Мудрый Юрист

Ответственность за вред, причиненный в результате издания актов государственных органов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту *

<*> Zueva M.V. Responsibility for the harm caused as a result of publication of act of state agencies non-corresponding to the law of other normative legal acts.

Зуева Марина Витальевна, аспирант, ассистент кафедры гражданского права и процесса Института истории и права ГОУВПО "Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова".

В статье раскрываются особенности гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный в результате издания не соответствующих закону или иному правовому акту актов государственного органа, выявляются причины и условия, а также способы защиты нарушенных прав физических и юридических лиц в результате издания подобных актов государственных органов.

Ключевые слова: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, акт государственных органов, нормативный правовой акт, гражданско-правовая ответственность.

The article reveals the peculiarities of civil-law responsibility for the harm caused as a result of publication of act of state agency non-corresponding to the law or other legal acts, reveals the causes and conditions and also methods of protection of violated rights of natural and juridical persons in the result of publication of such acts of state agencies.

Key words: Constitution of the RF, Civil code of the RF, act of state agencies, normative-law act, civil-law responsibility.

В статьях 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный в результате издания не соответствующих закону или иному правовому акту актов государственного органа. Большинство исследователей придерживаются мнения, что к таким актам могут быть отнесены как ненормативные, так и нормативные правовые акты <1>. Противоположной точки зрения первоначально придерживались А.П. Сергеев и Ю.К. Толстой, указывая на то, что анализ исследуемых положений гражданского законодательства позволяет сделать вывод, что под актами государственного органа понимаются акты ненормативного характера <2>. Впоследствии указанные авторы присоединились к другим исследователям по данном вопросу <3>.

<1> Ярошенко К.Б. Комментарий к части второй Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей // Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Спарк, 1996. С. 274; Андреев Ю.Н. Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: теория и судебная практика. СПб.: Юридический центр пресс, 2006. С. 74; Скобычкина Н.Р. Возмещение вреда, причиненного федеральными государственными органами, а также их должностными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Екатеринбург, 2007. С. 17; Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2000. Том 2, полутом 2. С. 401.
<2> Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1997. С. 718.
<3> Гражданское право: Учебник: В 3 т. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М. ТК Велби, Проспект, 2004. Т. 3. С. 29.

Следует признать, что понятие актов государственного органа, содержащееся в статьях 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, действительно охватывает как ненормативные, так и нормативные правовые акты, поскольку и те, и другие содержат все существенные признаки правового акта (акта власти), являются его разновидностями <4>, и в результате издания актов нормативного характера с нарушением процедуры, компетенции, несоответствием по содержанию вышестоящим нормативным правовым актам также возможно причинение вреда гражданам и юридическим лицам. Изложенную позицию выразил А.Л. Маковский, а вслед за ним О.В. Михайленко, И.А. Тактаев, Н.А. Кирилова <5>. Ю.Н. Андреев отмечает, что отсутствие судебной практики в части возмещения вреда, причиненного изданием нормативного правового акта с нарушением установленных требований, еще не дает повода говорить о невозможности причинения вреда таким актом <6>. Следует согласиться с указанным автором, поскольку иной подход к решению данного вопроса не способен обеспечить защиту прав и законных интересов участников гражданских правоотношений и не соответствует принципам полного возмещения вреда, провозглашенным в Конституции Российской Федерации.

<4> Правовые акты: Учебно-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, И.В. Котелевской. М.: Изд-во "Юрид. колледж МГУ", 1995. С. 14 - 15.
<5> Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 98 - 100; Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти. М., 2007. С. 196; Тактаев И.А. Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М.: РГБ, 2003. С. 164; Кирилова Н.А. Гражданско-правовая ответственность государства: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М.: РГБ, 2003. С. 162, 173.
<6> Андреев Ю.Н. Указ. соч. С. 75.

Среди исследователей не достигнуто единство относительно распределения бремени доказывания при установлении противоправности акта государственного органа. Так, И.А. Тактаев утверждает, что противоправность в данных отношениях не может презюмироваться, как это происходит по общему правилу. Она выступает в качестве позитивного условия, должна устанавливаться в первую очередь и доказываться потерпевшим <7>. Возражая, Ю.Н. Андреев ссылается на принцип генерального деликта, согласно которому всякое причинение вреда предполагается противоправным, и возлагает на причинителя вреда обязанность возместить этот вред, если только он не докажет свою управомоченность на его причинение <8>. Аналогичную позицию высказали А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой <9>. В основе позиции положения статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которыми предусмотрено, что обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, его законности, возлагается на орган, должностное лицо, принявшие этот акт. Вместе с тем изложенные правила действуют в случае, когда разрешается спор, возникший из публичных правоотношений по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, что подтверждается расположением указанных статей в разделе "Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений" и содержанием статей 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статей 191, 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Рассмотрение дел по заявлениям о взыскании убытков либо о возмещении вреда, причиненного в результате решений, действий (бездействия), в том числе в результате издания актов государственных органов, производится в порядке искового производства, где действуют общие правила о распределении бремени доказывания.

<7> Тактаев И.А. Указ.соч. С. 164.
<8> Андреев Ю.Н. Указ. соч. С. 73.
<9> Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2004. Т. 3. С. 26.

Судебная практика по данному вопросу также не отличается единообразием: в одних случаях судебные инстанции исходят из того, что бремя доказывания противоправности как необходимого условия гражданско-правовой ответственности возлагается на истца с учетом общих положений процессуального законодательства <10>, в других - на государственный орган, принявший акт, мотивируя тем, что спор хоть и связан с возмещением убытков на основе гражданско-правовых норм, однако вытекает также и из публичных правоотношений, что обусловливает необходимость применения положений пункта 3 статьи 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <11>.

