Мудрый Юрист

Особенности развития местного самоуправления в городских агломерациях

Закондырин А.Е., зам. председателя общественного движения "Наша столица".

Местное самоуправление как форма самоорганизации населения для решения вопросов его непосредственной жизнедеятельности традиционно развивалось под влиянием объективных и субъективных условий, в том числе и пространственных характеристик. Как известно из истории местного самоуправления, институты крестьянского самоуправления изначально отличались от самоуправленческих форм горожан. Как известно, уже в Средневековье для наиболее крупных городов устанавливались особые условия; именно в них происходит становление муниципальных отношений в современном смысле данного слова <1>. "За последнее десять-пятнадцать лет все развитые страны прошли путь к пониманию особой роли городов. В Европейском сообществе городская политика стала центром регионального развития" <2>.

<1> Графский В.Г. Всеобщая история права и государства: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 221 - 229.
<2> См.: Алексеев О.Б. Активный город и местное самоуправление // URL: www.i-u.ru.

Однако если обратиться к используемым в юридической науке подходам к изучению организации местного самоуправления с учетом пространственного фактора, то, как правило, для классификации муниципальных образований используют их разграничение на городские и сельские поселения либо на поселения и районы (уезды, губернии и др.). Если обратиться к анализу с этой точки зрения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то для городов предусмотрено различение только городских поселений и городских округов. Как показал уже опыт применения данного Закона, такая классификация не исчерпывает всего многообразия российских городов. В настоящее время это:

<3> См.: Российская урбанизация на перепутье: к "городу-саду" или в "город-огород"? (Сценарии развития российских городов). М., 2001. С. 24.

Если в 1950 г. Нью-Йорк был единственным городом с населением более 10 млн. человек, то, как ожидается, к 2015 г. будет 23 таких города. Москва согласно официальным итогам Всероссийской переписи населения 2002 г. уже вошла в число городов с численностью населения свыше 10 млн. человек. По данным данной же переписи 2002 г., в Российской Федерации 13 мегаполисов (Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Самара, Омск, Казань, Челябинск, Ростов-на-Дону, Уфа, Волгоград, Пермь) - городов с численностью населения более 1 млн., в которых сосредоточено 40% городских жителей страны <4>.

<4> См.: Развитие мегаполиса: проблемы и перспективы // Аналитический вестник Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. N 2(319). С. 34, 76.

Однако с точки зрения Федерального закона N 131-ФЗ на них распространяются все правовые нормы, которые предусмотрены для городских округов. Но такими округами в настоящее время в соответствии с требованиями ст. 80 - 81 могут быть городские поселения с численностью населения в несколько десятков тысяч. Исключение предусмотрено только для двух городов федерального значения. Очевидно, что такой подход значительно ограничивает возможности населения, используя систему местного самоуправления, более полно и последовательно реализовать собственные интересы.

Нельзя считать, что такое состояние управления крупными городами - это только российское явление. Оценка систем управления крупными городами, проведенная в 1996 г. на Всемирном форуме в Стамбуле по проблемам городов, показала, что из 2300 крупнейших и крупных городов мира только в 22 налажено местное управление, отвечающее современным требованиям. В это число не вошел ни один город России.

Как отмечают специалисты городского развития, процессы, которые характеризуют развитие крупных городов, хотя и разнообразны по характеру и своим последствиям, но имеют и много общего. Так, например, специалисты указывают, что для всех современных крупных городов России характерны одни и те же экологические проблемы, важнейшими из которых являются:

Существенной особенностью крупных городов с населением более 500 тыс. человек является то, что с увеличением территории города и численности его жителей в них неуклонно возрастает дифференциация концентраций загрязнения в различных районах. Это прежде всего касается г. Москвы и Санкт-Петербурга. Более 3,5 млн. москвичей живут в районах с тяжелой экологической обстановкой, а 1 млн. - в районах с катастрофическим уровнем загрязнения <5>.

<5> См.: Там же. С. 35 - 37.

