Создание международного финансового центра: системный подход к решению правовых проблем *

Хабриева Талия Ярулловна - директор ИЗиСП, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор.

Доронина Наталия Георгиевна - заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук.

Статья посвящена проблеме создания международного финансового центра на территории Российской Федерации. Авторы предлагают при этом следовать системному подходу, связанному с разработкой и принятием специальных законов и совершенствованием системы общих нормативных актов в области регулирования финансового рынка.

Ключевые слова: финансовая система, инвестиции, глобализация.

The aricle is devoted to one of the burning issues - establishment of international financial center on the territory of the Russian Federation. The authors suggest system approach connected with drafting and adoption of special laws and developing of the system of general legal enactments.

Key words: financial system, investments, globalization.

Введение. 6 - 9 сентября 2010 г. в Иркутске прошел VI Байкальский международный экономический форум, в рамках которого состоялся Круглый стол на тему "Создание международного финансового центра в России и инвестиционные процессы в экономике российских регионов" <1>. Интеграция России в систему международного разделения труда, осуществление перехода к рыночной системе отношений, а также появление российского рынка финансовых услуг - все это в совокупности обеспечило необходимые предпосылки для постановки Президентом РФ задачи создания в России международного финансового центра (МФЦ) - логичного этапа формирования нового мощного регионального финансового рынка <2>.

По словам Д.А. Медведева, для модернизации экономики необходима развитая и конкурентоспособная финансовая система. Создание подобной системы в границах Москвы, де-факто являющейся полноценным финансовым и логистическим центром для всей России, предполагает совершение ряда последовательных действий.

Первым шагом на пути создания МФЦ является анализ действующей нормативной правовой базы и определение направления ее совершенствования. Надлежащее правовое обеспечение МФЦ позволит использовать возможности, которыми обладают все уровни исполнительной власти, для привлечения денежных ресурсов предпринимателей различных государств на российский финансовый рынок.

Особого внимания требует проблема, связанная с расширением внутреннего рынка. Средства, обращающиеся на российском финансовом рынке, должны стать более доступными для массового инвестора. Эту проблему следует решать не столько в просветительском плане (организация консультационных центров), сколько в стратегическом, в частности необходимо усилить защиту прав инвестора на финансовом рынке. По степени защищенности правовое положение инвестора на российском финансовом рынке должно быть не хуже, чем положение потребителя на товарных рынках. Иными словами, для привлечения инвестора на финансовый рынок должны быть введены дополнительные средства защиты его прав <3>.

Таким образом, создание МФЦ сопряжено с решением многих правовых проблем, которые принятием одного закона или иного нормативного акта не решить. Требуются масштабное изменение внутреннего законодательства, более широкое использование потенциала международно-правовых средств, совершенствование правовой системы в целом.

Системный подход к совершенствованию законодательства о финансовых рынках. В 1990-е гг. в России был принят ряд актов, заложивших основы функционирования рыночной экономики, в том числе финансового рынка: Гражданский кодекс, Федеральные законы "О рынке ценных бумаг", "О товарных биржах и биржевой торговле", "Об инвестиционных фондах" и др.

В настоящее время финансовый рынок и его правовые основы в целом сформированы. Принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", целью которого является обеспечение справедливого ценообразования на финансовые инструменты, иностранную валюту и товары, равенства инвесторов и укрепление доверия инвесторов путем создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений на организованных торгах в форме неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком. Как видно, речь идет о принятии мер по борьбе со злоупотреблениями на российском финансовом рынке, связанными с нарушением условий конкуренции.

Современный уровень развития российского законодательства в данной сфере ниже уровня развития законодательства зарубежных стран (США, Великобритания, ФРГ). Как нам представляется, причиной этого является отсутствие системного подхода в вопросах регулирования финансового рынка.

Для осуществления перехода к системе правового регулирования финансового рынка следовало бы определить концепцию его развития. В начале проведения экономических реформ рынок в России был ориентирован преимущественно на иностранного инвестора. Однако для создания МФЦ финансовый рынок должен опираться на отечественного инвестора. Кроме того, необходимо взаимодействие всего комплекса нормативных актов, существующих в сфере частного и публичного права.

