Мудрый Юрист

Место института территориального общественного самоуправления в российской правовой системе *

<*> Vasil'ev S.A. System place of the institute of territorial public self-government in Russian legal.

Васильев С.А., Академия ФСИН России, юридический факультет.

В статье рассматривается территориальное общественное самоуправление (ТОС) как институт муниципального права и механизм реализации местного самоуправления.

Автор приходит к выводу о том, что для эффективного функционирования данного института (ТОС) необходимо решить основные проблемы российской действительности.

Ключевые слова: государство, территория, местное самоуправление, муниципальное право, органы государственной власти.

The article considers territorial public self-government (TPS) as an institute of municipal law and mechanism of realization of local self-government.

The author concludes that for efficient functioning of this institute (TPS) it is necessary to solve fundamental problems of Russian life.

Key words: state, territory, local self-government, municipal law, agencies of state power.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое организовывается самостоятельно гражданами по месту жительства <1>.

<1> См.: Российская газета. N 237. 25.12.1993.

Если обратить внимание на структуру Конституции РФ, то глава 8 посвящена местному самоуправлению. Этот факт дает нам основание полагать, что местное самоуправление является структурным элементом Конституции РФ, а муниципальное право - институтом конституционного права, с чем соглашался академик О.Е. Кутафин, выделяя среди прочих институтов конституционного права систему местного самоуправления <2>.

<2> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. С. 57.

Другие авторы (например, Е.С. Шугрина) определяют муниципальное право как самостоятельную отрасль права, основываясь на том, что оно состоит из специфичных элементов системы местного самоуправления, организация и деятельность которых регулируется нормами муниципального права <3>.

<3> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Изд-во "Проспект", 2008. С. 33.

Одним из таких элементов (институтом) системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). Легальное определение территориального общественного самоуправления содержится в ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон). Под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория поселений, не являющихся муниципальным образованием, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления <4>.

<4> См.: ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Исходя из данного законодателем определения, можно выделить следующие признаки ТОС.

Самостоятельность организации территориального общественного самоуправления, что означает организацию и осуществление обозначенной формы прямой демократии граждан по собственной инициативе.

Организация территориального общественного самоуправления по месту жительства граждан, т.е. принимать участие в организации и работе территориального общественного самоуправления имеют возможность только жители той территории, на которой оно осуществляется. Соответственно, жители тех территорий, которые не входят в состав определенного территориального общественного самоуправления, не могут участвовать в осуществлении организации и деятельности этих форм организации граждан.

Ответственность участников территориальных общественных самоуправлений, что означает самостоятельную ответственность перед самими собой как органов ТОС, так и их участников. Органы и участники ТОС сами создают локальные документы (в частности, главным учредительным документом ТОС является устав), устанавливают права и исполняют обязанности по данным документам.

Ограниченность территории. В отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.

Теперь рассмотрим функции ТОС, основываясь на понятии и признаках, приведенных выше.

Итак, во-первых, ТОС - это деятельность, точнее, самостоятельная деятельность граждан.

Во-вторых, это состояние самоорганизации, готовности к самоуправлению, умение жителей, наличие условий для самоуправления.

В-третьих, это институт, т.е. наличие дееспособной системы органов самоуправления и средств управления: органы плюс жители, способные к самоуправлению, подчеркиваю. Не просто жители, а способные к самоуправлению.

В-четвертых, это и форма участия населения в решении вопросов местного значения.

Наконец, это общественные организации, общественные объединения, точнее если сказать, это органы общественной деятельности.

На основании данного законодателем понятия и проведенных логических умозаключений приходим к выводу о том, что ТОС является институтом права. Для того чтобы обосновать это, дадим понятие и признаки института права.

Правовой институт - это обособленный комплекс правовых норм, являющихся специфической частью отрасли права и регулирующих разновидность определенного вида общественных отношений <5>.

<5> Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.Г. Стрекозова. М.: Омега-Л, 2006. С. 292.

Таким образом, нормы, регламентирующие деятельность ТОС, объединяются в специфическую часть отрасли права, что позволяет определять ТОС как институт права; далее выясним, институтом какого права.

Вместе с тем реальное развитие института ТОС в России поставило ряд проблем и идеологического, и организационно-управленческого плана. То, как они будут решены, во многом определит перспективы развития ТОС, его место и роль в правовой системе.

Недостаточно подробное законодательное закрепление правового положения института ТОС в ст. 27 Закона приводит к путанице и смешению с другими юридическими лицами и общественными организациями.

Речь идет прежде всего о правовом поле ТОС. С одной стороны, еще не во всех муниципальных образованиях создана нормативно-правовая база. С другой стороны, нередки случаи наделения органов ТОС властными полномочиями, утверждения или назначения руководителей ТОС, и даже включения их в штат органов местного самоуправления. Такой подход присущ и некоторым "лидерам" ТОС, требующим от местных администраций зарплаты, удостоверения и обвиняющим муниципалитеты в нежелании поделиться властью. Во многих российских городах и поселениях сохранились с советских времен и составляют основу самоуправления старые локальные организации, такие, как уличные комитеты, домкомы и т.д., деятельность которых исчерпывающим образом регламентирована нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. В ряде случаев неоправданно завышены нормы представительства на общих собраниях при выборах органов ТОС. Таким образом, выхолащивается сущность ТОС как самодеятельной организации, побуждающей и реализующей гражданские инициативы на локальной территории под свою ответственность <6>.

<6> Проект ТАСИС "Муниципальный менеджмент". Дополнительное образование муниципальных служащих: Учебно-методическое пособие. Муниципальное управление. Вып. 6. М., 2000.

