Мудрый Юрист

Конституционный суд монголии: правовая природа и особенности *

<*> Ondar S.Yu. The Constitutional Court of Mongolia, Its Legal Nature and Features.

Ондар Сергей Юрьевич, соискатель кафедры конституционного и международного права (Бурятский государственный университет).

Статья посвящена проблеме раскрытия правовой сущности Конституционного Суда (Цэц) Монголии. Автор приходит к выводу о том, что Цэц - это особый конституционный орган по защите Конституции Монголии, который имеет ряд нехарактерных для судебного органа особенностей.

Ключевые слова: Конституция Монголии, Конституционный Суд Монголии, конституционный контроль, право и политика.

Article is devoted to the legal nature of the Constitutional Court (Tsets) of Mongolia. The author concludes that the Tsets is a special constitutional body to protect the Constitution of Mongolia, which has a number of unusual features for a judicial authority.

Key words: the Constitution of Mongolia, the Constitutional Court of Mongolia, judicial review, law and politics.

Конституционный Суд (Цэц) <1> Монголии, согласно ч. 1 ст. 64 Основного закона <2>, есть полномочный орган, осуществляющий высший контроль над выполнением Конституции, выносящий заключение о нарушении ее положений, рассматривающий и разрешающий споры; является гарантом неукоснительного соблюдения Конституции <3>. Вопрос о правовой природе монгольского органа специализированного конституционного контроля ранее поднимался и дискутировался в российской юридической литературе, и, как показывает анализ таких публикаций, в них доминирует мнение о двойственном характере Цэц одновременно как судебного и конституционного органа <4>. При этом значительное внимание исследователями уделяется изучению тех сторон деятельности Цэц, которые призваны подчеркивать его характер как судебного органа конституционного контроля. Относительно же стороны деятельности Цэц как квазисудебного органа правоведы лишь обозначают проблему, не углубляясь в доказывание высказанных предположений <5>. В основном это связано с проблемой малой доступности источников по конституционному праву Монголии, отсутствия переводов монгольских законодательных актов и т.д.

<1> Здесь и далее орган специализированного конституционного контроля Монголии именуется "Конституционный Суд" или "Цэц".
<2> Монгольское название конституции "Ундсэн хууль" дословно означает "Основной закон", соответственно, юридически более точным будет наименование "Основной закон (Конституция) Монголии".
<3> Монгол улсын хууль. Монгол, орос, англи хэлээр. Эмхт. Э. Лхагвас рэн. Ундсэн хуулийн цэц, Хууль з йн ндэсний т в. Улаанбаатар, 2007. 53 дахь тал.
<4> См.: Красикова А.В. Организация конституционной юстиции в России и Монголии: компаративистский анализ // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. N 2. С. 52; Удвал В. Особенности конституционной юстиции в Монголии // Социология власти. 2010. N 2. С. 231.
<5> См.: Юровский А.В. Особенности судебных систем в странах Северо-Восточной Азии // Российский судья. 2009. N 8. С. 31.

В теории конституционного права справедливо высказываются мнения об условности и несущественности проблемы в части определения правовой сути органов конституционного контроля. Так, Ж.И. Овсепян считает, что в свете принципа разделения властей конституционные суды следует отнести к судебной власти независимо от того, где они помещены в текстах конституций <6>. По мнению А.А. Клишаса, орган конституционного контроля носит, по существу, квазисудебный характер, даже если судебный процесс в нем максимально приближен к традиционным процедурам судопроизводства в учреждениях общей юрисдикции <7>. Подобные высказывания отражают суть специализированных органов конституционного контроля, которые, несмотря на различия в наименованиях и используемых процедурах, по сути, представляют собой конституционные органы, лишь внешне напоминающие суд.

<6> См.: Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 10.
<7> См.: Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие в зарубежных странах: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 13.

Правовое регулирование организации и деятельности Конституционного Суда Монголии, а также правоприменительная практика показывают, что для Цэц в наибольшей степени присущи особенности, характерные не для конституционных судов, а для квазисудебных органов конституционного контроля. К ним, в частности, можно отнести следующие положения:

  1. Цэц принадлежит инициатива возбуждать конституционное производство по обращению граждан, выступающих в качестве формального повода. Как сказано в ч. 1 ст. 66 Конституции Монголии, Цэц рассматривает и разрешает споры о нарушении Конституции по своей инициативе на основе заявлений и сообщений граждан или по просьбе Великого Государственного Хурала, президента, премьер-министра, Верховного Суда и генерального прокурора. Формулировка Основного закона "по своей инициативе на основе заявлений и сообщений граждан" представлялась взаимоисключающей и создавала сложности в ее понимании.