Относительно выбора модели правового регулирования финансового рынка заметим, что в начале проведения реформ в России была взята за образец германская правовая модель, где основными участниками рынка являются банки. Позднее в нее были привнесены элементы американской рыночной модели, согласно которой участниками рынка являются преимущественно инвестиционные компании.

Международный опыт подсказывает, что возможна стратегия создания МФЦ, учитывающая конкретные экономические, географические, социальные условия его деятельности. Так, созданный в Дубае МФЦ обладает правовым статусом особой экономической зоны с определенными элементами экстерриториальности (собственные регулирующий орган и судебная система, исключающая юрисдикцию шариатского суда). Российский финансовый рынок с точки зрения географии оказания услуг уже сейчас можно назвать международным. Однако элемент географии лишь способствует выполнению задачи создания МФЦ. В век высоких технологий для ее решения не обязательна географическая близость компаний и торговых площадок: создание МФЦ может пойти по пути образования так называемого кластера. Если рассматривать МФЦ с точки зрения концентрации в городе национальных, зарубежных и международных финансово-кредитных организаций, то требование наличия фондового рынка также необязательно.

Сравнительная характеристика функционирования крупнейших в мире МФЦ показывает, что основными показателями, свидетельствующими о наличии финансового центра, являются: деятельность фондовой биржи (Лондон, Нью-Йорк, Франкфурт); создание условий для проведения IPO (Лондон, Нью-Йорк, Гонконг, Дубай); обеспечение прозрачности раскрываемой информации и установление контроля за соблюдением прав инвестора (Лондон, Нью-Йорк, Чикаго, Цюрих, Женева), учреждение единого регулятора (Лондон, Франкфурт, Гонконг). Каждая из приведенных характеристик свидетельствует о необходимости формирования в России на основе действующего законодательства правовой платформы для деятельности МФЦ.

Создание МФЦ означает новый этап развития финансового рынка в Российской Федерации, что предполагает работу с уже имеющимися нормативными актами, лежащими в основе его функционирования, включая восполнение пробелов в правовом регулировании.

Для преодоления недостатков, касающихся системного подхода, необходим определенный порядок действий, основанный на выделении ключевых проблем.

Субъектами финансового рынка являются банки, инвестиционные компании, а также организации, составляющие инфраструктуру финансового рынка, к которым относятся биржи, реестродержатели, депозитарии, расчетные палаты, клиринговые организации. К субъектам финансового рынка часто относят и лиц, оказывающих вспомогательные по отношению к продвижению денег на рынок услуги: консультантов, рейтинговые и информационные агентства. Однако для того, чтобы финансовый рынок функционировал, необходима главная его фигура - инвестор. Именно он является обладателем денежных средств, которых ждут на финансовом рынке, или, иными словами, на рынке капитала.

Регулируемый рынок, где все направлено на обслуживание инвестора, лежит в основе всей системы законодательства, обеспечивающего функционирование МФЦ. В связи с этим предполагаемый к принятию закон об организованных торгах (биржах) правильнее было бы именовать законом о регулируемых рынках, чтобы не смешивать понятия биржи и торгов при государственных закупках, которые также являются организованными. Целью принятия закона о регулируемых рынках является в том числе защита интересов инвестора.

Биржа и организации, составляющие инфраструктуру регулируемого рынка, обеспечивают заключение инвестором сделок и защиту его интереса в получении прибыли. Депозитарная система фиксирует принадлежащие ему права. Расчетно-клиринговая система обеспечивает интересы инвестора в получении платежа. Сама идея организованного рынка служит цели создания комфортных условий для инвестора в части предоставления информации, оперативной системы заключения сделок и быстрого, в тот же день, расчета по ним.

Представляется важной задача создания в России института стратегического инвестора, т.е. инвестора, осуществляющего долгосрочные вложения в ценные бумаги, обращающиеся на финансовом рынке. Это позволит сдержать рост спекулятивных операций, основанных на покупке ценных бумаг с целью их продажи, и обеспечить устойчивость самого рынка. Цель создания института стратегического инвестора достигается путем выпуска надежных ценных бумаг, имеющих длительный срок погашения и реальное обеспечение. Для стратегического инвестора в первую очередь важны дополнительные гарантии защиты его прав со стороны государства. Эти гарантии прежде всего связаны с особым правовым режимом ценных бумаг крупных государственных компаний и корпораций, т.е. с объектом инвестиционных отношений на финансовом рынке.

