"Женское лицо" местного самоуправления

Акмалова А.А., доктор юридических наук, профессор кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС.

Капицын В.М., доктор политических наук, профессор ИППК МГУ им. М.В. Ломоносова.

В Конвенции о политических правах женщин, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1954 г. и вступившей в силу 7 июля 1954 г., впервые на таком высоком уровне за женщинами были официально признаны равные права на участие в управлении государством. Отдельными статьями было закреплено равенство пассивных и активных избирательных прав женщин и мужчин. Согласно букве и духу Конвенции ООН сейчас в мире нет таких общественно-государственных сфер, в которых не могли бы реализовывать себя женщины.

Закрепление гендерного равенства в сфере политики на уровне норм международного права имеет и теоретическое обоснование. По мнению ученых, участие женщин во властеотношениях является условием успешного политического и социально-экономического развития общества. Как показывают исследования, только при достижении соотношения мужчин и женщин (70 процентов к 30) в государстве может наблюдаться положительная динамика в решении, в частности, социальных вопросов. По мнению социологов, 33% - это магическое число, которое обеспечивает обновление любой сферы жизни.

Но гендерное равноправие, закрепленное в Конвенции ООН о политических правах женщин и конкретизированное в национальном законодательстве, в том числе и в Конституции Российской Федерации (согласно ее ст. 19, мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации), не стало еще реальной основой общественного и государственного устройства. В России сохраняется достаточно низкий процент представительства женщин среди лиц, замещающих государственные должности, на всех уровнях организации государственной власти. Отдельные исключения, связанные с прошлыми успехами политической партии "Женщины России" на федеральных выборах, некоторым увеличением представительства женщин в отдельных составах Государственной Думы, приходом женщин в Правительство России или на губернаторскую должность, не оказали существенного влияния на ситуацию в целом. Так, за последние десять лет доля женщин на должностях, предполагающих принятие принципиальных решений, колебалась в пределах от 5 - 10 до 20 - 25%.

В частности, в итоге выборов в Государственную Думу третьего созыва женщины получили примерно 7% депутатских мандатов, а четвертого - около 10% <1>. Как показывает анализ списков избранных депутатов в Государственную Думу пятого созыва (по итогам голосования избирателей), женщины составляли менее 9% ее состава. Представительство женщин по спискам политических партий выглядело следующим образом: "Справедливая Россия" - 21%, ЛДПР - 10%, "Единая Россия" - 8%, КПРФ - 7%.

Столь же печальная статистика отмечается и на уровне законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Доля женщин-депутатов составляет в среднем около 9%. В начале 2000-х годов в составе законодательных органов таких субъектов РФ, как Новосибирская область, Челябинская область и Тюменская область, не было ни одной женщины. Хотя в эти же годы в законодательные (представительные) органы г. Москвы было избрано 23% женщин, Самарской области - 23,7%, Республики Карелия - 32%.

По официальным данным, на 1 октября 2009 г. в федеральных органах законодательной власти среди лиц, замещающих государственные должности, женщины составляли 11,7%. В то же время в этих же органах женщины - государственные служащие составляли уже 61%. Однако последняя цифра характеризует средний показатель. Если выделить среди государственных служащих - женщин только руководителей, то их удельный вес начинает снижаться, составляя уже только 24,9%. Среди лиц, замещающих государственные должности в органах законодательной власти субъектов Российской Федерации, представительство женщин составляло 17,4%.

В органах исполнительной власти удельный вес женщин, замещающих государственные должности, составлял на федеральном уровне 13,0% и 13,9% - на уровне субъектов Российской Федерации.

Аналогично складывается ситуация в других политических институтах, а также в сфере экономики. Так, составляя примерно половину всех занятых трудовой деятельностью, среди руководителей женщины составляют не более 10%. Высшие руководящие должности в России в целом занимает немногим более 1% женщин. Причем показательна динамика: она практически за последнее десятилетие существенно не изменяется.

С учетом опыта зарубежных стран для кардинального изменения уровня участия женщин в органах публичной власти могут использоваться различные механизмы, среди которых особую роль играет квотирование депутатских мест. Так, на начало XXI в. гендерные квоты действовали в 77 странах. В значительной степени благодаря этому, по данным Межпарламентского союза, в 15 странах доля женщин в нижних палатах парламентов превысила уровень 30%. Среди них не только европейские страны (Швеция, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Бельгия, Австрия, Германия, Исландия), но и Руанда, Куба, Коста-Рика, Аргентина, ЮАР. В отдельных странах приняты национальные законы, направленные на достижение гендерного паритета. Во Франции, например, действует 50-процентная квота при выдвижении кандидатов на выборах в Национальное собрание. Если в избирательных списках расхождение между двумя полами превышает 2%, государство сокращает свою финансовую поддержку в пропорции, которая в 2 раза меньше этого расхождения. Аналогичная 50-процентная квота используется на муниципальных выборах для населенных пунктов численностью свыше 3500 человек, которые проводятся по смешанной (пропорциональной и мажоритарной) избирательной системе. В отношении избирательных списков квота применяется "блоками": в каждой группе из шести кандидатов тремя из них должны быть женщины <2>.

