Административно-юрисдикционная деятельность: системная декомпозиция
Кузурманова Ирина Владимировна, сотрудник Центра исследования проблем российского права "Эквитас", кандидат юридических наук, доцент.
Применяя системный подход, автор рассматривает административно-юрисдикционную деятельность как сложное правовое и организационное образование, проведя декомпозицию, выделяет основные элементы системы и дает им краткую характеристику.
Ключевые слова: административно-юрисдикционная деятельность, административно-публичные отношения, административно-правовой спор (конфликт), системный подход.
The administrative jurisdictional activity: system decomposition
I.V. Kuzurmanova
Using systems approach, the author considers administrative jurisdictional activity as a complex legal and organizational formation, and, having conducted decomposition, separates the basic elements of the system and provides a brief characteristic for them.
Key words: Administrative jurisdictional activity, state administrative legal relations, administrative legal conflict, systematic approach.
Содержание административно-юрисдикционной деятельности (далее - АЮД) не одно десятилетие является предметом дискуссий российских (советских) ученых. При этом, несмотря на серьезность и обоснованность различных точек зрения, как правило, они представляют взгляд профессионально юридический, зачастую ограниченный рамками правовой науки. При всем уважении к данной позиции представляется, что на современном этапе вряд ли можно считать ее достаточной для получения полноценного знания, характеризующегося всесторонним охватом проблематики исследуемого явления.
Рассмотрению правовых аспектов содержания, характеристик, регулирования АЮД и т.п. проблемных вопросов должно, по нашему мнению, предшествовать глубокое изучение этого социально-правового явления как объекта видимого мира, части человеческой деятельности в целом.
Одним из достаточно интересных и результативных концептуальных подходов к исследованию социальных отношений в настоящее время можно считать системологию <1> как "фундаментальную теоретическую и методологическую базу развития системного мировоззрения" <2>. Изучение любого объекта посредством представления его в качестве системы, проведения ее структуризации и последующего анализа, предполагаемое методологией общей теории систем, может по-новому представить исследуемый объект, к какой бы сфере он ни относился.
<1> См.: Волкова В.Н. Из истории развития системного анализа в нашей стране // Экономическая наука современной России. 2001. N 3. С. 130 - 133.<2> Алексеева М.Б., Балан С.Н. Основы теории систем и системного анализа. СПб.: СПГИЭУ, 2002. С. 2.
Рассматривая АЮД с позиций системологии, в первую очередь необходимо решить задачи <3>: декомпозиции (выявления в ней подсистем, состоящих из более мелких элементов), анализа (определения свойств системы АЮД, ее элементов и окружающей среды с целью выявления закономерностей поведения системы), синтеза (создания модели системы АЮД, определения ее структуры, параметров, обеспечивающих эффективное функционирование системы, решения задач и достижение поставленных целей).
<3> См.: Алесинская Т.В. Основы логистики. Общие вопросы логистического управления. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2005. С. 47.В рамках данной статьи обозначим лишь некоторые наиболее важные аспекты системности АЮД в рамках ее декомпозиции, которая требует: выделения системы из среды; определения общей цели и основной функции; описания воздействующих факторов; описания тенденций развития неопределенностей; рассмотрения как "черного ящика"; функциональной, компонентной и структурной декомпозиции.
Итак, любая система существует с заданными характеристиками только при создании внешних условий (вхождении в систему более высокого порядка <4>), поддерживающих ее стабильность. В связи с этим первый шаг в процессе анализа характеристик системы - выделение ее из среды.
<4> "Свойства частей - не внутренне присущие им свойства: они могут быть поняты только в контексте более крупного целого". В кн.: Капра Ф. Паутина жизни. Новое научное понимание живых систем / Пер. с англ.; Под ред. В.Т. Трилиса. К.: София; М.: ИД "София", 2003. С. 11.Основной средой АЮД надо признать публично-правовые отношения, так как АЮД тесно связана с государственным управлением <5>. К примеру, осуществление любого из проявлений, относимых (при всей спорности мнений российских ученых) к АЮД, вне поля государственно-властных полномочий, т.е. "обычным" гражданином, будет однозначно восприниматься как произвол и ущемление чьего-либо права.
<5> См.: п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993.Таким образом, в целом ее "можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего, административного), т.е. разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления" <6>.