Объекты отношений на финансовом рынке имеют определенную специфику. Российский финансовый рынок, начав историю своего становления с торговли приватизационными чеками (ваучерами), пройдя затем этап формирования рынка ценных бумаг, подошел к появлению срочного рынка (рынка срочных инструментов). Насыщенность рынка разного рода финансовыми инструментами не отличалась стабильностью. Особенно сложным было положение после кризиса 1998 г., когда прекратили свое существование государственные краткосрочные обязательства и на рынке просто нечем стало торговать. Рынок привлекателен для инвестора, когда на нем обращается множество разнообразных товаров. Для современного финансового рынка это означает присутствие разного рода финансовых инструментов.

Новое понятие "финансовый инструмент", которым российское законодательство оперирует с 2010 г., значительно расширило круг возможностей для инвесторов на финансовом рынке. Неисчерпаемый потенциал содержится и в увеличении числа акций российских эмитентов, обращающихся на рынке, и прежде всего эмитентов, чье производство находится в регионах. К сожалению, власти на местах в недостаточной мере используют потенциал финансового рынка при принятии региональных целевых программ. Им проще пользоваться средствами бюджета, чем выпускать на рынок долговые финансовые инструменты - облигации. Для привлечения инвесторов необходимо не только расширять товарную номенклатуру финансового рынка, но и четко определять правовой статус тех товаров, которые являются предметом купли-продажи на финансовом рынке. Однако действующее российское законодательство в этой части несовершенно.

Для определения в законодательстве категории "финансовый инструмент" потребовалось внесение поправок в целый ряд нормативных правовых актов, но из-за отсутствия системного подхода не всегда это удалось сделать хорошо. Например, в Законе РФ "О товарных биржах и биржевой торговле" определение финансового инструмента дано путем отсылки к Федеральному закону "О рынке ценных бумаг". В результате было нарушено положение Закона о товарных биржах, которым предусмотрено, что отношения, связанные с деятельностью валютных и фондовых бирж, данным Законом не регулируются.

Деятельность МФЦ, как и любого финансового рынка, связана с совершением сделок, регулируемых гражданским правом. Однако не менее важны и нормы публичного права. Складывающиеся на российском финансовом рынке договорные отношения развиваются в рамках строгих императивных предписаний со стороны регулирующих органов, и никто из участников рыночных отношений не вправе нарушить их. Именно жесткие границы административных предписаний дают возможность участникам рынка свободно совершать сделки.

Свободное развитие гражданско-правовых отношений обеспечивает, например, система актов Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), принятых в целях регулирования деятельности инвестиционных фондов. Паевые и акционерные инвестиционные фонды позволяют гражданам - мелким инвесторам - использовать коллективные схемы инвестирования для заключения сделок на рынке. При этом гражданско-правовые отношения развиваются благодаря жесткому регулированию ФСФР поведения профессиональных участников рынка. Так, нормативными актами ФСФР регулируются состав и структура активов акционерных и паевых инвестиционных фондов (Приказ ФСФР от 20 мая 2008 г. N 08-19/пз-н), порядок приема заявок на приобретение и погашение инвестиционных паев, а также выплаты денежной компенсации при погашении инвестиционных паев закрытого паевого инвестиционного фонда (Приказ ФСФР от 22 мая 2008 г. N 08-20/пз-н) и другие вопросы.

Особое значение при совершенствовании законодательства в связи с созданием МФЦ приобретает вопрос о роли комплексных законов. При отсутствии специального закона случается так, что в Налоговом кодексе РФ некоторые понятия появляются ранее, чем их определит Гражданский кодекс РФ. Например, определение финансового инструмента как определенного вида договора впервые дал именно НК РФ. Не исключено, что в данном случае финансовые интересы государства возобладали над интересами инвестора, защита прав которого осуществляется в соответствии с положениями ГК РФ. Определение категории "финансовый инструмент" в настоящее время содержится в Законе о рынке ценных бумаг, т.е. в специальном комплексном правовом акте.

Самостоятельной представляется проблема отражения специфики финансового рынка в ГК РФ. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) предусматривает включение в понятийный аппарат ГК РФ понятия "финансовая сделка". Однако этого явно недостаточно с точки зрения защиты прав инвесторов в условиях создания МФЦ.

