Мудрый Юрист

О разработке проектов федеральных законов о технических регламентах

Калмыкова Анастасия Валентиновна - научный сотрудник отдела административного законодательства ИЗиСП.

Одним из шагов в реализации политики, направленной на дебюрократизацию экономики, стал Федеральный закон "О техническом регулировании" <*>. Этот Закон закладывает основы радикальной реформы всей системы установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказанию услуг, а также оценки и подтверждения соответствия.

<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Хотя все основные элементы технического регулирования - стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, контроль и надзор - в том или ином виде имеются в Российской Федерации, они требуют существенной доработки, еще и потому, что создают, по мнению разработчиков реформы технического регулирования, необоснованные и избыточные административные барьеры для экономической деятельности. Проведение реформы в этой сфере обусловлено необходимостью создания благоприятных условий для функционирования и самоорганизации рыночных механизмов хозяйствования, которые не могут обеспечиваться и поддерживаться устаревшей системой государственной стандартизации и обязательной сертификации.

Систему нормативного обеспечения сферы технического регулирования должны составить принимаемые в форме федерального закона технические регламенты. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1421-р утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004 - 2006 гг. На сегодняшний день не было принято ни одного технического регламента, однако активно идет их разработка и обсуждение.

При этом наиболее проблемным оказался вопрос содержательного наполнения федеральных законов о технических регламентах, поскольку сфера применения и особенности объекта регулирования обусловливают специфическое содержание правовой нормы, устанавливаемой техническим регламентом.

Сложность состоит в том, что технический регламент, с одной стороны, должен устанавливать минимальные требования безопасности, закреплять необходимый уровень показателей безопасности, учитывать риски и минимизировать их, а с другой - отвечать требованиям законодательной техники, быть доступным для понимания широкому кругу лиц.

Закрепление норм о безопасности той или иной продукции или процессов, связанных с ее реализацией, производством, эксплуатацией, хранением, переработкой, утилизацией, связано с необходимостью установления в них норм технического плана. При этом речь идет о технической норме в производственно-технологическом смысле, то есть о правилах, которые, во-первых, регламентируют процессы производства, принципы построения и действия различного рода механизмов, а во-вторых, определяют порядок обращения человека с природными материалами, различного рода веществами, разными вещами и техническими устройствами.

Возникает вопрос, в какой мере возможен перенос подобного правила в текст федерального закона. Любая ли техническая норма производственно-технологического толка может получить закрепление в нормативном правовом акте государственного органа, принятом им в рамках своей компетенции, и стать правовой нормой?

Правовой нормой в юридической науке называется правило поведения, установленное или санкционированное государством и охраняемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения. Правовая норма является разновидностью социальной нормы, регулирующей социально значимое поведение членов общества.

Юристами-правоведами высказывались различные мнения относительно природы технической нормы. Одни утверждали, что любые правила, регламентирующие жизнедеятельность общества, в том числе и технические нормы, являются социальными нормами, другие - говорили о существовании чисто технических норм, третьи - признавали социальную значимость технической нормы.

Вместе с тем нельзя отрицать взаимосвязь собственно технических норм и социальных норм, в том числе правовых, при регламентации общественных отношений.

Бурное развитие науки и техники требует включения в правовое поле нормативов действия различного рода устройств, обращения с материалами, веществами и оборудованием. Технические нормы, получившие закрепление в правовом акте, приобретая, таким образом, юридическую силу, становятся технико-правовыми нормами. Подобные нормы обладают качественными признаками правовой нормы: содержат общеобязательные предписания, исходят от государства и выражают его волю, имеют постоянный или временный характер, рассчитаны на многократное применение неограниченным кругом лиц, закрепляются в специальных нормативных правовых актах и обеспечиваются возможностью государственного принуждения.

Как правильно отмечает А.Ф. Черданцев <*>, специфическое содержание технико-юридических норм предопределяет определенную специфику их формулирования. По сути, указанные нормы устанавливают лишь обязанности субъекта, разрешая ему действовать определенным образом и в определенных нормой рамках.

<*> См.: Черданцев А.Ф. Место технико-юридических норм в системе правового регулирования // Сборник материалов научной сессии вузов Уральского экономического региона. Юридические науки. Свердловск, 1963. С. 15.

На определенном этапе развития общества нормы и правила работы различного оборудования и обращения с веществами не находили своего отражения в законодательстве государства, а в дальнейшем, в связи с развитием технического прогресса, устанавливались ведомственными актами.

Основной формой изложения таких норм являлись государственные стандарты, устанавливающие обязательные требования к продукции, процессам производства и т.д. При этом законодатель не признавал их правовой нормой. Так, в п. 3.4 письма Министерства юстиции Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 08-09/307, п. 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Министерства юстиции от 17 апреля 1998 г. N 42, указывается, что ГОСТы, СНиПы, СанПиНы - акты нормативно-технического характера, не содержащие правовых норм.

Реформа технического регулирования привела к изменению статуса технической нормы и акта, ее устанавливающего. Закон "О техническом регулировании" предусмотрел постепенную ликвидацию системы государственных и отраслевых стандартов и норм, предполагая разработку и принятие в течение семи лет обязательных для всех отраслей технических регламентов.

Действующее российское законодательство позволяет выделить несколько признаков, отличающих технические регламенты от иных нормативно-правовых актов:

  1. Форма акта. Согласно ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" технический регламент принимается международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; федеральным законом; или указом Президента Российской Федерации; или постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемыми, однако, в особых случаях и имеющими временный, вплоть до принятия технического регламента, характер.

Таким образом, основной формой принятия технических регламентов является федеральный закон.

  1. Содержание акта. Технический регламент устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Таким образом, технический регламент - это исчерпывающий перечень требований, которые государство предъявляет к тому или иному виду объекта технического регулирования.

  1. Процедура разработки и принятие акта. Статья 9 Федерального закона "О техническом регулировании" устанавливает особую процедуру разработки и принятия федерального закона о техническом регламенте.

В настоящее время при подготовке проектов федеральных законов о технических регламентах используют принцип, согласно которому нормы ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и иных стандартов переносятся в проект федерального закона. Однако анализ законодательства о техническом регулировании, учет правил законодательной техники позволяет говорить об ином подходе к формулированию технической нормы на современном этапе.

При закреплении в федеральном законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных, видовых общественных отношений, а не конкретного вопроса. Таким образом, она должна быть изложена как общая и не содержать конкретных технических и технологических показателей.

Повышение статуса акта, устанавливающего технические нормы, требует их четкой структуризации, отсутствие которой вызовет трудности в правоприменительной практике.

При этом во всем техническом регламенте должно соблюдаться единообразное применение терминов и определений, причем терминов, имеющих принципиальное значение и определяющих различные технологические процессы и свойства механизмов, веществ и т.д.

Поскольку правом разработки в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" помимо органов государственной власти обладают также и физические и юридические лица, а также их объединения, не обладающие полнотой знаний о составлении проектов федеральных законов, необходимо принятие методических рекомендаций, разъясняющих процедуру подготовки и основные требования к проектам федеральных законов о технических регламентах. Данные методические рекомендации должны утверждаться Правительством Российской Федерации и содержать требования, касающиеся: структуры технического регламента, построения нормы регламента и ее содержания, языка изложения нормы, применяемых в регламенте терминов и определений, а также разъяснений стадий разработки, обсуждения и принятия технических регламентов.