<6> Поникаров В.А. Место административно-юрисдикционной деятельности (процесса) в системе государственного управления // Российский судья. 2006. N 4.Учитывая призыв Президента России к консолидации "вокруг наших национальных приоритетов" <7>, не лишним будет заметить, что в настоящее время они заключаются в "совершенствовании государственного управления Российской Федерации, а также в развитии системы обеспечения национальной безопасности на основе совершенствования механизмов стратегического планирования устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности" <8>.
<7> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 06.11.2008.<8> Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Исходя из этого посыла, можно утверждать, что глобальной целью АЮД становится именно устойчивость развития России и ее безопасность - естественно, в той мере, насколько это возможно достичь в системе государственного управления на ее уровне. При этом данный уровень может быть определен исходя из комплексной оценки общих положений административно-публичной <9> и юрисдикционной деятельности как сред, формирующих закономерности существования АЮД.
<9> Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 19.Так, в части, касающейся возможностей административно-публичной деятельности, "административно-правовые действия имеют единую целевую направленность, определяемую из соотношения конституционных и иных законных интересов личности с конституционными и иными законными интересами общества, государства и нации.
С этой точки зрения административно-правовые действия государственных органов и органов местного самоуправления, совершаемые по отношению к физическим и юридическим лицам, направлены на обеспечение исполнения общеобязательных установлений и правил, предусмотрены законодательством, в целях установления равновесия (баланса) публичных и частных интересов, опосредованных правом и поэтому призванных, с одной стороны, регламентировать (детализировать, конкретизировать) конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства... с другой стороны, обеспечить защищенность данных интересов" <10>, т.е. безопасности Российской Федерации.
<10> Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права: Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. С. 229.При этом, говоря о юрисдикционной составляющей, важно отметить, что она "всегда связана с разбирательством (рассмотрением) юридического дела - правонарушения, спора о праве... Юридическая значимость таких жизненных обстоятельств состоит в том, что они предусмотрены законом и непременно вызывают необходимость соответствующей квалификации" <11>. То есть нахождения государством способа обеспечить безопасность (состояние защищенности) личности, общества, государства имеющимися правовыми средствами в конкретном случае.
<11> Максютин М.В. Теория юрисдикционного процесса. Книга 1 / Под ред. проф. В.И. Авсеенко. М.: Московский психолого-социальный институт, 2008. С. 63.Таким образом, комплексная проекция цели АЮД на требования безопасности России позволяет утверждать, что АЮД должна проводиться для установления равновесия (баланса) публичных и частных интересов, опосредованных правом при нахождении государством способа имеющимися правовыми средствами обеспечить состояние защищенности основных объектов безопасности в сфере государственного управления.
Обозначив, таким образом, характер цели, отдельно стоит указать на основные функции АЮД. Обладая общими чертами с более высоко стоящей системой - государственным управлением, данная деятельность может исполнять функции <12>, которые характеризуются тем, что:
<12> Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2004 (Классический университетский учебник) // Режим доступа: справочная правовая система "Гарант" (дата обращения 30.03.2010).- представляют собой направления деятельности государства, но не саму деятельность или ее отдельный аспект;
- они социально обусловлены и ориентированы на достижение определенных политических, экономических и т.п. целей;
- будучи напрямую связаны с государством как средства достижения целей и решения его основных задач, они реализуются с учетом сложившейся обстановки;
- функции АЮД не тождественны функциям государственного управления (высшей системы) и функциям ее отдельных элементов (подсистем), в частности государственных органов (организаций);
- они отличаются методологией и формами осуществления и не смешиваются со сферой их приложения.
Среди основных функций можно обозначить следующие:
- правоохранительная - установление правовых рамок свободы каждого субъекта АЮД при реализации его интересов в административно-публичной сфере и обеспечение исполнения всех требований юридических актов, формирующих российскую правовую систему и относящихся к сфере государственно-управленческих отношений;
- регулятивная - достижение баланса интересов субъектов АЮД и поддержание достаточного уровня взаимовыгодного сотрудничества личности (общества) и государства при разрешении споров (конфликтов) в административно-публичной сфере;
- превентивная - создание условий и тактическое планирование для повышения эффективности государственного управления в целом и предупреждения совершения правонарушений в частности;
- организационная - упорядочение всей государственно-властной деятельности, осуществление контроля над исполнением законов, координация деятельности всех субъектов системы административно-публичных отношений при возникновении споров (конфликтов);
- информационно-политическая - выявление и учет программно-стратегических целей и задач развития общества в ходе реализации административно-правовой политики России с одновременным достижением стабильности в информационном обеспечении действительных и потенциальных участников АЮД об особенностях их правового статуса;
- социально-психологическая - поддержание солидарных отношений в сфере административно-публичных отношений, сотрудничества различных субъектов АЮД, реализации принципа социальной справедливости, а также создание устойчивого образа обеспеченности прав и свобод человека, гарантированности баланса интересов личности, общества и государства.
Результатом реализации всего комплекса функций АЮД должно стать высокоэффективное управление, стабильность реализации правового статуса субъектов АЮД и снижение количества правонарушений в административно-публичной сфере.
С учетом среды функционирования, цели и основных функций АЮД среди основных воздействующих на нее факторов стоит отметить такие, как:
- позиция государства относительно содержания правового статуса гражданина (физического лица) и его положения в административно-публичных отношениях;
- уравновешенность статуса различных органов (ветвей) власти - в основном исполнительной и судебной;
- уровень юридической техники нормативных правовых актов, регламентирующих административно-публичную и, в частности, административно-процессуальную деятельность;
- эффективность реализации (обеспеченность) правовых норм, закрепляющих гарантии субъектов АЮД на защиту их законных интересов;
- уровень правосознания лиц, как вступающих в правоотношения с государственной властью, так и реализующих ее полномочия.
Оценка характера влияния указанных факторов позволяет вполне объективно определять состояние внешней и внутренней для системы АЮД среды с точки зрения мониторинга ее современного состояния и прогнозирования дальнейшего развития. Тем не менее именно структурная декомпозиция может являться ключом к выявлению проблем в самой системе АЮД, непосредственно влияющих на результат ее функционирования и формирующих тенденции, которые проявляются вовне и отражаются на ее эффективности и результатах.
Итак, в качестве основных элементов систему АЮД как сложное организационное образование составляют:
субъекты - участники правоотношений, формирующих АЮД, которые могут быть условно разделены на лиц, представляющих государственный и частный интерес. Выделение юридических и физических лиц нецелесообразно, в то время как характеристика субъектов с точки зрения участия государства в определении их полномочий позволяет утверждать, что при возникновении конфликта (спора) в административно-публичной сфере обязательным участником должно быть государство в лице своих представителей.
В частности, со стороны государства в качестве субъектов АЮД могут выступать <13>:
<13> См.: Кучерена А.Г. Общение с правоохранительными органами [Электронный ресурс]. М.: Юстицинформ, 2008. Режим доступа: справочная правовая система "Гарант" (дата обращения 30.03.2010).- судьи;
- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии и иные коллегиальные органы специальной компетенции;
- федеральные и региональные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы в соответствии с их полномочиями, задачами и функциями, возложенными на них нормативными правовыми актами.
Противоположную сторону при этом может занимать физическое или юридическое лицо, обладающее административной правоспособностью.
К объекту традиционно в юриспруденции относятся общественные отношения, на которые направлено правовое регулирование либо на которые посягает неправомерное деяние. Сущность АЮД составляет деятельность юридическая, определяемая как "совокупность юридически значимых актов компетентных органов и должностных лиц, которые нацелены на внесение организованности в иную социальную деятельность в интересах защиты прав, свобод и безопасности граждан и их объединений, а также охраны общества и государства" <14>. Отталкиваясь от этого, можно предположить, что и в данном случае рассмотрение в качестве объекта АЮД общественных отношений административно-публичного характера вполне оправданно.
<14> Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском обществе (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9.Основной связующий элемент системы АЮД - цель, представляющая собой образ конечного результата. В качестве подсистемы она включает задачи и должна отвечать требованиям конкретности, реальности, контролируемости. Обязательным этапом ее формирования становится целеполагание - "сложный процесс, включающий не только образование целей, но и их проверку, корректировку, согласование, прогнозирование. Завершающее звено целеполагания - программирование деятельности по достижению сформулированных целей" <15>.
<15> Гладышев А.Г, Иванов В.Н., Патрушев В.И. и др. Основы социального управления: Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Иванова. М.: Высшая школа, 2001.Одним из основных принципов системного анализа является принцип конечной цели, который заключается в абсолютном приоритете глобальной цели. В соответствии с ним существует необходимость выявления иерархии целей и формулирования основной - определения ее свойств, показателей качества и критериев оценки.
Выявление расхождения между целью и реальным положением дел определяет проблемы, ради разрешения которых государством и должны предприниматься какие-либо действия.