Со временем правовое регулирование ТОС меняется, однако не так активно и эффективно, как хотелось бы. С принятием последних изменений, внесенных в ст. 27 Закона 29 декабря 2006 г., правовой статус ТОС так и не менялся. Организация и функционирование ТОС показывают, что недостаточно четко понимаются значение и функции этого института, что порождает вопрос о месте ТОС в правовой и правоприменительной системе РФ.

Очевидна схожесть органов управления ТОС с некоторыми институтами жилищного права, такими, как товарищество собственников жилья (далее - ТСЖ) и жилищно-строительный кооператив (далее - ЖСК). Стоит отметить, что схожего в этих институтах мало, что можно обосновать, разведя эти понятия по функциональному признаку.

Начать стоит с пределов возможного действия. Если ТОС может действовать в пределах одного подъезда многоквартирного дома, многоквартирного жилого дома; группы жилых домов; жилого микрорайона; сельского населенного пункта, не являющегося поселением; иных территорий проживания граждан, то ТСЖ в соответствии со ст. 135 ЖК РФ - только в пределах одного многоквартирного дома <7>.

<7> Жилищный кодекс РФ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.

По сути своей ТОС может выполнять более широкий спектр функций, включающий в себя и функции ТСЖ. В плане благоустройства территорий, на которых располагаются ТОС и ТСЖ, порядка финансирования данных организаций (законодатель закрепил право ТОС взаимодействовать с органами местного самоуправления, в том числе и по вопросам финансирования, у ТСЖ нет такого права). Еще одной отличительной особенностью является различие ТОС и ТСЖ также по субъектному составу (участники ТСЖ все непременно являются собственниками квартир того дома, на котором они осуществляют свою деятельность. Участники же ТОС не обязательно могут быть собственниками тех жилых помещений, которые входят в данное ТОС. Единственное требование, предъявляемое к данным лицам, - это гражданство Российской Федерации).

Все же главным отличительным свойством является то, что ТОС занимается управленческими функциями и не осуществляет гражданско-правовые функции в отличие от ТСЖ и ЖСК.

Все вышеизложенное доказывает невозможность сопоставления института ТОС с институтами жилищного права.

Таким образом, ТОС по своему назначению находится на одном уровне с местным самоуправлением и может рассматриваться как элемент системы конституционного права. По мнению В.Н. Федотова и А.В. Федотова, "исключение органа ТОС из Конституции нельзя не рассматривать как ошибочное, не соответствующее ее гуманистической основе, что дополнительно подтверждается фактом отнесения выборов к форме принятия решения по вопросам местного значения (осуществления местного самоуправления) наряду с референдумом и исключением из этого ряда институтов собрания и схода..." <8>. И если определять муниципальное право как самостоятельную отрасль права, а порядок организации и функционирования института ТОС был бы регламентирован Конституцией, то на основании вышеизложенного нормы Конституции о ТОС относились бы исключительно к конституционному праву, а не включались бы в отрасль муниципального права как конституционные нормы <9>. Однако мы имеем законодательство РФ таким, какое оно есть, а орган ТОС регламентирован именно Законом, что дает полное основание считать его институтом муниципального права. С этим соглашаются Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин, относя ТОС к формам прямого волеизъявления граждан, определяя в эту группу все элементы данной Законом классификации институтов <10>. По мнению Е.С. Шугриной, ТОС следует выделять в отдельную группу норм, при этом она не определяет ТОС как институт, говоря лишь о совокупности норм, закрепленных в нормативных правовых актах разного уровня <11>.

<8> Федотов В.Н., Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление: право и практика: конституционно-правовое исследование / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова. М.: Компания "Спутник+", 2006. С. 52.
<9> См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 51.
<10> См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2005. С. 9.
<11> См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 33.

Подводя итог, отметим, что ТОС является институтом муниципального права, однако, по мнению некоторых авторов, не является органом местного самоуправления и никак от него не зависит <12>.

<12> См., напр.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009.

Другие ученые (например, В.Н. Федотов и А.В. Федотов) считают, что ТОС является одним из органов местного самоуправления, что предопределяет его подчиненность органам местного самоуправления, мотивируя данную позицию тем, что некоторые субъекты РФ и органы местного самоуправления в своих нормативных правовых актах установили ТОС как структурное подразделение органов местного самоуправления.

Эта же позиция высказывается и в интернет-источниках, с одной стороны, народу дается свобода для самообразования, свобода создания общественной структуры, а с другой стороны, эта свобода ограничивается законом, который создаст власть. И как отмечают специалисты, "эта власть будет вам диктовать, как вы будете создавать ТОСы и как они будут работать".

Такое законодательное положение влечет повсеместную зависимость органов ТОС от органов местного самоуправления. Так, отдельные муниципалитеты "подминают" под себя органы территориального общественного самоуправления, формируя их как низовые структуры местного самоуправления, заорганизовывают требованиями, ущемляющими конституционные права и свободы граждан. Так, в законах Ставропольского края, Архангельской области, нормативных правовых актах г. г. Мурманска, Калининграда органы территориального общественного самоуправления признаются частью системы органов местного самоуправления <13>.

<13> Местное самоуправление: Учебное пособие // Allpravo.ru. 2003.

Такая позиция органов власти и местного самоуправления кажется несправедливой и недемократичной. В целом негативные стороны сегодняшнего местного самоуправления порождают много проблем.

По нашему мнению, именно ТОС является самым эффективным механизмом реализации местного самоуправления по ряду причин. Органы ТОС способны решать большинство проблем местного значения. Однако для эффективного функционирования данного института необходимо решить основные проблемы российской действительности: достойного финансирования, общественной заинтересованности в делах государства, а также повышения уровня правовой культуры граждан.