Требуется более широкий подход к определению объектов гражданских правоотношений, регулируемых ГК РФ. Должны быть учтены существующие разновидности биржевых сделок и особенности биржевой торговли, для которых характерно применение стандартных контрактов со стандартными условиями. Для обеспечения системного подхода необходимо использовать общие и специальные нормы гражданского права, содержащиеся соответственно в ГК РФ и специальных законах.

Так, принятие проекта Федерального закона о клиринговой деятельности потребует внесения изменений в ГК РФ. И это тоже связано с наличием правовой проблемы. Дело в том, что ГК РФ исходит из двусторонних обязательств и содержит только институт зачета двусторонних однородных требований. Клиринг основан на проведении расчетов между множеством участников. Создание центрального контрагента для производства расчетов между множеством участников финансового рынка, видимо, потребует внести в ГК РФ отсылку к специальному закону о клиринге, чтобы распространить общие положения ГК РФ и на обязательства, возникающие при расчетах на финансовом рынке. В этом проявляется системность регулирования.

В формирующейся правовой системе финансового рынка основным принципом взаимодействия частного и публичного права останется правило о том, что специальные нормы имеют приоритет перед общими. Нормы ГК РФ будут применяться, если иное не предусмотрено специальным законом.

Современное правовое регулирование российского финансового рынка основано на применении в основном комплексных актов. В соответствии со Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. N 793-р) приняты, например, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 138-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", поспособствовавшие увеличению количества финансовых инструментов, обращающихся на финансовом рынке, упрощению процедур привлечения инвестиционных средств на финансовом рынке российскими предприятиями и установлению порядка эмиссии и обращения биржевых облигаций; Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 282-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", обеспечивший создание регулятивной основы для выпуска российских депозитарных расписок; Федеральный закон от 26 января 2007 г. N 5-ФЗ "О внесении изменений в статью 1062 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации", послуживший импульсом для качественного роста объемов сделок с производными финансовыми инструментами и обеспечивший судебную защиту по срочным сделкам; Федеральный закон от 6 декабря 2007 г. N 334-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который усовершенствовал систему инвестирования с использованием механизмов паевых инвестиционных фондов, обеспечил широкое привлечение в экономику стратегических инвестиций, в том числе путем создания венчурных фондов, ввел понятие "квалифицированный инвестор", усилил защиту неквалифицированных инвесторов, повысил прозрачность деятельности управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, а также обеспечил надзор за их деятельностью со стороны ФСФР. Большое значение для развития финансового рынка имеет Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах", который касается вопросов совершенствования регулирования эмиссии и обращения ипотечных ценных бумаг.

Огромная работа, которая ведется в отношении нормативных актов общего характера, должна быть дополнена работой над специальными законами. Состояние нормативной базы в настоящее время не в полной мере соответствует требованиям, связанным с задачей создания МФЦ. В частности, затягивается принятие важнейших законов, касающихся финансового рынка (о клиринге, об организованных торгах); принятый в 2010 г. Федеральный закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" вступит в силу только в январе 2011 г. (за исключением отдельных положений, для которых указаны иные сроки). Приведем и такой пример. В настоящее время в Институте проходит экспертную оценку проект федерального закона о национальной платежной системе, в котором содержится ряд определений, делающих неясным соотношение основных понятий, употребляемых в законе. В частности, непонятно, как соотносится понятие национальной платежной системы с понятием платежной системы, а также с категориями "клиринговый центр" и "расчетный центр".

В принятии специального законодательства велика роль органа, регулирующего финансовый рынок.

В Российской Федерации получили развитие отдельные сегменты российского финансового рынка, согласно которым и сложилась система управления со стороны регуляторов рынка, осуществляющих контроль за деятельностью участников рынка, издающих ведомственные нормативные акты. Такой подход характерен и для зарубежного законодательства, о чем свидетельствует, например, нормативная база Комиссии по рынку ценных бумаг США.

Применительно к рынку ценных бумаг деятельность биржи в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". Данный Закон выделяет две разновидности деятельности, связанной с организацией торговли: деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (ст. 9) и деятельность фондовой биржи (ст. 11 - 15), которая рассматривается как специальная разновидность деятельности организатора торговли, в отношении которой установлены специальные дополнительные требования.

