Мудрый Юрист

Антимонопольная практика поддержки предпринимательства

Мартыненко Галина Ивановна, специалист в области конкурентной политики, товарных рынков, предпринимательства. Кандидат экономических наук.

Родилась 23 мая 1938 г. Окончила Заочный институт советской торговли и аспирантуру Московского института народного хозяйства им. Г.В. Плеханова. Работала старшим научным сотрудником Института конъюнктуры и спроса (ВНИИКС), начальником отдела маркетинга НИИ часовой промышленности Минприбора, начальником отдела исследования рынков МАП России. Позже являлась заместителем руководителя Департамента по правовым вопросам МАП России. В настоящее время - доцент кафедры экономического права РЭА им. Г.В. Плеханова, член третейского суда. Советник Российской Федерации II класса.

Осуществляла обобщение практики применения антимонопольного законодательства в области развития конкуренции на различных товарных рынках, разработку нормативных и методических документов в области конкурентной политики и проблем приватизации. Автор свыше 35 печатных работ, опубликованных в различных экономических журналах, в их числе статьи о развитии конкуренции на товарных рынках; отдельные разделы в Государственный доклад о развитии конкуренции на рынках Российской Федерации (ГАК России).

Мартыненко Ирина Павловна, заместитель руководителя Департамента по финансовым вопросам.

Родилась 24 августа 1966 г. Окончила Московский институт управления им. С. Орджоникидзе по специальности "Автоматизированные системы управления". С 1989 по 1992 г. работала экономистом в отделе Главного конструктора 1 Московского Часового завода; с 1992 по 2003 г. - офис-менеджером компьютерной компании "ИНЭКС".

Соавтор статьи "Правовое регулирование конкуренции и ограничения монополистической деятельности" (Право и экономика. 2004. N 9).

Новая редакция Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" вносит некоторые изменения в действия органов власти относительно малого бизнеса.

В статье рассмотрены проблемы развития конкурентной среды для предпринимательской деятельности, в частности противоправные действия органов исполнительной власти, ограничивающие конкуренцию на товарных рынках.

Практика антимонопольного регулирования показала, что антиконкурентные действия со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления препятствуют формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для малого и среднего бизнеса.

В обобщенном виде можно сформулировать, какая деятельность со стороны любых участников рыночных отношений квалифицируется как монополистическая, как препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.

Рассмотрим некоторые виды монополистической деятельности: создание неравных условий конкуренции в результате принятия органами исполнительной власти или местного самоуправления нормативных правовых актов; бездействие органов исполнительной власти или местного самоуправления, в результате чего ущемляются интересы предпринимателей; согласованные действия органов исполнительной власти и местного самоуправления, ограничивающие конкуренцию.

Очевидно, что контроль за деятельностью органов федеральной и региональной власти и органов местного самоуправления стал одним из основных направлений в деятельности антимонопольных органов; по этим вопросам в Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" Федеральным законом от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ были внесены существенные дополнения (далее - Закон о конкуренции).

Напомним суть основных новаций: ст. 7 "Акты и действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций" указанного Закона запрещает органам власти принимать решения, ограничивающие конкуренцию:

установлен прямой запрет издания нормативных правовых актов не только исполнительными органами власти всех уровней, но также и законодательными органами субъектов РФ (на федеральном уровне запрет остается прежним - для исполнительных органов власти), что восполняет пробел в борьбе с незаконными административными барьерами и позволяет антимонопольным органам обращаться в судебные органы с исками о признании таких актов недействительными, а действий - незаконными;

расширен перечень актов и действий (включая соглашения), квалифицируемых как действия органов власти, не только ограничивающие конкуренцию и ущемляющие интересы хозяйствующих субъектов, но и способствующие устранению конкуренции;

введен запрет на наделение органов власти ограничивающими конкуренцию полномочиями;

для органов исполнительной власти введена обязанность согласовывать проекты своих решений по вопросам преференций отдельным хозяйствующим субъектам.

