Мудрый Юрист

Благоприятная окружающая среда как конституционное право проблемы правового регулирования платы за негативные воздействия на окружающую среду

Михаил Бринчук, руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Плата за загрязнение окружающей среды и иные негативные воздействия на нее - один из важнейших элементов экономико-правового механизма охраны природы. Такая плата рассматривается в экологическом праве России и зарубежных государств как один из основных экономических стимулов к тому, чтобы предприятия-природопользователи и предприниматели, деятельность которых связана с такими воздействиями на природу, инициативно принимали меры по обеспечению соблюдения требований экологического законодательства.

Такие меры могут проявляться в разных формах. Природопользователи, не заинтересованные в регулярных высоких платежах за чрезмерное загрязнение, могут усовершенствовать технологию производства, построить эффективные очистные сооружения или обеспечивать высокую эффективность работы действующих сооружений. Наконец, значительный эффект по снижению уровней загрязнения природной среды может достигаться предприятиями за счет повышения требовательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и технологической дисциплины.

Плата за загрязнение

Внедрение в законодательство требований о плате за негативные воздействия на природу на современном этапе было предусмотрено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". Постановление предусматривало совершенствование экономического механизма, который бы обеспечивал эффективное использование и охрану природных богатств страны. Этим документом предписывалась необходимость "решительного перехода от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью". Сама директива "решительного перехода", очевидно, дефектна, научно необоснованна.

Названные методы не являются альтернативой один другому. Наоборот, они дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше экологического нормирования, экологического лицензирования или государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного управления охраной окружающей среды должны осуществляться в объеме, предусмотренном экологическим законодательством. Критерий тут может быть один - наибольшая полезность в достижении цели. Одновременно в соответствии с требованиями законодательства должны осуществляться экономические меры охраны окружающей среды. Следовательно, важно исследовать и урегулировать применение и административных, и экономических методов управления природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания, но только не противопоставления.

Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" реализовал требование о внедрении экономических методов управления природоохранной деятельностью. Реализованные в нем теоретические подходы к регулированию платы за загрязнение можно считать в основном верными.

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривал два вида платежей: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов и сверх установленных лимитов.

Хотя в старом Законе платность природопользования включала плату за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия, практически плата взималась лишь за загрязнение. Действующий Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 9 мая 2005 г.) правильно ставит задачу о плате за все виды негативных воздействий на окружающую среду.

Что необходимо сделать, чтоб эти платежи были по-настоящему эффективными?

Очевидно, что их эффективность зависит от размера ставки платы за единицу негативного воздействия на природу. Если ставки будут низкими, то они, в случае нарушения предприятием требований экологического законодательства, не будут заметно влиять на результаты его хозяйственной деятельности. Важно, чтобы предприятию было экономически невыгодным не выполнять возлагаемые на него правовые экологические требования.

Стимулирующую функцию выполняют и платежи за сверхлимитное загрязнение окружающей среды. Взимать их можно только при наличии случаев превышения предприятием установленных для него нормативов. Каким образом можно обеспечить отслеживание таких случаев? Прежде всего с помощью эффективных систем мониторинга загрязнения окружающей среды предприятием. На предприятиях должны быть внедрены средства контроля за выбросами загрязняющих веществ в атмосферу и сбросами сточных вод. Кроме того, на основании данных, получаемых при проведении технического контроля, предприятие должно вести систематический объективный учет объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду и иных вредных воздействий на нее. Повседневно в специально заведенном журнале должны отражаться сведения о соблюдении установленных для предприятия нормативов допустимых вредных воздействий на природу.

Каковы законодательные требования на этот счет?

Уже в Законе РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982 г.) было предусмотрено требование о том, что предприятия, деятельность которых связана с выбросами загрязняющих веществ в атмосферу, независимо от времени ввода их в действие, должны быть оснащены сооружениями для очистки и средствами контроля за количеством и составом выбрасываемых загрязняющих веществ (ст. 32).

Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 9 мая 2005 г.) запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (ст. 16).

Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установлен запрет на ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды (ст. 38). То есть это требование распространяется лишь на новые, вводимые в эксплуатацию предприятия и иные объекты.

Что касается повседневного учета соблюдения на предприятии нормативов допустимых воздействий, то законодательством он установлен не конкретно.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды", как и в других актах экологического законодательства, такого прямого требования нет. В ст. 69 говорится, что объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, и данные об их воздействии на нее подлежат государственному статистическому учету. Представляется, что либо в этой статье, либо в ст. 39, установившей требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, целесообразно было предусмотреть обязанность предприятия по учету вредных воздействий.

Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" также регулирует государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников. В развитие этой нормы было принято Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2000 г N 373. В соответствии с ним организации:

Названные положения дают основания полагать, что предприятия, во-первых, регистрируют ситуации превышения нормативов допустимых вредных воздействий на окружающую среду и, во-вторых, представляют соответствующие сведения в уполномоченные государственные органы, в частности, для взимания платежей.

Экологический контроль действует?

Эффективность платежей, особенно за сверхлимитное загрязнение окружающей среды и иные виды вредных воздействий, зависит также от эффективности государственного экологического контроля за деятельностью предприятий и иных субъектов, оказывающих такие воздействия. На деле государственный экологический контроль, по оценкам специалистов, в том числе из прокуратуры, является весьма слабым звеном эколого-правового механизма.

Государственный экологический контроль регулируется многими законами. Основные положения о нем предусмотрены Федеральным законом "Об охране окружающей среды". В частности, в соответствии со ст. 66 государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды.

Одновременно Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (с изм. и доп., вступившими в силу с 12 августа 2005 г.) установлен ряд ограничений при проведении государственного контроля. В соответствии с этим Законом контроль за выполнением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных экологических требований должен быть плановым. Очевидно, что установленные для предприятия нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природу относятся к обязательным экологическим требованиям. Закон устанавливает, что в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем 1 раз в 2 года.

Одновременно Закон предусматривает проведение внепланового контроля. Внеплановые проверки проводятся для контроля исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений в деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, выявленных в результате планового контроля.

Как говорится в преамбуле, этот Федеральный закон направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ государственного контроля (надзора). Безусловно, права, в том числе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, должны защищаться. Но эти субъекты помимо прав несут и обязанности по соблюдению требований экологического законодательства в целом и установленных для них нормативов вредных воздействий на природу. Между тем, судя по состоянию окружающей среды, особенно в городах, по данным экологического мониторинга, на многих территориях превышены нормативы качества окружающей среды. Это означает нарушение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

С учетом социальной значимости и остроты экологических проблем в России проведение государственного экологического контроля за соблюдением предприятием нормативов предельно допустимых вредных воздействий 1 раз в 2 года представляется неоправданным и необоснованным. Эта норма рассматриваемого Федерального закона в условиях России почти на нет сводит возможности взимания платежей за сверхлимитное загрязнение окружающей среды.

Правовая природа платежей

Эффективность платежей во многом зависит и от корректного определения их правовой природы.

Вопрос о правовой природе платежей за негативные воздействия на окружающую среду остро встал после принятия Налогового кодекса РФ, предусмотревшего экологический налог. Были сделаны попытки отнесения платежей к налогам.

Решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178 Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (в ред. от 14 июня 2001 г.; с изм. от 12 февраля 2003 г.) было признано незаконным (недействительным). Решение было принято по иску ОАО "Кольская Горно-Металлургическая Компания". Истец обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании незаконным указанного Постановления Правительства РФ, ссылаясь на то, что оно не соответствует действующему законодательству, поскольку неправомерно устанавливает налоговый платеж.

Определением Верховного Суда РФ от 4 июня 2002 г. N КАС 02-232 указанное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Правительства РФ - без удовлетворения.

Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В соответствии с ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

В настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации установлены НК РФ и сохраняющими юридическую силу положениями Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

В силу п. 5 ст. 3 НК РФ федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются данным Кодексом. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные этим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено данным Кодексом.

Из содержания ст. 17 НК РФ следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложения, к которым относятся: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

При рассмотрении дела судом установлено, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования государства).

То обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства РФ признали в письменном отзыве на иск (заявление). Ниже будет дана научная аргументация несовпадения платежей и налогов как правовых категорий.

Кроме того, это подтверждается приложением 2 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 23 декабря 2004 г.), где плата за загрязнение окружающей природной среды содержится в разделе налоговых доходов бюджета и имеет код 1050600, что соответствует подгруппе платежей за пользование природными ресурсами группы налоговых доходов, а также приложением 2 к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год", в котором плата за загрязнение окружающей природной среды включена в перечень федеральных налогов и сборов.

Между тем в решении Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178 констатировалось, что в нарушение ст. 17 НК РФ все существенные элементы указанного налогового платежа установлены не федеральным законом, а Постановлением Правительства РФ и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.

Так, п. 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного оспариваемым Постановлением, установлены плательщики налога - предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории России, связанные с природопользованием.

Таким образом, на сегодняшний день платежи за негативные воздействия на окружающую среду воспринимаются в государстве как инструмент налогового законодательства. Такой подход существенно снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды. В науке, не только эколого-правовой, но и экономической, достаточно обосновано различие между налогами и платежами. Хотя внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами, считают А.А. Голуб и Е.Б. Струкова. Когда мы произносим слово "налог", то подразумеваем, что он направляется в бюджет. Когда говорится о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д." (Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономика природопользования. М., 1995. С. 103 - 104). Убедительную теоретическую аргументацию в пользу неналогового характера платы за загрязнение окружающей среды приводит профессор Т.В. Петрова. Эта аргументация базируется на следующих положениях:

Правительство РФ, используя конституционное полномочие, предоставленное ему ст. 125 Конституции РФ и конкретизированное Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. ст. 3, 36, 84, 85), направило в КС РФ запрос о проверке конституционности Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Как утверждается в запросе, платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст. ст. 57 и 75 (ч. 3) Конституции РФ должны устанавливаться законом. По мнению заявителя, названное Постановление принято в соответствии с конституционными полномочиями Правительства РФ и не нарушает предписаний федеральных законов, а потому - вопреки решению Верховного Суда РФ - подлежит действию.

Определением от 10 декабря 2002 г. N 284-О КС РФ постановил следующее. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (в ред. от 14 июня 2001 г.) - поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера - сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.

Рассчитаем нормативы

Механизм расчета платежей определяется Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, утвердившим Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

Этот нормативный правовой акт предусматривает установление двух видов базовых нормативов платы:

Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения.

Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливаются коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы, природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов.

Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.

При этом плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

Принципиальным является вопрос об источниках взимания платежей за негативные воздействия на состояние окружающей среды. В соответствии с правительственным Постановлением от 28 августа 1992 г. N 632 платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их - за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.

Обратим внимание на то, что Положением отдельно не выделен источник платы за загрязнение окружающей среды в пределах установленных лимитов, то есть в пределах временно согласованных нормативов. Толкование этой нормы позволяет сделать вывод, что платежи в таких ситуациях определяются как за превышение предельно допустимых выбросов и, соответственно, взимаются за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.

Целесообразность платы и ее эффективность определяются также и тем, куда направляются платежи за негативные воздействия на окружающую среду. По действующему законодательству они направляются в государственный бюджет. При этом не предполагается их целевое использование, ориентированное на охрану окружающей среды. Раньше такие платежи направлялись в целевые государственные внебюджетные фонды.

В решении Международной конференции "Проблемы законодательного обеспечения экономических механизмов природоохранной деятельности", проведенной Советом Федерации РФ в апреле 2004 г., содержится обоснованное обращение к Федеральному Собранию РФ о необходимости законодательного установления порядка использования соответствующих средств для финансирования природоохранных мероприятий посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство.

Для целевого использования средств на охрану окружающей среды, поступающих за счет платежей за загрязнение окружающей среды, по решению конференции целесообразно принять в субъектах РФ законы о создании целевого бюджетного экологического фонда и порядке использования поступающих средств, а также рассмотреть вопрос о восстановлении такого фонда на федеральном уровне. Представляется, что очередность таких действий должна быть изменена. Прежде всего необходимо решить соответствующие вопросы на федеральном уровне.

В целях экономического стимулирования эффективной природоохранной деятельности предприятий в законодательстве целесообразно предусмотреть дополнительный для них стимул. Очевидно, что снижение уровней загрязнения окружающей среды на предприятии может быть достигнуто посредством совершенствования технологии, строительства или модернизации очистных сооружений, выполнения иных ресурсоемких работ. Важно предусмотреть в законодательстве положение о вычете соответствующих сумм из платежей за негативные воздействия на окружающую среду.

Таким образом, полезность платежей может быть достигнута лишь при комплексном подходе прежде всего законодательного регулирования соответствующих отношений с учетом всех названных выше факторов.