Согласно Федеральному закону от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (п. 11 ч. 1 ст. 1) одним из видов деятельности валютной биржи как юридического лица является организация биржевых торгов иностранной валютой в порядке и на условиях, которые установлены Центральным банком РФ.

Деятельность товарных бирж регулируется Законом РФ от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле", который содержит определение понятия биржевой сделки и ее видов (ст. 7, 8) (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2009 г. N 281-ФЗ).

В настоящее время определение категории "биржевые сделки" в совокупности с определением категории "биржевой товар" (ст. 6 Закона о товарных биржах) позволяет распространять действие этого Закона не столько (и не только) на собственно товарные рынки в обычном понимании категории "биржевой товар", сколько на рынки так называемых производных инструментов или, иначе, на операции, совершаемые на рынке срочных сделок <4>. В связи с изменениями на финансовом рынке возникает вопрос о возможности перехода к так называемому единому мегарегулятору.

На финансовом рынке в равной степени важными являются регулятивные меры Центрального банка РФ, Министерства финансов РФ, ФСФР. По мере развития финансового рынка все более четко проявляются границы сферы их регулирования и все более совершенным становится регулирование финансового рынка со стороны ФСФР.

Проект Концепции создания международного финансового центра в Российской Федерации предусматривает помимо образования Совета при Президенте РФ по развитию финансового рынка Российской Федерации (учрежден Указом Президента РФ от 17 октября 2008 г. N 1489) формирование Правительственной комиссии по созданию международного финансового центра в Российской Федерации.

Целесообразность учреждения такой Комиссии обосновывается не столько потребностями регулярного и оперативного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов и учреждений, самоуправляемых организаций финансового рынка, сколько необходимостью поддержания стабильности российского финансового рынка и предотвращения негативного влияния глобального финансового кризиса. В настоящее время этот орган должен стать центром стратегического планирования и координации деятельности по созданию МФЦ, выполняя следующие функции:

обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере создания МФЦ в Российской Федерации;

рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам развития финансового рынка и создания МФЦ в Российской Федерации;

осуществление мониторинга и контроля за реализацией плана мероприятий по созданию МФЦ в Российской Федерации.

Обоснованность предложений по созданию названной Правительственной комиссии не вызывает сомнений. Существующая система органов исполнительной власти, действующих в этой сфере, осуществляет регулирование отдельных сегментов финансового рынка с учетом их особенностей и не позволяет координировать деятельность, связанную с созданием и дальнейшим развитием МФЦ.

Необходимость создания подобного рода структур подтверждается опытом государств с развивающимися финансовыми рынками (Китая, Сингапура, Объединенных Арабских Эмиратов, Казахстана). Во многих из них созданы и действуют специализированные государственные органы, наделенные значительным объемом прав (например, в Казахстане - Агентство по регулированию деятельности Регионального финансового центра города Алматы).

В целом можно отметить тенденцию к усилению роли государства в регулировании финансовых рынков. Так, в 2010 г. Правительство Великобритании обнародовало планы по упразднению неправительственного ведомства - Управления по финансовому регулированию и надзору (Financial Services Authority) и передаче его функций Банку Англии и ряду других государственных органов.

Об усилении государственного регулирования финансовых рынков свидетельствует реформа, проводимая в настоящее время в США в связи с преодолением глобального финансового кризиса. Президент США Б. Обама 21 июля 2010 г. подписал Закон Додда-Франка о реформе институтов Уолл Стрит и защите потребителей (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act), которым предусмотрено создание Совета по контролю за финансовой стабильностью. Этот орган должен выполнять важную функцию контроля за системным риском и финансовыми холдингами, с тем чтобы не повторилась ситуация, связанная с банкротством крупнейших компаний - участников финансового рынка. Председателем Совета является руководитель Федерального казначейства, а его членами - ключевые регуляторы финансового рынка, включая Комиссию по рынку ценных бумаг (SEC).

Другой тенденцией в развитии правовой основы финансовых рынков является усиление горизонтальной интеграции рынка.