Однако, как представляется, именно на уровне местного самоуправления возможно деятельное вовлечение женщин в активную политическую деятельность, в том числе и без использования механизма квотирования. Ибо это такой уровень публично-правовой власти, на котором создается пространство, не только необходимое для реализации женщиной своих гендерных ролей и стереотипов, но и наиболее доступное. Об этом говорят и цифры. Уже на этапе становления местного самоуправления в середине 1990-х годов женщины составили более 40% депутатов, работающих в представительных органах муниципальных образований. Высоким (около 75%) оказался уровень занятия женщинами и муниципальных должностей в системе муниципальной службы.

В результате осуществления муниципальной реформы в целом в органах местного самоуправления соотношение женщин и мужчин составило 75,6% : 24,4% (на 1 октября 2009 г.), в том числе среди муниципальных служащих - 78,6% : 21,4%. В то же время, если проанализировать данное соотношение среди лиц, замещающих различные группы должностей, разрыв резко усиливается. Если среди высшей группы должностей данное соотношение - 51,2% : 48,8%, то уже среди младшей группы должностей отмечается абсолютное доминирование женщин (89,1%).

Однако среди лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, данное соотношение составляет уже 30,3% : 69,7%. Примерное такое же соотношение характеризует гендерный состав представительных органов муниципальных образований. Еще меньшее представительство женщин среди лиц, замещающих муниципальные должности в исполнительно-распорядительных органах (местных администрациях), - только 29,8%. И только в контрольных органах муниципальных образований среди лиц, замещающих муниципальные должности, женщины составляют 62,0%.

Если обратиться к показателям, которые характеризуют гендерный состав должностей, учреждаемых для непосредственного обеспечения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, то они отражают более равное представительство женщин и мужчин: женщины занимают 46,8% таких должностей.

Какие факторы детерминируют активность женщин в системе местного самоуправления?

Во-первых, на местном (муниципальном) уровне объективно может быть достигнуто позитивное доминирование женщин во властных структурах, что в определенной степени компенсирует гендерный дисбаланс в представительстве женщин и мужчин в органах власти на других уровнях (весомое увеличение доли женщин в органах власти на региональном и федеральном уровнях в ближайшие годы не представляется возможным). Для такого утверждения есть основания. Как показывает анализ избирательных кампаний, в т.ч. и такой важной составляющей, как финансово-экономическая, участие в муниципальных выборах представляется более доступным кандидатам-женщинам. Только по официальным данным средний заработок женщин составляет всего 64% от среднего заработка мужчин.

Здесь необходимо учитывать и такие факторы, как отсутствие у женщин, как правило, достаточной территориальной мобильности, необходимость совмещения общественно-политической деятельности с выполнением обязанностей матери и хозяйки дома, иные социокультурные и психологические факторы. Среди последних и сложившееся представление о том, что женщина-руководитель предпочтительнее в малых социальных группах. По мнению С.Ю. Рощина, это подтверждается экспертными оценками, что у мужчин вероятность иметь больше 20 подчиненных в 3 раза выше, чем у женщин, а больше 100 подчиненных - уже в 8 раз выше <3>.

Все это в совокупности обусловливает наиболее благоприятные условия для участия женщин в выборах именно на местном, локальном уровне.

Во-вторых, анализ конфликтов на местном уровне (особенно при застройке территорий, перераспределении земельных участков, сносе и строительстве объектов социальной инфраструктуры и др.) показывает, что и в массовости участия, и в формах протестной активности, и в практике ведения переговоров с заинтересованными сторонами женщины значительно превосходят мужчин. Во многом такая активность объясняется тем, что большинство конфликтов имеет ярко выраженную социальную сущность и составляет, что важно здесь подчеркнуть, компетенцию именно местного самоуправления. Таким образом, органично гармонизируются две тенденции: гуманитарная доминанта деятельности женщин и значительная социальная составляющая местного самоуправления.