Установленный в Монголии порядок возбуждения конституционного производства в Конституционном Суде во многом схож с тем, что действует в Узбекистане. Согласно ст. 19 Закона "О Конституционном Суде Республики Узбекистан" вопрос на рассмотрение Конституционным Судом может быть внесен и по инициативе не менее трех судей Конституционного Суда <8>. В Узбекистане граждане не являются инициаторами конституционного контроля, однако обращения в Конституционный Суд физических лиц возможны. Если с указанными в обращении доводами согласны как минимум трое конституционных судей, они по своей инициативе выносят поставленный вопрос на рассмотрение Суда <9>.

<8> Закон Республики Узбекистан от 30 августа 1995 г. N 103-I "О Конституционном Суде Республики Узбекистан". URL: www.ksuz.uz/docs.html (дата обращения: 15.05.2010).
<9> См.: Эшонов Б. Конституционный Суд Республики Узбекистан в государственном механизме защиты прав человека. URL: www.concourt.am (дата обращения: 03.07.2010).

В монгольской правовой литературе нередко отмечается, что граждане являются субъектами права обращения в Цэц с наиболее широким кругом полномочий <10>. Однако анализ действующего законодательства показывает, что граждане занимают второстепенное положение по сравнению с публично-правовыми субъектами - органами государственной власти и их должностными лицами. Последние являются инициаторами возбуждения конституционного спора, их обращения в Цэц в отличие от обращений граждан служат безусловным основанием для возбуждения производства по спору, тогда как по обращению гражданина производится обязательная предварительная проверка, по итогам которой членом Цэц может быть принято решение об отказе в возбуждении конституционного производства. Тем самым Конституция Монголии наделяет инициативой по рассмотрению и разрешению споров о нарушении Конституции в случаях обращения в Цэц граждан сам орган конституционного контроля.

<10> См.: Совд Г. Монгол улсын ндсэн хуулийн цэцийн тухай хуулиудын тайлбар: судалгаа, хэрэглээний. УБ., 1999. 50 дахь тал.
  1. Члены Цэц исполняют свои обязанности по осуществлению специализированного конституционного контроля на нештатной непостоянной основе (пятеро из девяти). Данный порядок был внедрен в практику Постановлением Великого Государственного Хурала <11> после принятия им Закона "О Конституционном Суде Монголии". При этом положения о непостоянной основе работы для части членов Конституционного Суда не содержатся в законах, регулирующих вопросы деятельности Цэц, и необходимо отметить, что данный вопрос никак не затрагивался в отечественных научных публикациях по конституционной юстиции Монголии.
<11> См.: Постановление Великого Государственного Хурала Монголии от 15 мая 1992 г. N 34 "О некоторых мерах по применению Закона о Конституционном Суде Монголии". URL: www.legalinfo.mn (дата обращения: 26.05.2010).
  1. В решении вопросов о приостановлении полномочий, освобождении от должности члена Цэц требуется обязательный учет мнения и участие органа, внесшего кандидатуру этого члена. Вопрос о снятии иммунитета с члена Конституционного Суда решается на заседании всего состава Цэц, решение большинством голосов членов Цэц отражается в подробном протоколе, который вместе с официальным уведомлением направляется органу, внесшему ходатайство. В случае вступления в силу приговора суда в отношении члена Цэц или установления в судебном порядке нарушения им закона Великий Государственный Хурал, основываясь на решении Цэц о наличии оснований об отрешении его от должности, а также на мнении органа, первоначально внесшего кандидатуру данного члена, может освободить его от должности.

Данная процедура происходит с обязательным участием органа, по предложению которого был назначен член Конституционного Суда. При этом участие данного органа требуется и при решении вопроса о приостановлении полномочий члена Конституционного Суда в связи с совершением им преступления, хотя это не предусмотрено законодательными нормами. Во всяком случае, Г. Совд указывает на необходимость для компетентного органа отправлять свое ходатайство о приостановлении полномочий члена Цэц на рассмотрение Конституционного Суда через орган, внесший кандидатуру данного члена Цэц <12>.

<12> См.: Совд Г. Указ. соч. С. 32.

Отсюда можно заключить, что требование обязательного учета мнения органа, внесшего кандидатуру члена Конституционного Суда, и его участие в решении вопросов о приостановлении полномочий, освобождении от должности члена Цэц косвенно указывают на то, что формирование Цэц, по существу, носит характер политического соглашения с установленной "квотой" трех уполномоченных органов. Любые внеплановые изменения в составе органа конституционного контроля затрагивают интересы данных органов и, соответственно, требуют их оперативного участия в процессе.