В настоящее время в России существуют две основные торговые площадки: Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ) и Фондовая биржа "Российская торговая система" (РТС), имеющие свою инфраструктуру. При этом ММВБ представляет собой группу компаний, в которую входят ЗАО "Фондовая биржа" и ЗАО "Национальный депозитарный центр" (НДЦ). В состав ММВБ, таким образом, входят НДЦ, Расчетная палата ММВБ и Национальный клиринговый центр. В состав РТС входят Депозитарно-клиринговая компания, Расчетная палата РТС и Клиринговый центр РТС. В рамках группы компаний на базе Расчетной палаты ММВБ и Национального клирингового центра ММВБ предполагается создать Национальный расчетный центр.

Укрупнение отдельных звеньев инфраструктуры на базе действующих органов является одним из способов горизонтальной интеграции. Структурные изменения в группе ММВБ обеспечат решение проблем депозитарного учета, расчетов. Таким образом, совершенствуется инфраструктура российского финансового рынка.

Следует остановиться и на международном аспекте регулирования финансового рынка. Деятельность регулирующих органов на финансовом рынке в условиях глобализации во многом определяется специализированными международными организациями, создаваемыми на уровне межведомственных договоров. В работе таких организаций, как Международная организация комиссий по рынку ценных бумаг (IOSCO - International Organization of Securities Commissions), Банк международных расчетов (BIS - Bank of International Settlements), Международная ассоциация по свопам и производным инструментам (ISDA - International Swaps and Derivatives Association), Международная ассоциация по рынкам ценных бумаг (ISMA - International Securities Market Association), принимают участие и российские регулирующие органы соответствующего профиля. Как видно, в вопросах международного сотрудничества существует специализация международных организаций по вопросам управления соответствующим сегментом рынка. Поэтому создание в России единого мегарегулятора может негативным образом отразиться на качестве связи регулирующего органа с международной организацией соответствующего профиля.

Горизонтальная интеграция на международном уровне происходит также на основании договоренностей между профессиональными участниками финансовых рынков различных государств. Так, профессиональными участниками рынка ведется большая работа по созданию правового обеспечения новых видов финансовых инструментов, появляющихся на финансовом рынке. Большой известностью среди участников рынка, в том числе и российского, пользуется так называемое Глобальное соглашение по операциям репо (купли-продажи ценных бумаг с обратным выкупом) (Global Market REPO Agreement). В дальнейшем механизмы горизонтального интегрирования, нацеленные на согласование позиций и оперативное решение общих вопросов, могут быть распространены на иных участников финансового рынка. В практике российских бирж известны, например, соглашения о сотрудничестве с Нью-Йоркской фондовой биржей и Чикагской товарной биржей, иными крупнейшими биржами мира.

Гражданско-правовые договоры, заключаемые в рамках горизонтальной интеграции, касаются организационных вопросов и часто именуются рамочными, или генеральными, соглашениями. Следует заметить, что этот вид гражданско-правового договора не получил надлежащей регламентации в ГК РФ.

На развитие системы специального законодательства, касающегося регулирования финансового рынка, большое влияние оказывает соответствующий зарубежный опыт. Особенно интересна и полезна в этом плане технология регулирования интегрированных в Европейский союз (ЕС) национальных финансовых рынков, которая заключается в том, что основу законодательства Евросоюза в данной области составляют директивы ЕС, адресованные национальному законодателю. Различные директивы, направленные на создание системы раскрытия информации об эмитентах и эмиссиях ценных бумаг, о процедуре листинга, схемах коллективного инвестирования, противодействии использованию инсайдерской информации, обязывают государство - участника Евросоюза трансформировать содержащиеся в них требования в национальное законодательство, что создает основу для интегрированного финансового рынка Евросоюза. Среди подобных директив особо следует выделить директиву ЕС "О рынках финансовых инструментов" (MiFID).

Многие европейские страны уже восприняли регулирование расчетных отношений на финансовом рынке, принятое в соответствии с Директивой ЕС "Об окончательности в расчетах в расчетных системах по ценным бумагам". Опыт Евросоюза основан на современных биржевых технологиях, и его следует тщательнее изучать, чтобы использовать с учетом особенностей российского финансового рынка.

