Мудрый Юрист

О роли органов государственной власти в механизме финансовой деятельности государства *

<*> Valeev D.M. On the role of agencies of state power in the mechanism of financial activity of the state.

Валеев Дамир Мунирович, соискатель.

В статье рассматривается финансово-правовой статус органов представительной, исполнительной и судебной власти, непосредственно осуществляющих финансовую деятельность государства. Отдельно рассмотрены некоторые полномочия органов внутренних дел и прокуратуры в механизме финансовой деятельности государства.

Ключевые слова: финансовая деятельность государства, органы представительной власти, прокуратура, финансово-правовой статус.

The article discusses the financial and legal status of representative, executive and judicial authorities directly involved in financial activities of the state. Separately examined some of the powers of the Interior and the prosecutor's office in the mechanism of the financial activities of the state.

Key words: financial activities of the state, bodies of representative power, prosecutors, financial and legal status.

В теории финансового права финансовую деятельность государства принято считать организационной деятельностью властного субъекта (компетентных органов государства и муниципальных образований) по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов, обеспечивающих его бесперебойное функционирование на том или ином этапе исторического развития <1>, процессом планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач <2>, плановый процесс мобилизации денежных средств, создания фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций <3>. В учебнике "Советское финансовое право" авторы указывали, что "финансовая деятельность Советского государства представляет собой осуществляемую компетентными государственными органами СССР деятельность по планомерному собиранию, распределению и использованию децентрализованных и централизованных фондов денежных средств, необходимых для решения задач коммунистического строительства в СССР" <4>. Поль Мари Годме отмечает, что государственные финансы находятся в постоянном движении, и рассматривает "...те рычаги, которые приводят их в действие", указывая на важную роль в "распоряжении государственными денежными средствами" Министерства экономики и финансов <5>.

<1> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. М., 2009. С. 31.
<2> См.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2007. С. 32.
<3> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 25.
<4> См.: Советское финансовое право / Отв. ред. Г.С. Гуревич. М., 1985. С. 10.
<5> См.: Годме П. Финансовое право. М., 1978. С. 56 - 57.

Таким образом, финансовая деятельность государства - это прежде всего деятельность. При этом важно подчеркнуть, что это деятельность финансовая, т.е. связанная с функционированием государственных финансов. Данную деятельность осуществляют специально уполномоченные органы. В процессе осуществления данной деятельности возникают (изменяются и прекращаются) финансовые правоотношения.

"Государственный орган может считаться субъектом финансового правоотношения только при соблюдении следующих условий: 1) его деятельность должна быть способом осуществления самой финансовой деятельности государства; 2) он должен быть наделен властными полномочиями; 3) его действия должны быть определены общегосударственными интересами; 4) в ходе этих действий происходит реализация функций государства; 5) возникающие при этом общественные отношения по своим экономическим и правовым признакам являются финансовыми" <6>, писал А.И. Худяков.

<6> См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 129.

Вместе с тем в теории государства принято считать, что механизм государства, как и всякое сложное системное образование, состоит не только из государственных органов, но и их связей <7>. Механизм - система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности <8>. Следовательно, рассматривая механизм финансовой деятельности государства, следует исходить прежде всего из финансово-правового статуса органов, осуществляющих данную деятельность. Так, по мнению О.Ю. Бакаевой, финансово-правовой статус таможенных органов представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе осуществления финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности <9>.

<7> См.: Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2004. С. 48.
<8> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 354.
<9> См.: Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации. Саратов, 2004. С. 109.

Практически во всех учебниках по финансовому праву указывается, что органами государственной власти, осуществляющими финансовую деятельность государства (обладающими финансово-правовыми статусами), являются три вида органов: представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти и органы судебной власти.

Исходя из данной классификации попытаемся рассмотреть роль и значение органов государственной власти в механизме образования, распределения и использования публичных денежных фондов. При этом следует указать и на такие важные стороны финансовой деятельности государства, как государственный финансовый контроль и эмиссионная деятельность.