  1. Деятельность Цэц основывается также на принципе равномерного представительства членов Цэц, что следует из действующего законодательства и правоприменительной практики. Согласно ч. 4 ст. 6 Закона "О Конституционном Суде Монголии": "Председатель Цэц... назначает состав заседания Цэц исходя из необходимости равномерного представительства членов..." <13>. Принцип равномерного представительства членов напрямую отражает особенность компетенции Конституционного Суда, рассматривающего споры о соответствии Конституции деятельности высших органов государственной власти и должностных лиц. В определенном отношении данный принцип способствует устранению ситуации, когда рассмотрением спора по проверке конституционности деятельности органа занимаются члены Цэц, в чьем назначении орган (должностное лицо) принимал участие. По сути, данный принцип, несмотря на упоминание о нем в законодательстве, носит характер конституционного соглашения, достигнутого еще в ходе работы над проектом Конституции и Закона "О Конституционном Суде Монголии". Он относится исключительно к сфере внутренней организации деятельности Конституционного Суда Монголии и не характерен для процессуальной деятельности, осуществляемой судебными органами конституционного контроля.
<13> См.: Закон Монголии от 8 мая 1992 г. "О Конституционном Суде Монголии" // Государственные ведомости. 1992. N 3. С. 143 - 155.
  1. Член Цэц может выдвинуть свою кандидатуру на выборах в Великий Государственный Хурал или Президента Монголии, при этом его полномочия приостанавливаются до оглашения результатов выборов. Данная особенность тем не менее не является исключением из общего ряда, а служит, скорее, правилом в отношении конституционного контроля в постсоветских государствах. Так, схожее положение содержится, например, в ст. 18.1 Закона Республики Беларусь "О Конституционном Суде Республики Беларусь", где полномочия судьи Конституционного Суда могут быть приостановлены, если он участвует в выборах в Национальное Собрание или в местные Советы депутатов <14>. Данный вопрос напрямую не урегулирован в других постсоветских государствах (Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Азербайджан), российское законодательство запрещает судьям Конституционного Суда РФ участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 11 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ").
<14> См.: Закон Республики Беларусь от 30 марта 1994 г. N 2914-XII "О Конституционном Суде Республики Беларусь" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. N 15. Ст. 220.

В этом же вопросе обнаруживается существенное различие между членами Конституционного Суда и судьями судов Монголии. Как установлено в ч. 5 ст. 77 Закона Монголии от 4 июля 2002 г. "О суде", если судья выдвигает свою кандидатуру на выборах Президента или члена Великого Государственного Хурала, он должен быть отправлен в отставку и не может быть назначен повторно на должность судьи в течение двух лет <15>. Как видно отсюда, в отличие от судьи Верховного Суда, иных судов Монголии член Цэц при участии в выборах сохраняет свою должность и ограничение, связанное с его избирательной кампанией, касается только его права принимать участие в работе органа конституционного контроля.

<15> См.: Закон Монголии от 4 июля 2002 г. "О суде". URL: www.legalinfo.mn (дата обращения: 11.06.2010).
  1. В процессе рассмотрения конституционного спора Цэц допускает и рассматривает в качестве доводов заявления и сообщения третьих лиц, не являющихся сторонами процесса (общественных организаций и т.д.). Здесь необходимо сказать об особой практической роли, которую играет принцип гласности в деятельности Конституционного Суда Монголии. Общественность оповещается о начале и завершении различных этапов и стадий конституционного производства, а также о существе принятых Конституционным Судом решений. Так, в течение месяца, отведенного на проверку по делу, заинтересованные граждане и другие субъекты, уполномоченные обращаться в Цэц, могут высказать свои мнения и предложения, примкнуть к сторонам спора с целью совместного отстаивания позиции <16>. Поступающие обращения, например от различных общественных объединений, озвучиваются в докладе члена Цэц, проводившего предварительную проверку, на заседании Конституционного Суда; они также получают свое отражение в итоговом решении органа конституционного контроля.
<16> Совд Г. Указ. соч. С. 73.
  1. В полномочия Конституционного Суда входит установление подведомственности споров, по которым имеется отказ в принятии судами всех инстанций. Данное полномочие Цэц не прописано в Основном законе, а определено ст. 14 Закона Монголии "О порядке рассмотрения споров в Конституционном Суде" <17>. Данное обстоятельство представляет собой одну из особенностей деятельности Конституционного Суда Монголии, ввиду того что подобная дополнительная функция не относится непосредственно к его основной задаче - осуществлению конституционного контроля.
<17> Закон Монголии от 1 мая 1997 г. "О порядке рассмотрения споров в Конституционном Суде". URL: www.legalinfo.mn (дата обращения: 25.06.2010).

