Опыт и выводы в отношении применения специальных методов расследования.
  9. Политика и опыт координации и обмена информацией между сотрудниками правоохранительных органов и спецслужб.

Справочный документ к семинару-практикуму, посвященному связям между незаконным оборотом наркотиков и другими формами организованной преступности, публикуется в настоящем номере журнала "Наркоконтроль".

Работа семинара-практикума проходила в режиме пленарных заседаний и заседаний четырех рабочих групп, рассматривавших следующие вопросы: 1) контрабанда и незаконный оборот наркотиков; 2) наркотики и общие вопросы политической экономии; 3) меры, принимаемые государствами по противодействию незаконному обороту наркотиков; 4) неправительственные и многосторонние ответные меры.

Группа, в которой рассматривались вопросы контрабанды и незаконного оборота наркотиков, выделила в качестве требующих особого внимания такие взаимосвязи наркопреступности с другими формами организованной преступности, как организованное контрафактное изготовление лекарственных средств; глобализация операций, связанных со стимуляторами амфетаминового ряда; киберпреступность. При этом было отмечено, что расширение возможностей изготовления незаконной продукции и повышение спроса на нее способствовали созданию организованных сетей для ее сбыта.

Участники группы, рассматривавшей проблемы наркотиков во взаимосвязи с общими вопросами политической экономии, отметили, что связь между организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков имеет непосредственное отношение к вопросам, касающимся: конфликтов и безопасности; терроризма и коррупции; противоправных действий по контролю над производством и рынками распределения; насильственных действий лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения, и преступлений, совершаемых для поддержания потребления или производства наркотиков. Участниками группы сделан вывод о том, что коррупция способствует расширению масштабов противоправной деятельности, препятствует деятельности правоохранительных органов и подрывает легитимность правительств и доверие, которое требуется для международного сотрудничества в правоохранительной сфере.

Группа, в которой рассматривались меры государств по противодействию незаконному обороту наркотиков, сосредоточила внимание на принятии согласованных правительственных мер по борьбе с насилием, связанным с наркотиками; на повышении эффективности антинаркотического законодательства и различных методов уголовного преследования за наркопреступления, особенно совершенные в организованных формах; на получении более качественных оперативных данных о лицах, подозреваемых в совершении наркопреступлений, и преступных наркосетях для целей повышения эффективности уголовного преследования. Была подчеркнута необходимость в совершенствовании международного антинаркотического сотрудничества, применении строгих мер наказания, защите свидетелей и разработке современного правового инструментария для сбора доказательств, а также необходимость в использовании целевых межведомственных полицейских групп и в обмене информацией для выполнения обязательств, закрепленных в конвенциях ООН. Рассмотрены вопросы сотрудничества в части оказания технической помощи и в области подготовки кадров.

Участники четвертой группы, рассматривавшей вопросы неправительственных и многосторонних ответных мер, обсудили роль, которую играют неправительственные организации, научно-исследовательские круги, региональные организации и ООН в получении информации, разработке программ и обеспечении безопасности в той части, в какой это требуется для решения проблем, связанных с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков, угрожающих общественному благополучию. Ими было обращено особое внимание на роль просвещения, информационно-разъяснительной работы и сбора данных; признано, что для подготовки ответных мер чрезвычайно важно организовывать подготовку кадров с целью распространения информации о новых подходах к предупреждению организованной преступности во всех ее многообразных формах, а также преследованию и наказанию за совершение соответствующих преступлений. При этом отмечено, что для обеспечения правопорядка, особенно в постконфликтных ситуациях с целью стабилизации общества в условиях активных действий организованных преступников, необходимо принимать меры по наращиванию потенциала полицейских сил.

По итогам семинара его участники констатировали, что от местных и региональных органов власти, государств и международного сообщества в целом требуется принятие более эффективных мер по противодействию незаконному обороту наркотиков и другим формам организованной преступности. В выступлениях на пленарных заседаниях были кратко изложены задачи, стоящие в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью, рассказано о проводимых мероприятиях и перспективных стратегиях, которые позволяют рассчитывать на достижение более значительных результатов как в области предупреждения, так и в области пресечения незаконного оборота наркотиков. Выступления и обсуждения подкреплялись материалами экспертов из разных регионов мира и в них предлагались практические рекомендации в отношении дальнейшего совершенствования антинаркотических практик.

В ходе общей дискуссии участники семинара указали на большое значение, которое имеет реализация положений конвенций Организации Объединенных Наций, и на необходимость использования многосторонних и двусторонних договоров и соглашений; отмечали, что международный характер незаконного оборота наркотиков и другой незаконной продукции требует налаживания эффективного международного сотрудничества.

Было также обращено внимание на необходимость более пристального внимания к проблемам: контрафактной фармацевтической продукции; незаконного рыболовства; химикатов, являющихся прекурсорами наркотиков; взаимосвязей между организованной преступностью и терроризмом; киберпреступности и деятельности организованных преступных групп по отмыванию денежных средств. В выступлениях отмечались масштабы указанных проблем и наносимого ими ущерба, высказывалось мнение о потребности в повышении осведомленности международного сообщества в этих вопросах.

Прозвучал тезис и о необходимости повышения потенциала органов полиции, в первую очередь в постконфликтных районах, с целью противодействия влиянию организованных преступных элементов.

По итогам семинара были выработаны и приняты следующие рекомендации.

  1. Эффективные меры по борьбе с транснациональной организованной преступностью, включая незаконный оборот наркотиков, должны основываться на создании надлежащей законодательной базы, программах по наращиванию потенциала и укреплении регионального и субрегионального сотрудничества на основе совместной ответственности. Деятельность международных организаций в этой области требует более тесной координации и активизации совместных усилий по содействию осуществлению многосторонних договоров ООН, главными среди которых являются Конвенция об организованной преступности и дополняющие ее протоколы, а также по разработке и осуществлению всесторонних, устойчивых и последовательных программ оказания технической помощи.
  2. Так как в ряде регионов анализ организованной преступности практически не проводится, необходимы значительные усилия для содействия изучению тенденций в сфере организованной преступности с учетом того, что данный тип преступной деятельности претерпевает видоизменения в ответ на действия правоохранительных органов.
  3. Принятие адекватных мер на уровне политики возможно при условии точной оценки угрозы, исходящей от организованной преступности. Для того чтобы определить масштабы опасности, создаваемой организованной преступностью, требуется оценка конкретных параметров, что обусловлено значительными различиями между странами и регионами. Ограниченные усилия, предпринимаемые на сегодняшний день, необходимо консолидировать и превратить в платформу для более регулярной и систематической работы по оценке риска в разных районах мира.
  4. Связи между незаконным оборотом наркотиков и другими формами незаконного оборота многократно становились предметом анализа. Этот анализ указывает на ключевое значение регионального сотрудничества. Результаты этих исследований необходимо воплощать также в конкретные программы помощи нуждающимся в ней регионам. Оказание такой помощи должно стать приоритетной задачей, особенно для донорского сообщества. Кроме того, необходим синтез проведенных региональных оценок и анализа, с тем чтобы регионы могли учиться на опыте друг друга. Необходимо проведение регулярных периодических оценок по унифицированной методике, с тем чтобы дать оценку тенденциям в области противоправной деятельности и результативности систем уголовного правосудия.
  5. К настоящему времени еще слишком мало сделано для объективной оценки эффективности методов, используемых в целях борьбы с незаконным оборотом наркотиков и другими видами организованной преступности. По этой причине по-прежнему трудно определить, насколько результативным является применение этих методов и в какой мере они оправдывают затраты. Соответственно, велика вероятность того, что данные об извлеченных уроках не будут обобщаться на систематической основе или использоваться для совершенствования применяемых методов и сохранения их актуальности с учетом постоянно видоизменяющейся природы организованной преступности. Международное сообщество может и должно объединить свои усилия в целях разработки программ, предусматривающих корректировку методов и систематический анализ извлеченных уроков.
  6. Личные встречи в процессе обучения и оказание технической помощи зарекомендовали себя как один из ценных способов укрепления взаимного доверия и развития последующего сотрудничества между практическими работниками. Доказано, что использование ассоциаций по вопросам экономики и развития в качестве платформы для достижения соглашений в области борьбы с преступностью позволяет решать общие, связанные с преступностью проблемы. Обмен информацией и сотрудничество между правоохранительными органами и разведывательными ведомствами - ключ к более эффективному противодействию незаконному обороту во всех его формах. Подготовка кадров для законодательных, директивных, судебных и правоохранительных органов и повышение их потенциала должны осуществляться на всеобъемлющей и постоянной основе, учитывая необходимость повышать квалификацию и непрерывно следить за появлением новых законов, международных соглашений и следственных методов, а также за изменениями в деятельности организованных преступных групп.

Прошедший Конгресс показал, что в условиях глобализации и образования единых экономических рынков (ЕС, ВТО, Таможенный союз) создаются условия для активизации транснациональной организованной преступности, в том числе связанной с незаконным оборотом наркотиков, и требуется объединение усилий мирового сообщества для борьбы с этой угрозой.

На данное обстоятельство непосредственно указывается в итоговой резолюции XII Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию - Сальвадорской декларации о комплексных стратегиях для ответа на глобальные вызовы: системы предупреждения преступности и уголовного правосудия и их развитие в изменяющемся мире. В Декларации отмечается наличие все более тесных связей между транснациональной организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков в контексте мировой проблемы наркотиков и подчеркивается настоятельная необходимость для всех государств укреплять двустороннее, региональное и международное сотрудничество в целях эффективного противодействия вызовам, создаваемым этими связями.