В отличие от Евросоюза государствам СНГ пока не удалось выработать эффективно работающий механизм приведения в действие принятых решений. Недостаточное использование странами СНГ интеграционных преимуществ в настоящих условиях может быть преодолено с созданием МФЦ в России. Известно, что иностранных инвесторов привлекает не только финансовый рынок России, но и перспективы проникновения на финансовые рынки сопредельных с ней государств. С учетом этого фактора необходимы меры по раскрытию и усилению совокупного потенциала финансовых рынков интеграционных образований с участием Российской Федерации - СНГ, ЕврАзЭС и др. В ряду первоочередных задач - упрощение доступа на российский финансовый рынок активов тех государств, которые входят, наряду с Россией, в соответствующие интеграционные образования; совершенствование корреспондентских отношений между депозитарными и клиринговыми центрами финансовых рынков; гармонизация законодательства о финансовых инструментах, валютном регулировании и др. Важную роль в осуществлении этого плана действий играет вступившее в силу 10 августа 2010 г. Соглашение о поощрении и взаимной защите инвестиций в государствах - членах ЕврАзЭС. Большое значение имеют также инициативы основных институтов финансовых рынков, о чем свидетельствует опыт разработки и применения Соглашения о создании Международной ассоциации бирж стран СНГ.

При решении проблем на уровне СНГ возможна горизонтальная интеграция. Однако для ее развития требуется принятие международно-правовых инструментов - международных договоров, которые бы позволили опираться на решения органов СНГ, ЕврАзЭС и других объединений. Например, для целей депозитарного учета на уровне регионального финансового рынка СНГ задачи интеграции достигаются путем согласования действий национальных депозитариев в рамках международного соглашения и создания единых национальных депозитариев в Российской Федерации и в других странах - участницах интеграционного объединения. На уровне решений наднациональных органов международных объединений государств могут быть установлены свои жесткие рамки императивных предписаний, без которых не могут развиваться гражданско-правовые отношения на российском финансовом рынке.

Решение задачи создания интегрированного финансового рынка в рамках экономического союза может быть осуществлено не только посредством заключения межгосударственных (межправительственных) соглашений, но и путем совершенствования соответствующих актов внутреннего законодательства Российской Федерации.

В современных условиях большое влияние на поведение иностранных частных инвесторов (в том числе и действующих на финансовых рынках) оказывает международно-правовая система защиты их прав, сформированная на основе Конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств (заключена в Вашингтоне 18 марта 1965 г.) и объединяющая более 150 государств. Действие Конвенции основано на особом понимании категории инвестиционных споров как споров между иностранным инвестором и государством. Международно-правовое сотрудничество должно выстраиваться с учетом действия универсальных механизмов, которые создавались на протяжении десятилетий в международном праве.

В 1992 г. Россия подписала названную Конвенцию, но так и не ратифицировала ее. Следует учитывать, что Вашингтонская конвенция применяется на основе действия двусторонних соглашений о защите инвестиций, которые Россия подписала и ратифицировала более чем с 60 государствами.

Необходимо иметь в виду, что сам факт ратификации Россией Вашингтонской конвенции может способствовать привлечению иностранных инвесторов. Кроме того, участие в Вашингтонской конвенции и в других многосторонних международных инвестиционных соглашениях позволяет не только защищать интересы Российского государства на глобальных рынках, но и заниматься выработкой концептуальных подходов к решению спорных вопросов правового регулирования инвестиций на международном уровне. С этих позиций ждет своего обсуждения и тщательного анализа ряд конвенций, связанных с деятельностью финансовых рынков, в частности Гаагская конвенция о праве, применимом к доверительной собственности, и ее последующем признании от 1 июля 1985 г., Гаагская конвенция о праве, применимом к правам на ценные бумаги, находящиеся у посредников, от 5 июля 2006 г., Конвенция Совета Европы о ценных бумагах на предъявителя, находящихся в международном обращении, от 28 мая 1970 г.

Все события, происходящие на российском финансовом рынке, соответствуют тенденциям развития глобальных финансовых рынков. Это справедливо и для горизонтальных отношений, отмеченных укрупнением организаций, представляющих участников, в том числе профессиональных участников финансового рынка, и для изменений на уровне управления действиями участников рынка.

Одними лишь законодательными средствами проблему выстраивания правовой системы финансовых рынков не решить. Важно обеспечить применение норм законов. Системность в правовом обеспечении финансового рынка не может быть осуществлена без решения задач, относящихся к выбору суда, судебных и иных процедур, применяемых при защите прав инвестора. Подобная система создана в рамках международного права на основе арбитражной и примирительной процедур, предусмотренных Вашингтонской конвенцией. Не следует пренебрегать этим опытом.