В целом установление подведомственности правовых споров не относится к компетенции органов конституционного контроля, более того, конституционным судам, как правило, запрещается принимать обращения по вопросам о подведомственности дел судам или о подсудности (п. 2 ч. 1 ст. 93 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ").

В практике Конституционного Суда Монголии дела подобного рода практически отсутствуют <18>. Как показывает анализ текущей деятельности Суда, они не считаются самостоятельным направлением деятельности, а данные о рассмотрении дел о подведомственности споров не учитываются в отчетных документах. По сути, установление подведомственности правовых споров можно рассматривать как некую побочную функцию Цэц, которая не входит напрямую в сферу его компетенции как органа конституционного контроля.

<18> Проведенный автором анализ доступных определений Цэц показал, что в порядке установления подведомственности споров Судом было рассмотрено лишь два дела (Определение от 1 октября 1997 г. N 7 "По жалобе гражданина Ц. Алтанцол", Определение от 8 июня 2005 г. N 3/03 "О разрешении жалобы об установлении подведомственности правового спора").
  1. В законодательстве Монголии не обозначены пределы проверки по спору (правовые критерии осуществления контроля) для Конституционного Суда. Из анализа практики Цэц можно понять, что законодательство Монголии не содержит норм, регулирующих пределы проверки для Конституционного Суда, как это установлено во многих постсоветских государствах (Российская Федерация, Беларусь и т.д.). Данная особенность характеризует компетенцию и пределы осуществления Цэц конституционного контроля как присущие больше конституционным советам (Казахстан), чем конституционным судам.

Анализ практики Конституционного Суда Монголии показывает, что, ввиду отсутствия законодательно установленных критериев проверки по делу, Цэц фактически осуществляет конституционный контроль по такому направлению, как разрешение споров о компетенции между органами государственной власти. Так, по делу о проверке соответствия Основному закону Указа Президента Монголии от 30 апреля 1997 г. N 71 "О восстановлении некоторых монастырей" Конституционный Суд установил, что данным решением Президент реализовал не отнесенное к нему полномочие и вторгся в сферу компетенции Великого Государственного Хурала <19>.

<19> Заключение Конституционного Суда Монголии от 5 июля 1997 г. N 06 "О проверке конституционности Указа Президента Монголии 1997 г. N 71" // Сборник решений Конституционного Суда Монголии. Улан-Батор, 2005. Часть 2. С. 17.

Обозначенные моменты отражают лишь некоторые особенности конституционного контроля в Монголии, они создают предпосылку для определения качественно иной правовой природы Цэц.

Анализируя систему конституционного контроля Монголии, можно сделать вывод о том, что все ветви власти, включая законодательную власть, взаимодействуя с Конституционным Судом, взаимно уравновешивают, дополняют друг друга и в конечном счете служат общей цели - утверждению конституционной законности. При этом Конституционный Суд имеет особое место в государственно-правовой системе Монголии, которое определяется тем, что, во-первых, Конституционный Суд, имея четкое институциональное и процессуальное оформление и осуществляя конституционный контроль на постоянной основе, не решает никаких иных задач, кроме охраны Конституции. Во-вторых, Конституционный Суд выступает как сила, противостоящая неконституционным законам и иным актам парламента, по Конституции Монголии являющегося высшим органом государственной власти.

Компетенция Конституционного Суда Монголии, особенности реализации им своих полномочий выделяют характер Цэц как по преимуществу "политического суда". Цэц рассматривает по своему содержанию политические вопросы, используя при этом политические методы и средства и выступая в качестве компетентного арбитра в спорах. Исполнение решений Конституционного Суда на практике также носит больше политический характер, зависящий от того, как оценят принятые решения Цэц ведущие политические силы, представленные в парламенте.

Практика обнаруживает, что Конституционный Суд Монголии принимает политически значимые решения и в отношении актов, регулирующих его деятельность. Цэц может корректировать собственную деятельность применительно к складывающимся условиям, как любой иной государственный орган, участвующий в выработке государственной политики. Применение санкций в отношении члена Цэц, при его вовлеченности в политическую деятельность, относится к ведению исключительно Великого Государственного Хурала.