<10> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 марта 2007 г. по делу N А82-2285/2006-17; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22 октября 2008 г. по делу N А36-262/2008 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<11> Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 19 февраля 2008 г. по делу N А36-2378/2006 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, бремя доказывания должно распределяться по правилам, содержащимся в процессуальном законодательстве, в зависимости от того, какие требования заявлены истцом. В случае, когда потерпевший обращается в порядке искового производства за возмещением вреда, не оспаривая при этом сам акт государственного органа, то именно на него возлагается обязанность по доказыванию противоправности поведения государственного органа в соответствии с общими положениями процессуального законодательства о распределении бремени доказывания. В случае соединения требований о признании акта власти недействительным и о возмещении вреда, причиненного таким актом, действуют положения пункта 3 статьи 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и бремя доказывания законности акта возлагается на государственный орган.

Особенность правоотношений гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный изданием акта власти, многие цивилисты обосновывают через порядок установления противоправности.

Одна группа ученых полагает, что для решения вопроса о возмещении вреда в суде прежде всего надлежит признать акт недействительным либо в административном, либо в судебном порядке на основании статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации <12>. Данная точка зрения получила свое распространение и в судебной практике <13>.

<12> Гражданское право: Учебник. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. Т. 3. С. 26; Сухарева Н.В. Возмещение убытков или вреда в споре с властью // Право и экономика. 2001. N 11. С. 27; Прокудина Л. Ответственность государства за причиненный вред // Закон. 2001. N 9. С. 87 - 90.
<13> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 июля 2009 г. N Ф09-4801/09-С6; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 марта 2007 г. по делу N А82-2285/2006-17 (электронный ресурс) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Противоположной точки зрения придерживается А.Л. Маковский, по мнению которого в статьях 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов власти, в отличие от статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей прямой контроль. Основанием косвенного контроля является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении причиненного им вреда. Установив, что правовой акт незаконен и имеются иные необходимые основания для признания акта недействительным, суд может удовлетворить требование о возмещении вреда. Изложенная позиция поддерживается и другими цивилистами, в ее основе положения статьи 120 Конституции Российской Федерации, в силу которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом" <14>. Особого мнения придерживается К.Б. Ярошенко, отмечающая, что для возложения гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный актами, необходимо, чтобы соответствующие акты были признаны недействительными. Причем признание недействительным ненормативного акта и возмещение вреда производятся в одном процессе, а признание недействительным акта нормативного характера и возмещение причиненного в результате его применения вреда происходит в разных процессах <15>. Аналогичную точку зрения высказывают Е.А. Суханов и М.А. Киличенкова <16>. Как справедливо отмечает Р.Н. Любимова, на практике арбитражные суды принимают и рассматривают иски о возмещении вреда независимо от того, имеется ли судебное решение о признании административного акта недействительным или нет <17>. Действительно, в судебной практике имеются случаи разрешения споров о возмещении вреда без заявления требования о признании акта государственного органа недействительным со ссылкой на возможность выбора истцом способа защиты нарушенного права <18>. Равно как и случаи, когда в одном процессе заявляются оба требования: о признании акта государственного органа недействительным и о возмещении причиненных таким актом убытков со ссылкой на то обстоятельство, что без установления противоправности и признания недействительным акта государственного органа не может быть принято решение о возмещении вреда от последствий издания такого акта <19>. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в информационном письме от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указал, что в соответствии с частью 1 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам, и к участию в деле привлечены, соответственно, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда <20>. Соединение в одном процессе требований о признании нормативного правового акта недействующим и о возмещении убытков, причиненных таким актом, невозможно по процессуальным основаниям.

<14> Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 108; Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, частям первой, второй и третьей / Под ред. Т.Е. Абовой, и др. М.: Юрайт-издат, 2006. С. 807; Тактаев И.А. Указ. соч. С. 166; Кирилова Н.А. Указ. соч. С. 161, 162; Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под науч. ред. К.К. Лебедева. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 184 - 187.
<15> Ярошенко К.Б. Комментарий к части второй Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей // Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 1996. С. 193.
<16> Киличенкова М.А. Обобщение судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2008. N 3. С. 20; Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2000. Том 2. Полутом 2. С. 401.
<17> Любимова Р.Н. Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. N 3. С. 56.
<18> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 января 2009 г. Дело N А40-42331/07-65-380 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<19> Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 марта 2001 г. по делу N Ф04/831-218/А45-2001; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 августа 2008 г. по делу N А79-10206/2007 // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
<20> Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 3. С. 144.

Подводя итог, следует отметить, что выбор способа защиты нарушенного права, т.е. в каком объеме и какие требования заявлять, принадлежит истцу, что следует из буквального толкования статей 9, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. Вместе с тем более правильным с позиции процессуального законодательства и исследуемых положений гражданского законодательства является позиция, высказанная К.Б. Ярошенко, поскольку установление противоправности акта власти как обязательного условия гражданско-правовой ответственности государства производится путем установления несоответствия такого акта закону или иному правовому акту, т.е. путем установления признаков его недействительности. В таком случае невозможно ограничиться только неприменением правового акта к спорным правоотношениям, что является самостоятельным способом защиты нарушенного права, отличным от признания акта недействительным, с учетом положений статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. Возникший в результате издания акта государственного органа вред является последствием, которое не может быть применено без установления с соблюдением процессуальных требований причины (несоответствия акта закону), что обусловливает необходимость разрешения в процессе по иску о возмещении вреда вопроса о недействительности акта государственного органа ненормативного характера, вопрос о недействительности нормативного правового акта и возмещения причиненного в результате вреда решается в разных процессах.