Содержание и применение понятийного аппарата "предупреждения нарушений бюджетного законодательства" *

Кучеров Станислав Владимирович, соискатель Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ, младший научный сотрудник Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ.

В настоящей статье исследуется возможность внедрения в научный оборот бюджетного права понятийного аппарата "предупреждения нарушений бюджетного законодательства" из наук уголовного права и криминологии.

Ключевые слова: предупреждение, нарушение бюджетного законодательства, бюджетное право, финансовое право.

The subject of the present article is the level of development and the efficiency of the institution of intradepartmental budgetary control from the point of view of accomplishment of prevention of violation of budgetary legislation.

Key works: prevention, violation of budgetary law, Budgetary law, finance law.

Предлагается перенять и адаптировать понятийный аппарат, выработанный в науках уголовного права и криминологии, для более эффективного изучения возможностей бюджетного права по сокращению количества нарушений бюджетного законодательства.

На сегодняшний день описываемый понятийный аппарат устоялся и активно применяется в уголовном праве и криминологии.

Одновременное подтверждение этого факта и определение сущности используемого на современном этапе понятийного аппарата отражается в работе С.И. Герасимова "Предупреждение преступности представляет собой систему разноплановых мер по недопущению преступлений, осуществляемых различными субъектами (государственными и негосударственными, специализированными и неспециализированными), путем выявления и устранения (блокирования, нейтрализации) причин и условий преступлений (профилактики), предотвращения замышляемых и подготавливаемых преступлений, пресечения покушений на них, также продолжаемой преступной деятельности" <1>. Содержание этого аппарата нашло свое отражение и в нормативно-правовых актах <2>.

Этот же аппарат уже рассматривался и в рамках работы уголовного права по теме налоговых преступлений: "Отдельными криминологами в предупреждении преступности выделяют такие стадии (этапы), как профилактика, предотвращение, пресечение. При этом профилактика определяется ими как выявление и устранение детерминантов преступлений. В свою очередь, предотвращение - это недопущение совершения преступления на стадии его замысла или приготовления. Пресечение же реализуется в момент покушения на преступление в целях недопущения его окончания либо наступления вредных последствий" <3>.

В других работах ученых уголовного права термины применяются при исследовании преступлений в бюджетной сфере, в том числе относительно мер ответственности и институтов надзора (контроля) <4>. К примеру, о роли финансового контроля в предупреждении говорит А.В. Макаров: "Чрезвычайно важными в деятельности по предупреждению бюджетной преступности являются полномочия, которыми наделяются, согласно данному постановлению, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора" <5>.

В связи с наработками других отраслей в исследовании смежных правоотношений, мы считаем допустимым использовать понятийный аппарат при изучении институтов бюджетного права. Мы также предлагаем позаимствовать подход, согласно которому меры принуждения и надзор, а значит, и правовые средства, закрепляющие их, рассматриваются как предупредительные меры.

Исходя из существующего на данный момент понятийного аппарата предупреждения в уголовном праве и криминологии, мы бы хотели привести единый подробный подход, для того чтобы установить, что именно мы будем понимать под предупреждением в бюджетном праве. Данный подход - преломление понимания предупреждения через призму инструментальной теории и относительно бюджетного права.

В прилагаемой схеме (не приводится) приводится модель, учитывающая основные положения уже выработанного подхода, а также содержащая некоторые предложения. Три трапеции - это три потока событий, обстоятельств, процессов, явлений и всего прочего, что в той или иной мере является причинами нарушения бюджетного законодательства и при этом подлежит воздействию в соответствии с законодательством.

Схема отражает направленность потоков во времени по направлению к нарушению. Указанные потоки содержат причины нарушений, расположенные относительно друг друга в разные моменты времени, а также обусловливающие друг друга. Таким образом, изменение ширины первых двух потоков (сокращение количества причин) приводит к изменению ширины третьего, что, в свою очередь, изменяет вероятность наступления нарушения бюджетного законодательства. Жирные линии - это те целенаправленные меры или правовые средства, которые уменьшают ширину потоков, обеспечивают их сужение и, как следствие, снижение вероятности наступления нарушения. Таким образом, без правовых средств потоки выглядели бы не как сужающиеся трапеции, а как прямоугольники, а их ширина изменялась бы только в силу естественных, бесконтрольных причин.

Перейдем непосредственно к описанию потоков и мер. Первый поток - это объективные факторы. Это факторы, которые либо способствуют, либо допускают возникновение умысла, т.е. делают нарушение бюджетного законодательства объективно возможным. Сюда также относится создание компенсирующих обстоятельств, т.е. таких, которые могут компенсировать многочисленные способствующие обстоятельства (в том числе криминогенные факторы) таким образом, что в результате вероятность нарушения будет снижена, несмотря на существование многих способствующих обстоятельств.

К объективным факторам, к примеру, можно отнести технические и программные средства, которые используются не только для контроля за действиями (наличие видеонаблюдения), но и для осуществления самих действий. Развитие технологий позволяет исключить возможность совершения нарушений на программном уровне, в тех случаях, когда, только используя такую программу, и можно совершить требуемые действия.