При этом данную политизированную сторону деятельности Конституционного Суда Монголии нельзя рассматривать в качестве правонарушения, так как она осуществляется в полном соответствии с действующим законодательством, сообразно его духу и букве. Ввиду того что такой характер деятельности Цэц был изначально заложен законодателем, чрезмерная вовлеченность Конституционного Суда Монголии в политические вопросы - это неизбежное прямое следствие существующего правового регулирования.

Помимо сохраняющих свою значимость предложений, выдвинутых ранее другими исследователями вопросов конституционного контроля в Монголии <20>, автором выдвигается ряд иных конкретных предложений, направленных на изменение деятельности Конституционного Суда Монголии в сторону усиления ее юридического и правозащитного характера. В частности, к ним относятся:

<20> См.: Солонго Д. Монгол улсын ндсэн хуулийн хяналт, т нийг боловсронг й болгох онол практикийн асуудал: Дис. хууль з йн боловсролын д-р. УБ., 2000. 130 - 136 дахь тал; Красикова А.В. Конституционная юстиция России и Монголии: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 11.

На основании изучения практики конституционного контроля в Монголии можно говорить о том, что в Монголии имеются предпосылки для налаживания эффективного конституционного контроля и реального обеспечения принципа разделения властей. Конституционный Суд Монголии не только не утрачивает свое значение и вес (как в большинстве постсоветских стран), но и увеличивает свой потенциал в деле обеспечения конституционной законности. В условиях свободной политической конкуренции в Монголии Цэц обладает большими возможностями, чем некоторые конституционные суды в постсоветских государствах. И в этой связи совершенствование законодательства и правоприменительной практики Конституционного Суда Монголии при наличии политической воли ведущих сил способно решать задачи, стоящие перед монгольским государством, - построения и развития в родной стране гуманного, гражданского, демократического общества.

Список использованной литературы

  1. Заключение Конституционного Суда Монголии от 5 июля 1997 г. N 6 "О проверке конституционности Указа Президента Монголии 1997 г. N 71" // Сборник решений Конституционного Суда Монголии. Улан-Батор, 2005. Ч. 2. С. 15 - 18.
  2. Закон Монголии от 1 мая 1997 г. "О порядке рассмотрения споров в Конституционном Суде". URL: www.legalinfo.mn (дата обращения: 25.06.2010); Закон Монголии от 4 июля 2002 г. "О суде". URL: www.legalinfo.mn (дата обращения: 11.06.2010).
  3. Закон Монголии от 8 мая 1992 г. "О Конституционном Суде Монголии" // Государственные ведомости. 1992. N 3. С. 143 - 155.
  4. Закон Республики Беларусь от 30 марта 1994 г. N 2914-ХП "О Конституционном Суде Республики Беларусь" // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. N 15. Ст. 220.
  5. Закон Республики Узбекистан от 30 августа 1995 г. N 103-1 "О Конституционном Суде Республики Узбекистан". URL: www.ksuz.uz/docs.html (дата обращения: 15.05.2010).
  6. Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие в зарубежных странах: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. 50 с.
  7. Красикова А.В. Конституционная юстиция России и Монголии: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. 28 с.
  8. Красикова А.В. Организация конституционной юстиции в России и Монголии: компаративистский анализ // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. N 2. С. 51 - 55.
  9. Монгол улсын хууль. Монгол, орос, англи хэлээр. Эмхт. Э. Лхагвас рэн. Ундсэн хуулийн цэц, Хууль з йн ндэсний т в. Улаанбаатар, 2007. 102 х.
  10. Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. 21 с.
  11. Постановление Великого Государственного Хурала Монголии от 15 мая 1992 г. N 34 "О некоторых мерах по применению Закона о Конституционном Суде Монголии". URL: www.legalinfo.mn (дата обращения: 26.05.2010).
  12. Совд Г. Монгол улсын ндсэн хуулийн цэцийн тухай хуулиудын тайлбар: судалгаа, хэрэглээний. УБ.: 1999. 171 х.
  13. Солонго Д. Монгол улсын ундсэн хуулийн хяналт, т нийг боловсронг й болгох онол практикийн асуудал: Дис. хууль з йн боловсролын д-р. УБ., 2000. 144 х.
  14. Удвал В. Особенности конституционной юстиции в Монголии // Социология власти. 2010. N 2. С. 228 - 237.
  15. Эшонов Б. Конституционный Суд Республики Узбекистан в государственном механизме защиты прав человека. URL: www.concourt.am (дата обращения: 03.07.2010).
  16. Юровский А.В. Особенности судебных систем в странах Северо-Восточной Азии // Российский судья. 2009. N 8. С. 29 - 32.