До сих пор сохраняются предпосылки, способствующие необыкновенной "живучести" региональных барьеров: и неравномерность социально-экономического развития регионов, и различия в их инвестиционной привлекательности, и сохранившееся на местах местничество. Это и обусловливает стремление региональных властей к решению социально-экономических проблем территории путем незаконного введения запретов на передвижение продукции, ограничение свободы предпринимательской деятельности, преференции для хозяйствующих субъектов своего региона.

Часто органы власти и органы местного самоуправления отменяют свое незаконное решение только после возбуждения дела и вынесения предписания. Для устранения нарушений требуется длительный срок, в течение которого незаконный акт, продолжая действовать, ущемляет интересы предпринимателей.

До настоящего времени не удалось добиться качественного перелома в сокращении администрирования и незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность, что весьма пагубно сказывается на бизнес-климате и тем более препятствует созданию цивилизованной конкурентной среды.

Среди всех регистрируемых фактов нарушений антимонопольного законодательства почти каждое пятое нарушение имеет непосредственное отношение к неправомерным действиям органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Выявление нарушений законодательства и, главное, их доказательство и документальное подтверждение (как прямое, так и косвенное) представляет собой длительный и трудоемкий процесс, обязывающий территориальные антимонопольные органы собирать факты, анализировать последствия от введения в действие местных нормативных актов. От качества проработки доказательной базы при выявлении нарушений может зависеть и дальнейший ход разбирательства: нарушения, ко взаимному согласию сторон, могут быть устранены в процессе рассмотрения дела (т.е. без выдачи предписаний, обращения в суд и т.п.).

Именно на такую превентивную функцию антимонопольных органов следует ориентироваться в перспективе.

Представляет интерес отраслевой и ведомственный разрез нарушений органами власти Закона о конкуренции.

В отраслевом разрезе преобладают дела, связанные с деятельностью хозяйствующих субъектов на потребительском рынке товаров, работ, услуг, как правило, в розничной торговле (здесь распространены запреты на продажу и перемещение товаров, на торговлю в ночное время, на установку киосков, введение дополнительной регистрации торговых предприятий и сертификации их услуг), а также в сфере оказания транспортных услуг, а именно перевозки пассажиров автотранспортом (создание неравных условий доступа на рынок при проведении конкурсов на получение перевозочных лицензий, незаконное установление преимуществ для муниципальных предприятий автотранспорта и создание барьеров для деятельности на этом рынке коммерческим автотранспортным предприятиям и т.п.).

Многие из выявленных незаконных ограничений связаны с препятствованием законной деятельности предприятий, составляющих инфраструктуру городского хозяйства. На местах органы самоуправления, решая вопросы локального значения, нередко злоупотребляют своими правами, принимая решения в пользу тех или иных контрагентов рынка без законных на то оснований. Поэтому основными ответчиками по возбуждаемым делам, описанным выше, выступают органы местного самоуправления.

Ведомственный разрез нарушителей представлен, главным образом, федеральными органами исполнительной власти (Госстандарт России, ГТК России, Росстрой, Минздравсоцразвития России, Мининформсвязи России, МПС России, Минсельхоз России и др.).

Действия органов власти, ограничивающие конкуренцию

Незаконное препятствование предпринимательской деятельности, ограничения прав хозяйствующих субъектов, допускаемые органами исполнительной власти в различных формах. К самым массовым нарушениям относятся незаконное препятствование предпринимательской деятельности, ограничения прав хозяйствующих субъектов, допускаемые органами исполнительной власти в различных формах. Территориальные антимонопольные управления, действующие в Северо-Западном федеральном округе, выявили множественные случаи административных барьеров, препятствующих работе различных предприятий, входящих в округ: не предусмотренная законодательством регистрация и паспортизация объектов торговой деятельности в г. Мурманске, установление административной ответственности хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от прохождения данной процедуры и др. По указанным нарушениям приняты меры антимонопольного реагирования, нарушения устранены.