В случае с бюджетным правом этот поток становится особенно важным. Ведь правоотношения в бюджетном праве в отличие от многих других отраслей - это, по сути, не урегулированные правом общественные отношения, а созданные правом отношения. Бюджетный процесс существует в том виде, в котором он закреплен в законе, иначе никакого процесса бы и не существовало. Соответственно, сами правовые средства и создают во многом объективные обстоятельства, которые либо открывают, либо, наоборот, закрывают возможности для нарушений бюджетного законодательства. Ярким примером является казначейская система исполнения бюджета, которая будет рассмотрена далее.

Второй поток - это психологические факторы в отрыве от конкретных нарушителей. По аналогии с первым потоком в него будут входить как допускающие (безразличие к беззаконию), так и способствующие (убеждения и ценности криминальных субкультур). При этом, так же как и в первом потоке, существование сдерживающих психологических факторов (ценность чести мундира, службы родине) будет компенсировать существование негативных.

Третий поток - это результат взаимодействия потоков 1 и 2, обстоятельств и психологически способного на нарушение в конкретном случае субъекта. В этот момент возникает умысел совершить нарушение. Соответственно, даже если нарушение будет очень легко и безопасно совершить, то у субъекта, не имеющего качеств, входящих в поток 2, не возникнет умысла. И наоборот, если он будет скрытым отъявленным преступником, жесткие объективные обстоятельства (отсутствие потока 1) не позволят возникнуть умыслу, так как не будет объекта, относительно которого рациональный умысел возникнет.

Третий поток делится на момент зарождения умысла, приготовления и совершения. Каждый из отдельных этапов является самостоятельной возможностью для снижения вероятности нарушения бюджетного законодательства. Причины, находящиеся в этом потоке, мы рассмотрим через воздействующие на них группы правовых средств.

Группа средств 3c - пресечение. Это действия, направленные непосредственно на действия нарушителя. Нарушение останавливается непосредственно физически или организационно, т.е. у лица пропадает возможность совершить нарушение, даже при наличии умысла, тем самым пресекается причинение общественного вреда.

Группа средств 3b - предотвращение. Используется в момент подготовки к совершению. Меры, применяемые вследствие обладания достоверной информацией или подозрения об умысле, заставляют субъекта отказаться от задуманного или лишают его возможности совершить задуманное. Такие меры могут быть либо направлены на усиление защиты объекта посягательства, либо воздействовать на самого субъекта. Таким образом, так же как и пресечение, предотвращение предупреждает причинение общественного вреда после возникновения умысла, но в отличие от пресечения, оно применяется до начала непосредственных действий нарушителя.

Группа средств 3a - профилактика. Предупреждение в данном случае влияет на самого субъекта на стадии зарождения умысла. При этом сам умысел может так и не возникнуть, хотя психологические и одновременно объективные факторы это позволяли.

Профилактика на данном этапе срабатывает, когда субъект может сказать: "Я хочу и могу это сделать, но не буду, так как потом дороже обойдется". На уровне принятия решения меры профилактики создают противовес желанию и готовности личности пойти на нарушение бюджетного законодательства. Как правило, после стечения обстоятельств первого и второго потока действенный эффект основывается на страхе наказания, т.е. именно здесь срабатывает профилактическая функция охранительных норм. Как и в потоках 1 и 2, она действует на множество объектов, включая объективные обстоятельства и психологические факторы, но при этом, на наш взгляд, имеет свои особенности.

Схема неслучайно составлена в форме сужающихся и сливающихся потоков. Составленные представления о соотношении видовых понятий предупреждения предполагают их последовательность во времени, а значит, иногда и взаимосвязь. Например, повышение количества сознательных лиц за счет групп средств потока 2 будет содействовать работе контрольных органов по предотвращению и пресечению нарушений. Вдобавок просто существование вокруг потенциальных нарушителей большого количества нетерпимых к нарушению закона лиц будет само собой снижать количество нарушителей за счет, к примеру, устранения мотивов самооправдания ("Быть у воды и не напиться", "Если не я, так другие" и пр.) и добавления страха доноса.

Обобщая сделанные выводы, в продолжение идеи об объединении трех видов предупредительной деятельности в одном термине предлагается также воспринимать объекты такой деятельности в единстве и последовательной взаимосвязи, что, в частности, означает, что воздействие на более ранних стадиях будет облегчать предупредительную работу на последующих, а значит, при условии сохранения продуктивности на всех стадиях, будет увеличивать и эффективность предупреждения на более поздних стадиях.

Хотелось бы добавить, что, на наш взгляд, существенным признаком, разграничивающим понятия "профилактика", "предотвращение" и "пресечение", является не столько время или этап применения, а опосредованность этих мер относительно нарушения законодательства. Дело в том, что профилактические меры могут воздействовать на причины совершения нарушения на любом другом этапе. Так, нарушитель может отказаться самостоятельно на любом этапе нарушения бюджетного законодательства, к примеру узнав об административной ответственности за нее или просто одумавшись. Но это не делает институт карательной меры принуждения правовым средством пресечения. Этот институт логически выделяется в меры профилактики, так как между нарушением бюджетного законодательства и причинами, на которые воздействует он, гораздо больше причинно-следственных связей, чем между нарушением бюджетного законодательства и причинами, на которые воздействуют меры пресечения.

На основании приведенного мы предлагаем ввести в научный оборот следующее понятие: "предупреждение нарушений бюджетного законодательства" - это любое правовое явление, направленное на снижение количества и силы причин нарушений бюджетного законодательства и, как следствие, снижающее количество таких нарушений.