Именно женщины в наибольшей степени заинтересованы в активном решении социальных проблем, непосредственно участвуя в управлении делами местного сообщества. Вопросы здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры - это традиционные сферы деятельности женщин. "Мужчины по определению не могут так чувствовать и понимать процессы, которые происходят, например, в здравоохранении и образовании, демографическую ситуацию, как женщины" <4>. Точка зрения исследователей и практиков, как считает С. Айвазова, подтверждается и историческим опытом. Известно, что первая женщина-министр в истории России графиня Софья Панина получила пост главы Министерства социального призрения после Февральской революции 1917 г., позднее аналогичную должность заняла большевичка Александра Коллонтай.

Организованные структуры для проведения социально ориентированной политики формируются преимущественно на муниципальном уровне. Активизация участия женщин в муниципальных властеотношениях, организации местного самоуправления в России в целом и на поселенческом уровне в частности может привести к определенным благоприятным социальным изменениям. Ибо женщины наиболее чувствительны именно к решению местных проблем, касающихся жизни семьи, общины, поселка. Участие женщин будет способствовать не только решению наиболее болезненных социальных проблем. Местное самоуправление, являясь институтом, наиболее близким к интересам и чаяниям каждого отдельного человека и социальной группы, представляет собой также форму самоорганизации населения, вовлекая, таким образом, в реализацию социальной политики - в сфере здравоохранения, ЖКХ, дошкольного содержания детей, образования, воспитания, культуры и местное сообщество в целом. На местном (муниципальном) уровне решается большинство местных проблем человека - с момента его рождения вплоть до ухода из жизни.

В-третьих, начатая после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" очередная муниципальная реформа объективно сформировала ряд дополнительных предпосылок для активизации участия женщин в выработке и реализации муниципальной политики. Как известно, очередная реформа местного самоуправления началась с территориальной реорганизации, в ходе которой абсолютное большинство составили сельские поселения. Значительный процент в России составляют также малые города и поселки городского типа, численность населения которых не превышает 50 тыс. человек. В таких городах и поселках проживает около 88% населения страны.

Как показали уже первые муниципальные выборы после начала очередной реформы местного самоуправления, именно на уровне сельских и небольших городских поселений значительное число не только депутатов представительных органов, но и глав муниципальных образований составили женщины. В частности, они составили 63% депутатов представительных органов на уровне городских и сельских поселений Вологодской области, более 69% - в Республике Бурятия. Среди глав муниципальных образований Московской области женщины составили 36%, глав городских и сельских поселений Вологодской области - 54%, среди глав администраций сельсоветов Липецкой области - 47%. В целом примерно в половине муниципальных образований соотношение женщин и мужчин в органах местного самоуправления определяется как 50% на 50%, а в трети из них участие женщин превышает показатель в 70%. Причем все эти цифры имеют положительную динамику, что позволило исследователям сделать вывод о "женском лице" местного самоуправления.

Формирование поселенческого уровня местного самоуправления - это наиболее оптимальный уровень для участия женщин в политике как по целям, интересам и установкам, так и по организационным и финансово-экономическим мотивам.

В-четвертых, участие женщин в становлении и развитии местного самоуправления имеет и важный социокультурный аспект. Известно, что именно на муниципальном (локальном) уровне формируются условия для того, чтобы осознать и адекватно отразить своеобразие социально-экономических условий, особенности духовного уклада, бытовой самоорганизации, традиционных видов труда в каждом местном этническом (полиэтническом) сообществе. Женщины играют чрезвычайно важную роль, например, в сохранении языка, художественных промыслов, передаче такого опыта детям, а в целом сохранении традиционной культуры. Женщины более устойчивы по отношению к социальным отклонениям (девиациям) в силу их семейной ответственности, их предназначения как матерей. Согласно статистике число самоубийств среди мужчин трудоспособного возраста почти в 8 раз выше, чем среди женщин, а отравлений алкоголем - выше в 6 раз.

Именно этот потенциал гендерной идентичности важен в местном самоуправлении, которое в соответствии с требованиями его конституционно-правового статуса должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций. Данная специфика при участии женщин будет полнее учитываться местным самоуправлением, что очень важно для сохранения традиционной культуры. Учесть такое своеобразие не только способно, но и призвано именно местное самоуправление с участием женщин. Таким образом, с одной стороны, именно местное самоуправление, более близкий к населению уровень власти, способно уловить наиболее полно все своеобразие местных социокультурных, экономических, политических условий. Но, с другой стороны, и местное самоуправление в силу его конституционного характера должно осуществляться с учетом местных традиций.