Итак, о представительных органах власти необходимо сказать, что финансовая деятельность составляет часть их компетенции. Представительные органы государства, реализуя законодательную деятельность в области финансов, создают необходимые правовые условия для осуществления финансовой деятельности в стране, тем самым непосредственно участвуя в механизме указанной деятельности. Так, в ст. 106 Конституции указано, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

В своем исследовании Ю.А. Плотникова отмечает, что действующая Конституция РФ содержит правовые основы образования представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации, а также основополагающие принципы, на которых строятся контрольные отношения, возникающие в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов <10>. Так, в соответствии со ст. ст. 101 - 103 Конституции РФ для осуществления контроля за своевременным исполнением федерального бюджета палатами Федерального Собрания РФ создана Счетная палата РФ.

<10> См.: Плотникова Ю.А. Правовые основы финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 4.

Вместе с тем, как указывает Э.Д. Соколова, "нельзя не учитывать, что законодательные (представительные) органы государства для достижения поставленных целей и задач, для реализации своих функций в условиях действия товарно-денежных отношений нуждаются в значительных финансовых ресурсах, поэтому они непосредственно участвуют в процессе использования фондов денежных средств, в частности средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, которые направляются на финансовое обеспечение их деятельности в соответствии с бюджетной классификацией" <11>.

<11> См.: Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. С. 51.

Анализируя литературу, исследующую статус исполнительных органов государственной власти - участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований, следует указать на то, что их принято делить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся Министерство финансов РФ и находящиеся в его ведении соответствующие структуры (Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти").

Особенностью финансово-правового статуса органов исполнительной власти является то, что они принимают непосредственное участие в механизме финансовой деятельности государства. Иными словами, исполнительные органы государственной власти реализуют свои полномочия в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов. Так, например, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Министерство финансов принимает следующие нормативные правовые акты: порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации; порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета; порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации; порядок ведения Единого государственного реестра юридических лиц и др. Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства.

Финансовая деятельность государства осуществляется, как уже было отмечено, органами судебной власти. Здесь следует отметить, что степень их участия в финансовой деятельности государства и муниципальных образований определяется, с одной стороны, тем, что органы судебной власти функционируют в процессе непосредственного использования финансовых средств государства, с другой стороны, в процессе создания фондов денежных средств (взимание госпошлины).

Финансовую деятельность государства осуществляет ЦБ РФ. При определении правового статуса Банка России федеральный законодатель не относит данный федеральный государственный орган к какой-либо из ветвей государственной власти, определенных в ст. 10 Конституции РФ, - законодательной, исполнительной или судебной. Как указывает А.И. Чалов, представляется очевидным, что деятельность Банка России близка к деятельности органов исполнительной власти, но Банк России не входит в единую систему исполнительной власти в России, образуемую согласно норме ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ <12>. Соответственно, Банк России не назван в качестве федерального органа исполнительной власти в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

<12> См.: Чалов А.И. Комментарий к Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (постатейный). М., 2010; СПС "КонсультантПлюс".

Финансово-правовой статус Банка России представляет собой его правовое положение, под которым понимается участие главного банковского органа страны в финансово-правовых отношениях, выражающееся в совокупности функций и полномочий, направленных на реализацию целей деятельности и задач Банка России.

Особо следует отметить, что в механизме финансовой деятельности государства участвуют органы внутренних дел и прокуратуры.

В соответствии с п. 1 ст. 36 НК РФ органы внутренних дел наделены полномочиями по запросу налоговых органов участвовать вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках.

И.И. Кучеров пишет, что "...общность задач, выполняемых органами внутренних дел и налоговыми органами в сфере налогов и сборов, обуславливает необходимость их взаимодействия. В данном случае прежде всего имеется в виду обмен информацией, составляющей налоговую тайну, и материалами по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах, а также проведение совместных проверок налогоплательщиков" <13>. Основой взаимодействия налоговых органов Российской Федерации с правоохранительными органами Российской Федерации является обеспечение контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты (государственные внебюджетные фонды) налогов, сборов и иных обязательных платежей, а также обеспечение экономической безопасности <14>.