По аналогии с формами управленческой деятельности можно также выделять и классифицировать формы АЮД, которые могут включать традиционное дробление, к примеру, на правовые и неправовые и т.д. <16>, но выделение внешнего выражения АЮД в качестве самостоятельного элемента обосновано не только в теоретическом плане. Основной подсистемой форм являются правовые нормы. Отнесение АЮД к компетенции государства, а также властный характер его участия становятся факторами, определяющими насущную необходимость жесткого закрепления рамок и позиций АЮД в правовом поле. Кроме того, нормы составляют и существенную часть "материи" АЮД - обеспечивают юридическую значимость указанной выше совокупности актов и устанавливают правила включения в нее каждого субъекта АЮД, их воздействия на конкретные общественные отношения. Содержательные особенности и важность процедурной регламентации позволяют выделить преобладание их административно-процессуальных характеристик <17>.
<16> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 248.<17> Габричидзе Б.Н. и др. Административное право России: Учебник. М.: ТК "Велби", 2008. С. 673.
Неправовое выражение АЮД, соприкасаясь с таким элементом, как методология, формирует подсистему обеспечения деятельности, без которой невозможно достижение требуемого результата и конечной цели.
Наличие основополагающих начал, являющихся одновременно самостоятельными элементами и связующими звеньями системы АЮД, становится обязательным условием ее существования, непосредственно влияет на результативность, возможность достижения конечной цели. Обладая правовой и организационной характеристиками, принципы в совокупности должны определять направления реализации и перспективного развития АЮД, в идеале закрепляться в нормах права и обеспечиваться силою государственного принуждения.
Основная функция методологии как учения об организации деятельности в целом состоит в обеспечении АЮД нормами, проектами и методическими предписаниями. Результаты методологической работы - это не знания, а указанные проекты, схемы и предписания. При этом методологическая работа и методологическое мышление, являющиеся элементами АЮД, включают проектирование, критику и нормирование с исследованием и познанием <18>.
<18> Новейший философский словарь. Режим доступа: http:// dic.academic.ra/ dicnsf/ dic_ new_ philosophy/ 1084/ %D0%Al%D0%9C%D0%94 (дата обращения - 30.06.2010).Правильность выбора способов воздействия на общественные отношения в ходе проектирования, решения стоящих задач, достижения цели и при оценке результатов АЮД непосредственно влияет на ее качество. Сочетание мыслительных и эмпирических методов-операций, методов-действий на фазах проектирования, технологии и рефлексии <19>, реализуемых в первую очередь основным субъектом АЮД - государством, определяет результат функционирования всей системы.
<19> Новиков А.М., Новиков Д.А. Методология. М.: СИНТГГ, 2007. С. 250.Результат - реальный или желательный для каждого субъекта конечный итог, следствие, завершающее собой конкретный этап АЮД. Этот элемент системы является одним из основных показателей ее эффективности. Выражаться результат может, например, в числе разрешенных дел, повышении уровня точности соблюдения правовых норм при исполнении обязанностей должностным лицом государственного органа, снижении количества административных правонарушений, создании обстановки, затрудняющей их совершение, и т.п.
Таковы основные элементы и одновременно подсистемы АЮД. Стоит отметить, что иногда одно и то же явление будет составлять существо нескольких элементов системы. Кроме того, сложность структуры и социальный характер, обусловливающий высокую изменчивость отношений в сфере АЮД, диктует необходимость адекватного и своевременного реагирования на запросы субъектов, деформацию цели, появление новых объектов правового регулирования.
Декомпозиция любой системы помимо структурирования ее элементов предполагает четкое обозначение их сути, что напрямую связано с использованием уже имеющейся или выработкой новой терминологии, позволяющей исследователям общаться на одном языке. Говорить о наличии такой устоявшейся терминологии в сфере административно-публичной деятельности и национальной безопасности или в сфере юрисдикционного процесса <20> пока рано, однако предложенный системный подход к рассмотрению АЮД представляется одним из вспомогательных элементов при определении направлений исследования, структурировании и оценке.
<20> Максютин М.В. Указ. соч. С. 45.Применение системного подхода к АЮД позволяет:
- определить структуру и упорядочить элементы, цели, параметры, задачи и ресурсы;
- выявить внутренние свойства АЮД, определяющие ее поведение;
- выделить и классифицировать связи между элементами;
- выявить нерешенные проблемы, узкие места, факторы неопределенности, влияющие на функционирование, возможные перспективы развития системы;
- формализовать слабоструктурированные проблемы, раскрыть их содержание и возможные последствия перед законодателем и правоприменителем;
- выделить перечень и указать целесообразную последовательность выполнения задач АЮД в целом и отдельных ее элементов;
- разработать модели, характеризующие все аспекты исследуемой проблемы и позволяющие осуществлять прогноз возможных вариантов ее развития.