Мудрый Юрист

Ненормативный - не значит недействительный

Александр Пятов, главный юрисконсульт.

Понятие "ненормативно-правовой акт" в действующем законодательстве не раскрыто. Можно ли в судебных спорах с различными госорганами добиться признания такого акта недействительным?

Пробел в законодательстве

Согласно п. 1 ст. 198 АПК РФ заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, если полагают, что он:

Вместе с тем ни АПК РФ, ни какой-либо иной закон дефиниции понятие "ненормативно-правовой акт" не содержит. Частично данный пробел устраняет Постановление Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации". В пункте 48 Постановления судьи ВАС РФ указали, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Так, налоговым законодательством в главе 14, ст. ст. 100 - 101 НК РФ детально описана процедура фиксации результатов мероприятий налогового контроля в акте налоговой проверки, порядок рассмотрения результатов налоговой проверки и порядок принятия решения налоговым органом. Результат проверки оформляется путем составления акта налоговой проверки, предусмотренного ст. 100 НК РФ, а ненормативно-правовым актом, подписанным руководителем налогового органа и влекущим правовые последствия для указанного в нем лица, является решение налогового органа, принимаемое в порядке ст. 101 НК РФ.

Нормы главы 10 НК РФ регламентируют порядок направления налогоплательщику требования об уплате налога как части процедуры принудительного взыскания налоговых и иных платежей. Итогом как решения налогового органа, принятого по результатам мероприятий налогового контроля, так и требования об уплате налога является взыскание налога за счет денежных средств или иного имущества налогоплательщика. Правовые последствия для заинтересованного лица очевидны в силу положений налогового законодательства.

Детальная регламентация порядка принятия решений по результатам мероприятий налогового контроля и выставления требований об уплате налога, начисленного налоговым органом в результате проверки, помогает установить, какой именно документ является ненормативным правовым актом. Достаточно просто это сделать и в рамках позиции ВАС РФ, выраженной в Постановлении Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5, а также с точки зрения наступления правовых последствий для заинтересованного лица.

При такой правовой определенности любое заинтересованное лицо без труда может воспользоваться процессуальным механизмом защиты прав, нарушенных решением налогового органа, предусмотренным главой 24 АПК РФ. Как показывает обширная практика рассмотрения налоговых споров, налогоплательщики не встречают препятствий процессуального характера при рассмотрении судами дел, вытекающих из налоговых правоотношений. Однако указанная выше позиция Пленума ВАС касается только налоговых споров, и выработанные критерии, к сожалению, не срабатывают в отношении других категорий споров.

Таможенная ревизия

Таможенный кодекс РФ предусматривал проведение таможенными органами нескольких видов таможенного контроля, которые установлены главой 35 ТК РФ. В рассматриваемом случае наибольший интерес для нас может представлять такая форма контроля, как таможенная ревизия, проводимая в общей и специальной формах (ст. 376 ТК РФ). Иные формы таможенного контроля, предусмотренные ст. 366 ТК РФ, скорее носят оперативный характер и имеют доказательственное значение.

Таможенная ревизия - проверка факта выпуска товаров, а также достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией. Порядок проведения таможенной ревизии регламентируется нормами ст. 376 ТК РФ. По результатам ревизии составляется акт таможенной ревизии (п. 8 ст. 376 ТК РФ). Аналогичные положения предусмотрены и Таможенным кодексом таможенного союза, принятым на основании договора между Россией, Беларусью и Казахстаном, хотя там указанная форма контроля названа таможенной проверкой.

Итак, в соответствии с действующим таможенным законодательством таможенная ревизия заканчивается составлением акта. Далее таможенный орган действует, исходя из норм главы 32 ТК РФ, и выставляет требование об уплате таможенных платежей, принимает иные предусмотренные законом меры.

Последствия таможенной ревизии и мероприятий налогового контроля для хозяйствующих субъектов аналогичны - возложение обязанностей по уплате каких-либо платежей, штрафов, пеней. Очевидно, что и решение налогового органа, и акт таможенной ревизии могут нарушать права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Как защищаться?

Конечно, защиту обеспечит арбитражный суд, который должен рассмотреть спор и устранить нарушения прав заинтересованных лиц, если такие нарушения будут судом установлены. Однако на практике суды отказывают в защите прав заинтересованных лиц.