Наделение хозяйствующих субъектов функциями органов исполнительной власти, в том числе функциями и правами органов государственного надзора. Это выражается в том, что при государственных и муниципальных органах власти организуются "свои" коммерческие фирмы, являющиеся хозяйствующими субъектами. Причем помимо непосредственно хозяйственной деятельности они зачастую выполняют функции государственных и муниципальных органов власти, в том числе разрешительных и надзорных, что явно противоречит п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции, запрещающей такое совмещение.

К сожалению, практика наделения хозяйствующих субъектов не свойственными им функциями получила наибольшее распространение в Москве при организации государственных унитарных предприятий (ГУП). О значительных масштабах этого явления говорят цифры: в различных сферах деятельности сегодня функционируют около полутора тысяч ГУП, учрежденных Правительством г. Москвы или его структурами. Проверками было установлено, что передача ГУП административных полномочий и выполнение ими таких функций, как выдача различных разрешений, требование аккредитации, введение контроля и др., а также предоставление ГУП различных льгот - все это следует причислить к признакам нарушения Закона о конкуренции, в частности к неправомерному вмешательству в деятельность хозяйствующих субъектов, направленному на ограничение предпринимательской деятельности и конкуренции.

Среди нарушений антимонопольного законодательства отмечаются и факты противоположного характера, когда территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, призванными осуществлять контрольные функции, ведется хозяйственная деятельность и, в частности, оказание платных услуг. Такая деятельность распространена в территориальных структурах санитарно-эпидемиологического надзора и различных инспекций.

Выполнение возложенных на них контрольных функций должно финансироваться из бюджета, а не за счет договоров с подконтрольными хозяйствующими субъектами, как это имеет место на практике. Но эта простая законодательная истина не всегда подтверждается даже в судебном порядке.

Неправомерное предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам. Отмечено, что незаконные льготы и преимущества предоставляются не только региональными властями, в этих процессах участвуют также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Предоставление льгот и преимуществ, бюджетных средств отдельным категориям товаропроизводителей может оказывать существенное влияние на состояние конкурентной среды, приводить к нерациональному использованию государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в отраслях за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных производств.

Приведем типичные примеры действия региональных властей, которые после вмешательства территориальных антимонопольных органов "возвращались" в законодательное русло.

В Ленинградской области главным государственным ветеринарным инспектором предписывалось реализовывать на территории области биологические препараты ветеринарного назначения только через ОАО "Зооветснаб" и его подразделения, но после вмешательства Санкт-Петербургского территориального управления это решение было отменено в добровольном порядке.

Установление ограничений и запретов по перемещению товаров, на продажу (покупку) и обмен продукцией, главным образом на региональных и местных рынках. Кроме прямых запретов на перемещение товаров используются также и косвенные: указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов; количественные, технические ограничения для транспортных предприятий.

Прямым нарушением со стороны местных органов власти дело не исчерпывается. Применяются "скрытые" рычаги воздействия на конкурентную среду в регионе, когда установление преимуществ отдельным производителям или посредникам делает невыгодным или затруднительным для конкурентов вхождение на данный рынок. Здесь преференциальный режим (по отношению к "своему" хозяйствующему субъекту) может реализовываться разнообразными способами: в форме прямого или косвенного дотирования отдельных производителей; в завуалированной форме - в виде рекомендаций участникам рынка, содержащихся в нормативных актах местных властей. Такого рода правовые документы издаются в интересах закрытых (открытых) акционерных обществ, участниками которых являются органы исполнительной власти, что запрещено законом (п. 4 ст. 66 ГК РФ).

Введение незаконных налогов и сборов. Эти действия обычно продиктованы нехваткой средств у местных бюджетов и поиском альтернативных источников. В их качестве могут выступать различные предпринимательские структуры, отчисления от деятельности которых на внебюджетные счета могут практически бесконтрольно использоваться местными властями. Такого рода нарушения, если они выявлены, пресекаются территориальными управлениями путем выдачи предписаний.

Незаконную практику лицензирования относят к формам необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов в определенных сферах предпринимательской деятельности. В практике лицензионной работы характерными нарушениями антимонопольного законодательства выступают:

лицензирование видов деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотренное федеральным законодательством;

необоснованное требование представления хозяйствующими субъектами дополнительных документов и заключений (в том числе необоснованные решения лицензионных органов об обязательном проведении дополнительных экспертиз, а также установление завышенной платы за их проведение);

необоснованные отказы в выдаче (продлении) лицензии, ограничения срока действия лицензии, приостановления действия или аннулирование лицензии;

возложение отдельных функций по лицензированию (в том числе по проведению дополнительных экспертиз) на хозяйствующие субъекты, конкурирующие на том же рынке, что и соискатели лицензий.

Выявляются факты нарушения правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов.

К примеру, в Архангельской области по распоряжению главы Администрации ТЭК "Архоблтопром" поручалось заключить договор с АО "Татнефть" на поставку нефтепродуктов в районы Крайнего Севера, при этом вне конкурса была выделена федеральная субвенция в размере 66,6 млн. руб. Внеконкурсное выделение средств под госзаказ никак не было обосновано, несмотря на то что на территории области имеется достаточное количество хозяйствующих субъектов, имеющих соответствующее оборудование, транспорт и трудовые ресурсы и готовых участвовать в таком конкурсе. По иску Архангельского территориального управления это дело было рассмотрено в арбитражном суде области, который признал данный пункт распоряжения недействительным, а после рассмотрения апелляции решение суда также было оставлено без изменения.

Упомянутым выше Федеральным законом N 122-ФЗ надзор за конкурсным распределением государственных и муниципальных заказов значительно усилен.

Способы предотвращения нарушений законодательных норм

Как уже отмечалось, главная цель формирования конкурентной среды и единого экономического пространства состоит не столько в пресечении неправомерных действий со стороны всех участников рынка, сколько в предотвращении и предупреждении нарушений имеющихся законодательных норм.

В этой сфере антимонопольного регулирования на первое место ставится задача обеспечения предварительного согласования проектов правовых актов (ограничительного характера), подготавливаемых исполнительными органами власти всех уровней.

Ряд антиконкурентных норм, противоречащих Конституции РФ, был выявлен даже в актах Правительства РФ. В целях совершенствования нормативной правовой базы Министерство по антимонопольной политике (в настоящее время - Федеральная антимонопольная служба) обращалось в Правительство РФ с просьбой отменить тот или иной нормативный правовой акт, ущемляющий права и законные интересы хозяйствующих субъектов.

В качестве комментария к этому вопросу обратим внимание на явную недоработку в законодательстве. Согласование с антимонопольными органами проектов правовых актов, разрабатываемых исполнительными властями, Законом предусматривается, но не оговорена ответственность должностных лиц за несоблюдение этого требования. Это приводит к тому, что многие акты правоограничительного свойства издаются без согласования с антимонопольными органами.

Действия органов власти, подпадающие под соответствующие ст. 7 и 8 Закона, с одной стороны, и контроль за ними антимонопольных органов, с другой стороны, - диаметрально противоположные процессы с разнонаправленными интересами. На этом и основана борьба между органами власти и антимонопольными органами и на правовом поле, и на коммерческом, и даже, к сожалению, на криминальном.

Пути разрешения этих объективных противоречий должны лежать, безусловно, в рамках правового поля.

Ранее любое возбуждение дела в отношении органов власти и местного самоуправления расценивалось их руководителями как покушение на самостоятельность, в последние годы такая реакция возникает значительно реже.

Пожалуй, это очень важный момент в формировании конкурентной среды на местном рынке, поскольку произошли качественные изменения в менталитете руководителей. Следует отметить факторы, которые сработали на авторитет антимонопольных органов: активная пропаганда, массированная атака в СМИ, профессиональная учеба кадров менеджеров и органов власти. Важна профилактическая работа по разъяснению как законодательных норм, так и возможных последствий неправомерных действий, особенно в предпринимательской среде. В последнее время применяются новые методы работы территориальных антимонопольных органов в виде письменных разъяснений с обоснованием и анализом товарного рынка, с обобщением практики действий органов местной власти и альтернативными мерами, которые должны вытекать из действующего законодательства.

В то же время сохраняется влияние субъективных предпосылок, связанных с наследием советских времен, когда партийная власть держала в своих руках не только политическую, но и экономическую деятельность всего региона вплоть до небольшого райцентра.

Поэтому характер взаимоотношений антимонопольных органов с региональными и местными властями в значительной степени предопределяет состояние конкурентной среды и уровень развития бизнес-климата на территории. Внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесло развитие малого бизнеса на муниципальном уровне к полномочиям органов местного самоуправления.

Тем не менее, на наш взгляд, главную опасность представляют антиконкурентные действия федеральных органов власти.

Органы исполнительной власти любого уровня (министерства и ведомства, органы государственной регистрации юридических лиц, органы юстиции, стандартизации, лицензирования, налоговые и таможенные органы и др.) в рамках определенной им компетенции вправе издавать нормативные или ненормативные акты, но при этом должны действовать строго в рамках определенной им компетенции, без превышения своих полномочий.

К сожалению, субъектам экономической деятельности (юридическим лицам и гражданам-предпринимателям) приходится нередко сталкиваться с различными посягательствами на их права и свободы со стороны государственных органов (в лице чиновников), а иногда и с откровенным произволом.

Известно, что правом признавать акт государственного органа или местного самоуправления недействительным наделен только суд. Однако орган исполнительной власти может сам отменить или изменить изданный им акт, если он противоречит закону или иному правовому акту большей юридической силы. К этому его должен побудить или здравый смысл (если он в состоянии предвидеть последствия принятия того или иного акта), или антимонопольный орган (если акт касается ограничения конкуренции).

По мнению Председателя комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству В. Драганова, особое беспокойство вызывает самый сложный и важный в настоящее время Закон "О конкуренции", который зародил оптимизм у малого и среднего бизнеса и посеял тревогу у компаний, доминирующих на рынке <*>.

<*> См.: Политический журнал. 2005. N 10.

Экономический рост замедлился ввиду несостоятельности властей, правительства, в том числе и Думы, их неспособности обуздать монополизм, который стал сегодня угрозой для всей экономики.

В новом законопроекте "О защите конкуренции" предполагается усилить антимонопольный контроль над действиями органов власти.

Одного Закона о защите конкуренции явно недостаточно, поэтому необходимо ускорить принятие нового законопроекта "О государственной политике по развитию малого предпринимательства в Российской Федерации", основная идея которого заключается в замене Федерального закона от 14 июня 1995 г. N 88 "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" новым законодательным актом, предусматривающим совершенствование системы государственной поддержки малого бизнеса, а также определяющим новые направления и формы этой деятельности.

В целях реализации основных положений государственной политики по развитию малого предпринимательства, сформулированных в новом законопроекте, целесообразно внести изменения в Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и ряд других законодательных актов.

Необходимо заметить, что Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" несколько улучшил положение предпринимателей, а именно: местному самоуправлению придется довольствоваться только консультациями пострадавших покупателей и подачей иска в суд, а также жалобами в соответствующие контролирующие органы, в то время как раньше они активно вмешивались в деятельность компаний-продавцов.

До тех пор пока должностные лица органов власти не начнут действовать в строгом соответствии с нормами российского законодательства, надеяться на быстрое искоренение всех нарушений, препятствующих развитию среднего и малого бизнеса, не приходится.