С учетом разработанных в специальной литературе подходов к таким городам <6>, а также статуса Москвы и Санкт-Петербурга как крупнейших городов России, основное внимание должно быть уделено именно городским агломерациям. Причем необходимо отметить, что если на практике модели организации местного самоуправления в крупных городах и разрастающихся городских агломерациях - мегаполисах могут существенно различаться, объектом теоретического анализа, как считают специалисты, уже достаточно давно стала именно городская агломерация. Размер города и связанный с этим такой показатель, как численность его жителей, оказываются тесно связаны с другими особенностями городского развития, соответственно требуя и адекватной с учетом этого системы организации публичной власти, прежде всего местного самоуправления.

<6> В частности, это работы В.В. Таболина.

Здесь следует согласиться с Д.А. Кокоревым, который пишет, что зарубежные законодатели с большим вниманием подходят к такому критерию, как численность населения соответствующей территориальной единицы. Например, она служит главным основанием для предания городу статуса муниципальной корпорации в Индии и Пакистане. Для данного института характерны более широкие полномочия и автономия, чем у муниципалитетов, и достаточно сложная внутренняя организация с большой степенью разделения властей между представительными и исполнительными органами. Согласно, например, законодательству крупнейшего субъекта пакистанской федерации - Пенджаба муниципальная корпорация может быть образована только в городах, численность населения которых превышает 500 тыс. человек. Количественный подход целесообразен, поскольку чем больше численность населения города, тем сложнее его хозяйственная, общественная и политическая жизнь, тем больше внимания необходимо уделять правовому регулированию имущественных и иных отношений, безопасности и обеспечению <7>.

<7> См.: Кокорев Д.А. Города с особым правовым статусом // Право: теория и практика. 2003. Вып. 67 (Виртуальный клуб юристов).

Еще один существенный вывод, который необходимо сделать. Даже лаконичный анализ процессов урбанизации показывает, что они порождают многие проблемы, которые уже стали очевидны для российских крупных городов, а некоторые могут стать актуальными в самое ближайшее время. Однако, когда в отечественном правоведении рассматриваются факторы, которые должны учитываться при выборе организационно-правовых форм осуществления публичной власти, вопросы урбанизации, как правило, остаются вне поля зрения юридической и управленческой науки <8>.

<8> Такие работы, как исследования В.В. Таболина, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова и некоторых других авторов, остаются скорее исключением, чем правилом.

В то же время для Москвы характерно развитие города как единого мегаполиса (исключением является только город Зеленоград). Урбанизация в Санкт-Петербурге идет по пути агломерации, что связано с наличием большого количества территорий, самостоятельных с точки зрения административно-хозяйственной жизни, но входящих в состав Санкт-Петербурга. Для двух городов федерального значения очевидны и общие тенденции: оба города имеют четко выраженное городское ядро и являются, как многие постсоциалистические города, моноцентричными.

Обращая внимание на особенности урбанизации российских городов федерального значения, исследователи также отмечают, что два самых больших и значимых города в современной России, а вместе с тем и олицетворяющие всю историю становления Российского государства - Москва и Санкт-Петербург, - вступили в XXI в. почти без деградирующих явлений, которые поразили все большие города-мегаполисы в мире. В Москве и Санкт-Петербурге нет районов, разделенных по национальному или расовому признаку, как в Париже, Нью-Йорке или Новом Орлеане, т.е. нет национальных гетто. Также в этих городах не существуют районы массового самостроя, как в Шанхае или Бомбее, и нет, пожалуй, самого опасного явления на территории мегаполиса - это районов, полностью не контролируемых органами государственного управления, как, например, фавелы Рио-де-Жанейро и Сан-Пауло в Бразилии.

Понимание происходящих процессов урбанизации в крупных российских городах дает возможность выработать эффективные модели организации местного самоуправления для них и спрогнозировать, каким образом необходимо будет решать возникающие проблемы. Очевидно, что российские крупные города проходят точно такие же процессы урбанизации, что и города в зарубежных странах. При этом необходимо понимать, что при всей общности тенденций городского развития в каждом городе существует своя специфика.