Так, в рамках дела N А12-13774/06 заявитель оспаривал акт таможенной ревизии и требование об уплате таможенных платежей, выставленное на основании данного акта. Как следовало из мотивировочной части акта специальной таможенной ревизии, общество допустило нарушения таможенного законодательства, в результате которого бюджет недополучил таможенные платежи и НДС. В резолютивной части акта указано, что данные платежи подлежат взысканию. Подписало акт проводившее проверку должностное лицо, а не руководитель таможенного органа и не его заместитель. В тексте требования об уплате таможенных платежей имелась ссылка на акт специальной таможенной ревизии как на основание выставления требования.

Согласно Приказу ГТК России от 16.09.2003 N 1023 акт таможенной ревизии содержит мотивировочную часть, а также выводы и предложения об устранении выявленных нарушений. Действующий на тот момент Приказ ГТК России от 14.08.2003 N 886 утвердил форму требования об уплате таможенных платежей. В требовании указываются документы, на основании которых производилось начисление таможенных платежей (в рассматриваемом случае акт таможенной ревизии). Аналогичная форма требования действует и в настоящее время согласно Приказу ФТС России от 03.12.2009 N 2183.

Решением суда требования общества были удовлетворены частично, признано недействительным требование об уплате таможенных платежей, а в признании недействительным акта таможенной ревизии было отказано, так как суд не счел его ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в суде.

В решении суд указал, что обжалуемый акт ревизии не содержит обязывающих указаний в отношении истца, не устанавливает, не изменяет, не отменяет права и обязанности конкретных лиц. Не содержит он обязательных указаний и для таможни, поскольку последняя может начать процедуру взыскания таможенных платежей, а может и не начинать. Правовые последствия для истца порождает требование таможни.

Считаем такой подход ошибочным, так как основания для взыскания таможенных платежей содержались именно в акте таможенной ревизии, именно на основании акта выставлялось требование об уплате налога.

Суд не счел акт таможенной ревизии ненормативно-правовым актом, подлежащим оспариванию в суде на основании позиции ВАС РФ, изложенной в Постановлении Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 в связи с тем, что акт подписан не руководителем органа и не его заместителем.

Аналогичная ситуация сложилась и с оспариванием актов проверок, составляемых Пенсионным фондом РФ (ПФ РФ). Право проводить проверки предоставлено ПФ РФ на основании ст. 13 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании". Детальной регламентации порядка проведения контрольных мероприятий действующее законодательство не содержит. В данной сфере действуют лишь Методические рекомендации, утвержденные Постановлением Правления ПФ РФ от 30.01.2002 N 11п.

По делу N А12-17796/2006 общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным акта документальной проверки, проведенной пенсионным фондом РФ. В резолютивной части акта обществу предлагалось представить Перечень рабочих мест, наименований профессий и должностей, работникам которых в соответствии со Списками N 1 и N 2 установлено льготное пенсионное обеспечение, в определенный срок, исключив из него профессии, указанные в акте проверки.

Суды пришли к выводу, что рассмотрение данного спора подведомственно арбитражному суду, так как затрагивает интересы общества в предпринимательской деятельности и возлагает на него дополнительные обязанности. Позиция общества заключалась в том, что акт госоргана независимо от его формы создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку лишает определенные профессии и должности льгот при работе на опасном производстве общества, что влечет трудности при подборе персонала.

Однако в удовлетворении требований было отказано. Суды сочли, что оспариваемый акт не соответствует форме акта, утвержденной Постановлением Правления ПФ РФ от 30.01.2002 N 11п. Однако акт проверки не соответствовал утвержденной форме лишь в части (вводная, мотивировочная и резолютивная части акта проверки были составлены по утвержденной форме). Суды также пришли к выводу, что оспариваемый акт прав общества не нарушает, так как касается прав граждан в сфере пенсионного обеспечения.

Нужен единый подход!

Изложенное выше свидетельствует о необходимости выработки единого подхода к определению понятия "ненормативно-правовой акт". Данное понятие должно быть универсальным и охватывать любой документ, составляемый по результатам государственного контроля (надзора) и влекущий правовые последствия для проверяемого лица, например, в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений, прав и обязанностей этого субъекта.

В приведенных выше примерах именно акт проверки (независимо от того, подписан ли он руководителем (заместителем) или иным лицом госоргана) является основанием для начала процедуры принудительного исполнения содержащихся в нем требований и привлечения к ответственности за неисполнение таких требований.

Итак, оспаривая ненормативный акт в суде, необходимо апеллировать не столько к понятию "ненормативно-правовой акт", сколько к правовым последствиям конкретного документа госоргана.