"Публичный интерес", "интересы неопределенного круга лиц" и "государственные интересы" как основание для обращения прокурора в суд

Салахутдинова Гузель Ильдаровна, помощник прокурора г. Димитровграда Ульяновской области, соискатель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета ГОУ ВПО.

В статье автор раскрывает понятия "публичный интерес", "интерес неопределенного круга лиц", "государственный интерес" путем анализа правоприменительной практики.

Ключевые слова: исковое заявление, публичный интерес, неопределенный круг лиц, государственный интерес.

"Public interest", "interests of an unidentified number of persons" and "government interests" as a ground for application of a public prosecutor to court

G.I. Salakhutdinova

The author of the article reveals the notions "public interest", "interests of an unidentified number of persons", "government interest" by analyzing of law-enforcement practice.

Key words: Statement of action, public interest, unidentified number of persons, government interest.

В российской правовой системе важную роль в защите прав граждан, интересов публичных образований занимает прокурор. Статья 45 ГПК предусматривает возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В защиту отдельного гражданина прокурор вправе обращаться в суд, если гражданин в силу недееспособности, возраста, состояния здоровья или других уважительных причин не может сам обратиться в суд. С апреля 2009 г. полномочия прокурора значительно расширились. На сегодняшний день дополнительным основанием для подачи прокурором заявления в суд является обращение к нему гражданина о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых отношений, защиты семьи, социальной защиты, обеспечения права на жилище, охраны здоровья, обеспечения права на благоприятную окружающую среду, образование. Расширение правовых оснований для обращения прокурора в суд следует приветствовать.

Вместе с тем законодатель сохранил и прежние основания для обращения прокурора, среди которых особое место занимает такое, как защита "интересов неопределенного круга лиц". Поскольку ГПК не содержит разъяснений, что следует понимать под "интересами неопределенного круга лиц", в теории права появились различные подходы к пониманию этого понятия <1>, которые в значительной мере были сняты разъяснениями Верховного Суда РФ по конкретным гражданским делам <2>. Стоит отметить, что ГПК говорит о защите прокурором не "публичных интересов", а именно "интересов неопределенного круга лиц". Хотя, надо признать, и от термина "публичные интересы" законодатель не отказался, о чем свидетельствует, в частности, наличие в ч. 1 ст. 389 ГПК предписания Председателю Верховного Суда РФ обеспечивать единство судебной практики, если постановления нижестоящих судов нарушают права, свободы или законные интересы неопределенного круга лиц, иные публичные интересы либо приняты с нарушением правил подведомственности или подсудности. Как видим, при таком подходе законодателя можно понять, что интересы неопределенного круга лиц являются разновидностью публичных интересов. Но так ли это на самом деле?

Зачастую термины "публичный интерес" и "интересы неопределенного круга лиц" соотносятся как материально-правовое и процессуально-правовое понятия. Если публичный интерес - понятие материального права, означающее, что то или иное действие, правоотношение лежат в сфере, не безразличной обществу, то правовой институт иска в защиту неопределенного круга лиц - понятие сугубо процессуально-правовое. Оно определяет только вид процессуального обращения и вид судопроизводства. Другими словами, оно означает лишь специфику процессуальной формы защиты.

Думается, что понятие "интересы неопределенного круга лиц" по существу следует из норм и публичного, и частного права. Как справедливо отмечает В. Ярков, "отсутствие частноправовых способов защиты больших групп лиц привело к тому, что данная проблема, как это обычно бывает в России, приобрела публичный характер, граждане были вынуждены апеллировать к государству, во-первых, в силу своего сложившегося менталитета и, во-вторых, ввиду отсутствия частноправовых способов защиты их интересов, адекватно отвечающих характеру правонарушения и стимулирующих их на самостоятельное решение своих проблем через судебную систему" <3>. Это означает, что любая проблема, не решаемая посредством частноправового регулирования со стороны государства, со временем становится публично-правовой, которую можно охарактеризовать как "публичный интерес".

Сама по себе категория "интерес" представляет собой потенциальный объект правовой охраны. Защита того или иного интереса обеспечивается путем закрепления в нормах права санкций за нарушение правила поведения в отношении этого интереса <4>. С таким утверждением С. Ласкиной нельзя не согласиться. Римский юрист Ульпиан сформулировал свое видение "публичного интереса": "Публичное право есть то, которое относится к положению римского государства, частное - которое относится к пользе отдельных лиц" <5>. Основы исследования и изучения категории "публичный интерес"в отечественном правоведении заложены Ю. Тихомировым. Он определяет публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития" <6>. Из определения, сформулированного Ю. Тихомировым, можно предположить, что государство становится выразителем публичного интереса, когда в своей деятельности выражает и соблюдает интересы всех своих граждан (общественные интересы) и признанный государством общественный интерес реализуется в нормах права. Защита публичного интереса, признанного государством и обеспеченного его правом, служит условием и гарантией существования и развития социальной общности.

Категория "неопределенный круг лиц" появилась в праве гораздо позднее, но заняла достаточно значимое место. Так, по мнению Е. Уксусовой, иски в защиту неопределенного круга лиц имеют особый предмет защиты - некие общие блага (ценности) <7>. Эта защита направлена на обеспечение правового, экономического, социального, экологического благополучия общества. Все, что выходит за пределы интересов конкретного лица, есть защита публичного интереса, в том числе и в случаях предъявления исков в интересах неопределенного круга лиц. М. Шакарян считала, что в случаях предъявления требований в защиту интересов неопределенного круга лиц иски предъявляются не в интересах конкретного субъекта (гражданина, организации), а в интересах значительного числа граждан, большой группы населения <8>. Вполне определенную позицию по этому вопросу занимает В. Ярков. Он говорит, что для российского законодательства в части защиты неопределенного круга лиц характерна "защита только публичного интереса" <9>.

Следует также обратиться к практике Верховного Суда РФ, который неоднократно разъяснял, что понятия "значительное число граждан" и "неопределенный круг лиц" не равнозначны <10> и прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту неопределенного круга лиц. Неопределенный круг - это такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в исковом заявлении фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела <11>.

В то же время, обращаясь к ч. 1 ст. 45 ГПК, указывающей на то, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований, необходимо признать, что прокурору предоставлены широкие полномочия по судебной защите государственных и общественных интересов, и судебная практика свидетельствует, что такого рода заявления от прокуроров служат основаниями возбуждения соответствующих гражданских дел. Компетенция прокурора, как известно, определена Законом о прокуратуре. В силу его ст. 1 органы прокуратуры - это единая система, осуществляющая от имени государства надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ. В связи с этим укрепление законности и защита государственных интересов признаны основной функцией органов прокуратуры. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами и должностными лицами. По одному из дел, оказавшемуся в поле зрения, Верховный Суд РФ, указал, что обращение в суд с требованием о признании акта, противоречащего действующему федеральному законодательству, недействительным является одним из полномочий прокурора, осуществляемых в целях защиты государственных интересов <12>. Это вполне согласуется с положениями ч. 1 ст. 45 ГПК, где говорится о защите прокурором интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Невзирая на отсутствие в ГПК термина "государственный интерес" применительно к прокурору как субъекту гражданских процессуальных отношений, полагаем, что в этом случае прокурор защищает именно интересы государства, поскольку государство, несомненно, заинтересовано в надлежащем функционировании всех органов власти, включая муниципальные образования.

Таким образом, прокурор в суде защищает еще и государственные интересы, что, конечно же, неоспоримо, поскольку прокурор - представитель государства, специально уполномоченный на защиту в том числе и его интересов.

Как же "совместить" защищаемые прокурором интересы неопределенного круга лиц, публичные интересы, государственные интересы?

Представляется, что наиболее общим термином, охватывающим все другие интересы, право на защиту которых предоставлено прокурору в рамках гражданского судопроизводства, является термин "публичный интерес". Пришло время отказаться от множественности используемых терминов, которые ничего, кроме путаницы и поводов для схоластических дискуссий, не дают.

Не случайно исконно слово "публичный" (от лат. publicus - общественный) означает совершающийся в присутствии публики, гласный, общественный, не частный <13>. Применительно к принятому в юриспруденции делению права на частное и публичное под последним понимают выделение норм, отражающих, прежде всего, государственные, а не индивидуальные, частные интересы. В связи с этим термин "публичный интерес" вполне соотносим с терминами "государственный интерес", "интерес неопределенного круга лиц", более того, он поглощает их как имеющий более широкое значение.

Как свидетельствует судебная практика, прокуроры немало исков направляют на обеспечение охраны окружающей среды и природопользования, на обеспечение социальной защиты безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, инвалидов, демобилизованных военнослужащих, безнадзорных, несовершеннолетних и других групп лиц, персонифицированный круг которых обозначить нередко весьма затруднительно. Зачастую в судах можно встретить иски прокуроров, направленные на понуждение уполномоченных органов обеспечить инвалидов техническими средствами реабилитации, а именно пандусами и поручнями для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, иски, направленные на понуждение уполномоченных органов ликвидировать несанкционированную свалку либо обеспечить освещение улиц, ремонт дорог и др. Думается, что посредством реализации своей специальной компетенции прокурор защищает именно публичный общественный интерес <14>.

Это означает, что в таком случае прокурор защищает права не какой-то конкретно категории лиц, а общества в целом, что и должно найти закрепление в ч. 1 ст. 45 ГПК путем указания на то, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту публичных интересов.

Только тогда можно будет надеяться на то, что институт участия прокурора в гражданском процессе будет работать в полную силу во благо всего нашего общества.

Пристатейный библиографический список

1. Артамонова Е. Защита прав неопределенного круга лиц // Законность. 2003. N 8.
2. Артамонова Е. Новый ГПК РФ: статус прокурора // Законность. 2003. N 3.
3. Бахарева О.А. Некоторые спорные вопросы судопроизводства по делам о защите прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц // Актуальные проблемы процессуальной цивилистической науки: Материалы научно-практической конференции, посвящ. 80-летию М.А. Викут / Под ред. Н.В. Кузнецова. Саратов, 2003.
4. Ласкина С.О. Соотношение частных и публичных интересов при правовом регулировании конкурсных отношений // Финансовое право. 2008. N 12.
5. Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М.: Городец, 2000.
6. Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России: Учебник. Екатеринбург. М., 1999.
7. Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. М.: Юристъ, 2004.
8. Современный словарь иностранных слов. Ок. 20000 слов. М.: Рус. яз., 1992.
9. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
10. Уксусова Е. Дела о защите прав неопределенного круга лиц // Российская юстиция. 1997. N 11.
11. Ярков В.В. Новые формы исковой защиты в гражданском процессе (групповые и косвенные иски) // Государство и право. 1999. N 9.