<13> См.: Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: ЮрИнфоР, 2006. С. 303.
<14> См.: Верстова М.Е. Основные приоритеты, принципы и направления совершенствования взаимодействия налоговых и правоохранительных органов по обеспечению исполнения налогоплательщиками своих обязанностей // Финансовое право. 2008. N 5; СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, в ст. 5 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" указано, что "органы внутренних дел Российской Федерации обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных Законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций" <15>.

<15> Бюллетень нормативных актов. 1992. N 1 // Российская газета. 21.07.2009.

Участие прокуратуры РФ в механизме финансовой деятельности государства определяется действующим законодательством, позволяющим органам прокуратуры реализовывать специфические полномочия в указанной сфере.

Анализируя границы участия прокуратуры РФ в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов, следует отметить, что в соответствии со ст. 50 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 финансовое обеспечение деятельности органов военной прокуратуры и военных следственных органов, Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации осуществляется соответственно Министерством обороны Российской Федерации, Пограничной службой Федеральной службы безопасности Российской Федерации, командованием других войск, воинских формирований и органов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Следовательно, органы прокуратуры являются участниками бюджетных правоотношений по расходованию денежных ресурсов государственного бюджета.

Вместе с тем укажем, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации).

Особенность и ценность правового статуса прокуратуры РФ выражается в справедливом выводе Е.Р. Ергашева, который пишет: "...прокурорская надзорно-охранительная власть направлена на обеспечение законности в стране и представляет собой не что иное, как непосредственно реализуемую волю государства" <16>. Данное направление деятельности органов прокуратуры непосредственно относится и к обеспечению законности образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований.

<16> См.: Ергашев Е.Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как составляющая единой системы отечественного права // Таможенное дело. 2007. N 2; СПС "КонсультантПлюс".

Одной из функций, определяющих финансово-правовой статус органов прокуратуры, является надзор за исполнением законов. Так, в Приказе Генпрокуратуры РФ от 09.06.2009 N 193 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах" указано, что состояние законности в налоговой сфере свидетельствует о распространенном характере нарушений закона со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков. Органами местного самоуправления допускаются факты принятия неправомерных правовых актов в налоговой сфере и установления незаконных налогов и сборов. Налоговыми органами не в полной мере осуществляются функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимаются адекватные меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускаются нарушения при государственной регистрации юридических лиц. В связи с данными обстоятельствами органам прокуратуры рекомендовано приоритетными направлениями в рассматриваемой области считать надзор за законностью правовых актов; за исполнением законов налоговыми органами, органами власти и местного самоуправления, а также органами управления и руководителями кредитных организаций (банков); за соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков; за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью по делам и материалам соответствующей направленности.

Также можно отметить, что в соответствии со ст. 77 НК РФ и Приказом Генпрокуратуры РФ от 22.03.2010 N 122 "Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов" начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства (в случае санкционирования ареста генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителями, прокурорами субъектов Российской Федерации, прокурорами районных, городских и межрайонных прокуратур) обязан обеспечить эффективный надзор за исполнением налоговыми органами требований ст. 77 НК РФ при наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации.

Приказ Генпрокуратуры РФ от 19.01.2010 N 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" указывает, что заместители генерального прокурора Российской Федерации, начальники главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, другие территориальные прокуроры, военные прокуроры и прокуроры специализированных прокуратур в пределах своей компетенции (в том числе) обязаны проводить проверки исполнения государственными органами, осуществляющими контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, и их должностными лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.

Следует отметить, что легализация "грязных" денег происходит с использованием легальных финансовых институтов; при этом проникновение подобных средств в экономику приводит к ее подрыву, поскольку нарушается нормальный ход функционирования финансовой системы страны, прежде всего бюджетной системы.

Анализ действующего законодательства и исследование содержания некоторых аспектов финансово-правового статуса органов, осуществляющих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, дают нам основание утверждать, что его реализация осуществляется в финансовой деятельности государства посредством следующих составляющих: