Мудрый Юрист

О квазисудебной административной юрисдикции таможенных органов

Гречкина О.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.

В статье поднимаются вопросы совершенствования правового регулирования административной юрисдикции таможенных органов, которые выражаются в применении новых подходов к таможенному администрированию, одним из которых является внедрение в деятельность таможенных органов квазисудебной административной юрисдикции.

Ключевые слова: таможенные органы, административная юрисдикция.

In article questions of perfection of legal regulation of an administrative jurisdiction of customs organs which are expressed in application of new approaches to the customs administration one of which is introduction in activity of customs organs of a quasijudicial administrative jurisdiction.

В настоящее время формирование таможенного союза и создание единой таможенной территории определяют основные цели, задачи и направления развития таможенных органов Российской Федерации. В результате активного обновления таможенного законодательства значительно усиливается влияние таможенного регулирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое пространство.

Реформированию подвергается вся система административного управления в сфере таможенного регулирования. Это и организационно-структурная, и кадровая, и нормотворческая составляющие системы. Вместе с тем быстро меняющаяся экономическая обстановка предъявляет все более высокие требования к таможенному администрированию, призванному обеспечивать законность правоотношений, возникающих между участниками внешнеэкономической деятельности и государством в ходе реализации и защиты прав, свобод и законных интересов лиц при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В свою очередь, процессы модернизации таможенной системы вызывают обвальный рост количества таможенных споров, которое в последнее время постоянно прогрессирует. Так, например, в 2009 году количество жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов по сравнению с 2008 годом увеличилось на 23%; количество жалоб на постановления по делам о нарушении таможенных правил - на 21%, рост судебных исков, отменяющих таможенные решения, к 2009 году составил 69,9%.

Однако дальнейшее развитие таможенной системы не может быть простым наращиванием количества сотрудников подразделений, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, вслед за постоянным увеличением количества рассматриваемых жалоб и обращений. В этой связи необходимы меры для интенсификации данной деятельности, необходим переход таможенных органов на новый качественный уровень администрирования.

Как показывает практика правоприменения, принимаемые в настоящее время таможенными органами меры, направленные на соблюдение законности и обоснованности решений должностных лиц таможенных органов, на усиление контроля законности в таможенном деле, нивелируют эффективность применяемых технологий по совершенствованию таможенного администрирования.

Смысл актуализации заключается в известной стратегии введения досудебного порядка обжалования, особенно это касается таможенных органов, поскольку наиболее часто встречающимся предметом административного обжалования и судебного оспаривания являются решения, действия (бездействие) таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц.

Постановка задач и законодательное закрепление досудебного административного обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов, их должностных лиц - давно назревшая проблема, скорейшее разрешение которой позволит эффективно и оптимально разрешать и предотвращать конфликтные ситуации в сфере таможенного регулирования, существенно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности, а также судебную нагрузку по таким категориям административных дел.

В настоящее время существующий алгоритм рассмотрения жалобы в таможенных органах достаточно сложен. Согласно Инструкции, утвержденной Приказом ФТС России <1>, поступившая в правовое подразделение жалоба с копиями приложенных документов направляется в функциональное подразделение со служебной запиской с запросом о даче заключения по жалобе. Функциональное подразделение, подготовив заключение, направляет пакет документов обратно в правовое подразделение. Правовое подразделение готовит проект решения по жалобе и возвращает его вновь в функциональное подразделение для визирования. "Завизированный" проект решения возвращается в правовое подразделение <2>. Правовое подразделение представляет его на рассмотрение начальнику таможенного органа. Аналогичный механизм рассмотрения жалобы используется и при поступлении жалобы в функциональное подразделение.

<1> Приказ ФТС России от 30 июля 2009 г. N 1378 "Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия правовых подразделений с функциональными подразделениями таможенных органов при рассмотрении жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела" (Документ опубликован не был).
<2> Опять же в процессуальной регламентации данной процедуры наблюдаются противоположные указания. Так, согласно письму ФТС России от 29 июня 2010 г. "аргументированное заключение подготавливается функциональным подразделением, должностным лицом которого было подготовлено обжалуемое решение, действие (бездействие), и обязательно визируется в правовом подразделении таможенного органа" (См. письмо ФТС России от 29 июня 2010 г. N 01-11/31888 "О направлении методических рекомендаций по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела" (документ опубликован не был)).

На первый взгляд представляется, что использование многочисленных манипуляций обосновано сложностью жалобы. Однако Инструкцией не дифференцированы действия подразделений таможенных органов в зависимости от сложности жалобы. Чтобы получить окончательное решение жалоба должна пять раз "пройти" по коридорам таможенного органа. Бессмысленно, конечно, оспаривать, что жалоба может быть сложной, требующей привлечения разных специалистов в области таможенного дела. Вместе с тем интересен тот факт, что при повторной жалобе, поданной уже в вышестоящий таможенный орган, она проходит через те же тернии.

Представляется, что в целях установления наиболее эффективных и приемлемых методов разрешения и предотвращения возникающих в таможенных правоотношениях административно-правовых конфликтов целесообразно создать в таможенных органах на уровне первых трех звеньев (Федеральная таможенная служба - региональные таможенные управления - таможни) административные комиссии (коллегиальные органы), так называемые квазисудебные органы, которые по отношению к должностным лицам таможенных органов, принимающим решения по жалобам, будут являться второй инстанцией.

Создание механизмов досудебного обжалования в таможенных органах полностью соответствует целеполаганию Административной реформы в Российской Федерации. Так, в соответствии с Планом мероприятий по проведению Административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. основными направлениями реформы являются:

Нормативным актом, устанавливающим правовой статус и порядок формирования квазисудебных административных органов (административных комиссий), может явиться Положение об административной комиссии. Заметим, что полномочия по созданию совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, групп, коллегий) в установленной сфере деятельности в настоящее время закреплены за ФТС России, региональными таможенными управлениями и таможнями <3>.

<3> См. п. 6.10 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 года N 459 "О Федеральной таможенной службе" (с последующими изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 32. Ст. 3569, а также пп. 16 п. 7 Общего положения о региональном таможенном управлении (приложение 1) и пп. 17 п. 7 Общего положения о таможне (приложение 2) к Приказу ФТС России от 12.01.2005 N 7 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 14.

В состав административной комиссии следует включить наряду с руководителем (или его заместителем), руководителями функциональных подразделений также и иных представителей государственных органов (например, финансовых, налоговых) представителей бизнеса, образовательных учреждений и общественности (депутатов, ветеранов таможенной службы и т.д.). Предпочтительно равное присутствие в административной комиссии представителей общественных организаций, бизнеса и таможенных органов.

Административная комиссия должна рассматривать жалобы в присутствии лица, чьи права, свободы или законные интересы были нарушены незаконными решением, действием (бездействием), либо его представителя. Также могут быть приглашены представители нижестоящего таможенного органа, чьи решения, действия (бездействие) обжалуются.

Необходима также разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации указанных положений, а также регламент (процедуру) деятельности административных комиссий. Правила и порядок рассмотрения таможенных споров в досудебном порядке могут быть закреплены в Регламенте, утвержденном приказом ФТС России.

Введение досудебного порядка обжалования в таможенных органах будет способствовать снижению колоссальной нагрузки на суды, повышению эффективности деятельности судов за счет уменьшения количества рассмотрения не свойственных судам дел, а следовательно, более эффективному рассмотрению тех дел, которые для судов характерны, что в современных условиях является чрезвычайно актуальным.

По мнению В.Ф. Яковлева, обязательный предварительный порядок не является барьером, и не противоречит Конституции. Это не барьер, это шаг к разрешению спора, во многих случаях весьма эффективный. Все страны мира, которые мы относим к числу правовых государств, имеют аналогичный досудебный порядок, но при этом и возможность обращения в суд везде сохранена. Особенно ярко это проявляется в сфере отношений гражданин - государство <4>.

<4> Яковлев В.Ф. Досудебное урегулирование споров и урегулирование споров на ранней стадии судопроизводства // Материалы интернет-конференции 9 февраля 2004 г. в Центре информационных технологий компании "Гарант".

Между тем предыдущее таможенное законодательство ранее содержало некоторые предпосылки квазисудебной юрисдикции. Так, Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 года в разделе XIII устанавливал двухэтапное обжалование: первоначальное обжалование и вторичное обжалование. Порядок обжалования, требовал обязательного первоначального обжалования в вышестоящий таможенный орган, в противном случае жалоба, направляемая в суд, оставалась без рассмотрения. В настоящее время, к примеру, такая же процедура установлена по рассмотрению налоговых споров в досудебном порядке, по рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов) <5>.

<5> Приказ Федеральной службы по тарифам от 4 июня 2010 г. N 216 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" // Российская газета. 2010. 19 августа. N 184.

С учетом вышеизложенного представляется целесообразным закрепить ранее действующий обязательный досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. В этой связи квазисудебная административная юрисдикция видится предпочтительным этапом продвижения административного дела в целях обеспечения экономической безопасности, восстановления законности, нарушенных прав, свобод и законных интересов. Заметим, что данное предложение ни в коем случае не противоречит положениям нормативных правовых актов более высокого порядка, напротив, позволит устранить трудности в их применении <6>.

<6> На трудности применения ст. 18 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" в связи с отсутствием законодательно установленного порядка преимущественного обжалования в вышестоящий государственный орган, указывают Н.Ф. Данилова и Е.Ю. Сидорова (См.: подробнее Данилова Н.Ф., Сидорова Е.Ю. Комментарий к ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005).

Для упорядочения системы работы с обжалованием в таможенных органах следует сделать общедоступной информацию о решениях административных комиссий. Возможность ознакомления с документами официальных административных решений по наиболее типичным обращениям и прецедентам в таможенно-правовой сфере может значительно упростить саму процедуру обжалования для участников внешнеэкономической деятельности, избежать возможных ошибок в ходе подачи жалобы или ее рассмотрения административными комиссиями.

Квазисудебная юрисдикция может быть эффективной лишь при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав, свобод и законных интересов. Досудебный административный порядок разрешения споров позволит не только "разгрузить" суды от административных дел, но и сможет стать действенным аналогом судебного разбирательства с точки зрения гарантий прав граждан и юридических лиц, а также будет способствовать расширению прав гражданина, которого необходимо "превратить" из просителя (жалобщика) в равноправную сторону в административно-правовом споре на любой стадии его рассмотрения. Обращение к административным органам по поводу нарушения прав граждан дает возможность "провинившимся" органам самим исправить допущенное нарушение, если имела место явная ошибка, неверная информация и т.д., и разрешить возникший спор в рамках системы органов исполнительной власти, не доводя дело до судебного разбирательства.

В поддержку изложенного мнения следует отметить несомненные достоинства административного квазисудебного порядка обжалования. Такой порядок обжалования не требует дополнительных затрат (в отличие от обращения в суд), может быть достаточно эффективным и наименее затратным как с точки зрения времени, так и с позиции финансового обеспечения, поскольку не требует создания новых структур, формирования дополнительной материально-технической базы, увеличения штатной численности сотрудников и не связан с изменением структуры таможенных органов. Основными преимуществами административного квазисудебного порядка обжалования являются его простота, возможность компетентного органа оперативно рассмотреть жалобу и принять по ней решение, устранить нарушения законности.

Представляется, что предложенная реформа досудебного административного порядка обжалования посредством создания административных комиссий позволит наработать практику разрешения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, а также оптимизировать процедуру их разрешения. На этапе административного квазисудебного порядка обжалования может быть разрешена значительная часть жалоб и дана правовая оценка отдельным неправомерным действиям представителей системы таможенных органов.