Современная отечественная и зарубежная практика и теория накопили значительный опыт построения организационных структур и моделей управления городскими агломерациями, который в определенной степени можно использовать в управлении развитием агломерационных образований. Так, например, к наиболее распространенным концепциям структуры управления развитием агломераций, разработанных в Российской Федерации и за рубежом, часто относят такие направления:

  1. поясное зонирование - создание вокруг города зеленого пояса, ограничивающего разрастание городской застройки. За пределами зеленого пояса проектируется кольцо городов-спутников с собственной градообразующей базой. Эта концепция последовательно сформулирована в районной планировке Большого Лондона;
  2. секторное развитие - расширение города вдоль сходящихся к нему радиальных направлений, как намечалось в "плане 2000 года" Большого Вашингтона;
  3. направленное развитие вдоль одной или нескольких специально избранных осей. Такая концепция применялась в проекте развития парижского района - вдоль "национальной оси" Франции - Сены.

В зависимости от степени развития мировой опыт также различает три типа управления агломерацией:

  1. единство органов распорядительной власти и органов управления агломераций как наиболее эффективный тип управления (связан с развитостью агломераций как объекта управления).

Таким образом, современная модель управления агломерациями представляет собой совокупное воздействие населения и местного самоуправления, субъекта управления мегаполисом и агломерацией и специализированных институтов и профессионалов в области проблем города и агломерационного развития на мегаполис и агломерацию. Существующие подходы отражают неэффективность и нецелесообразность полной централизации <9>.

<9> URL: http:// portal.tpu.ru:7777/ departments/ kafedra/ mau/ Conferences/ Tab/ 3%20%D1%87%.

Кроме того, для успешного проведения реформ в сфере пространственного развития городов, по мнению исследователей процессов урбанизации, органы публичной власти должны придерживаться нескольких принципов. Во-первых, последовательная земельная политика должна проводиться на территории не только города, но и мегаполиса, агломерации в целом. При этом действия всех органов власти в этой сфере должны быть четко согласованными. Во-вторых, на максимально возможной территории города процесс застройки должен производиться в соответствии с требованиями рынка. В-третьих, инвестиции в инфраструктуру должны способствовать развитию территорий в центральных районах города. В-четвертых, исторические и природоохранные зоны должны быть защищены от застройки, диктуемой рынком. Иными словами, земля в исторических центрах городов при развитии рынков земли приобретает значительную ценность, поэтому при действии рыночных механизмов на этой территории исторические постройки могут исчезнуть, на смену им придут новые офисные здания и другая дорогостоящая недвижимость. Такая же ситуация может произойти с парками, лесами, природоохранными зонами рек и т.п. Во избежание этой ситуации рекомендуется вводить жесткие ограничения на застройку этих территорий.

С учетом сказанного, если обратиться к работам отечественных исследователей об организации местного самоуправления, в частности, в городах федерального значения, нельзя не признать ограниченность методологических подходов. Как правило, с точки зрения методологических принципов, используемых при анализе аналогичных вопросов в зарубежных странах, используемые подходы имеют более сложный и комплексный характер, нежели только обеспечение единства городского хозяйства. Причем в работах зарубежных исследователей вопросы развития и управления городскими агломерациями, крупными городами с особым статусом трактуются прежде всего как проблемы муниципальной организации, организации местного самоуправления. Даже участие авторов, которые считают, что организация управления в них связана с деятельностью также органов государственной власти, представляется достаточно опосредованным и косвенным.

Наиболее полно данные подходы получили развитие и отражение в двух концептуальных направлениях, оказавших существенное воздействие не только на формирование научных представлений об организации местного самоуправления в крупных городах с особым правовым статусом, но и правовую практику. Это так называемое движение муниципальных реформаторов в США и теория общественного выбора. Хотя всех сторонников развития местного самоуправления в крупных городах объединяет один базовый принцип: умелое сочетание в любой модели организации местного самоуправления двух универсальных критериев - экономической эффективности и демократических начал.

Только системность и комплексность могут обеспечить выбор наиболее эффективной модели организации местного самоуправления в крупных городах с особым статусом. Важно определить этап урбанизации, который проходят сейчас российские города федерального значения и, проанализировав порождаемые им проблемы, принять правильные решения для смягчения негативных последствий. Преодолев неизбежные крайности любой теории, необходимо избрать обоснованную модель местного самоуправления как универсального и наиболее эффективного механизма решения вопросов местного значения в интересах местного сообщества.