На финансовых рынках получила признание как наиболее эффективная система третейского разбирательства, которая позволяет привлекать специалистов в области финансовых операций, хорошо знающих и понимающих существо конфликтных ситуаций, и быстро и экономно разрешать возникающие споры. Не умаляя потенциала государственной судебной системы, следует подчеркнуть значение альтернативных механизмов разрешения споров.

Международный коммерческий арбитражный суд (МКАС), положения о котором сформулированы в Законе РФ от 7 июля 1993 г. N 5338-1 "О международном коммерческом арбитраже", компетентен рассматривать споры, возникающие на финансовом рынке. В частности, МКАС рассматривает споры из договорных и других гражданско-правовых отношений, возникающие при осуществлении внешнеторговых и иных видов международных экономических связей, если коммерческое предприятие хотя бы одной из сторон находится за границей, а также споры предприятий с иностранными инвестициями, международных объединений и организаций, созданных на территории Российской Федерации, между собой, споры между их участниками, а равно их споры с другими субъектами права Российской Федерации.

Однако не следует забывать, что при разрешении внутренних споров действуют также третейские суды, например третейский суд, созданный при ММВБ. Проблема заключается в том, что деятельность МКАС и третейских судов регулируется различными законами (упомянутым Законом о международном коммерческом арбитраже и Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации") и это приводит к различиям в степени защищенности инвесторов на финансовом рынке.

Системный подход к развитию правового обеспечения финансового рынка требует, чтобы и третейские суды развивались в соответствии с международными стандартами, которым следует международный коммерческий арбитраж (Закон о международном коммерческом арбитраже принимался в соответствии с Типовым законом ЮНСИТРАЛ).

Другим важным направлением развития правовой системы финансового рынка является расширение круга возможных альтернативных механизмов разрешения споров. Здесь в наибольшей степени заслуживают внимания процедуры досудебного разбирательства, согласно которым сторонам оказывается юридическая помощь, в том числе судьями, находящимися в отставке, или юристами, пользующимися заслуженным авторитетом.

Принятые в результате применения таких процедур решения не несут в себе черты обязательности исполнения. Однако они демонстрируют сторонам их позицию, содержат важный в условиях рыночных отношений прогноз, касающийся результата возможного в будущем судебного или арбитражного разбирательства. Различают несколько видов досудебных процедур: арбитражная процедура без вынесения обязательного для исполнения решения (advisory arbitration), прогнозная процедура (early neutral evaluation), прогнозная процедура с участием присяжных заседателей (summary jury trial), процедура выявления доказательственной базы (fact finding), процедура посредничества, или медиации (mediation) <5>, арбитражная процедура с формулировкой предложений (final-offer arbitration), мини-судебная процедура (mini-trial), процедура ведения структурированных переговоров (structured negotiation), процедура обучения ведению дела (joint training) и др.

Разнообразие альтернативных процедур, предоставляющее инвестору широкий выбор правовых средств для защиты своего интереса, еще раз показывает, насколько дискуссионным является предложение о создании в системе судов специализированного инвестиционного (финансового) арбитража. Важно уже сейчас развивать альтернативные процедуры, которые получили признание и широко используются в практике крупнейших фондовых бирж (например, Токио, Сингапура, Лондона, Нью-Йорка).

Альтернативные процедуры обычно тесно связаны с деятельностью судов. Если решение, к которому пришли арбитры в третейском разбирательстве, является обязательным для сторон, оно признается и исполняется в судебном порядке.

В связи с этим весьма важное значение приобретает Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 17799/09, касающееся принудительного исполнения решения третейского суда.

ФАС Северо-Западного округа, ссылаясь на Федеральный закон "О третейских судах в Российской Федерации", отменил решение суда первой инстанции и отказал в признании и исполнении решения третейского суда при ММВБ на том основании, что соответствующее арбитражное соглашение не было оформлено надлежащим образом, а значит, третейский суд не вправе был рассматривать дело. Однако Президиум ВАС РФ счел такой вывод ошибочным в связи с тем, что Правила допуска к участию в торгах, утвержденные Советом директоров ММВБ, включают условие о порядке разрешения споров в третейском суде при ММВБ. Таким образом, заявлением лица о включении его в состав участников торгов биржи выражается в том числе и его согласие на порядок урегулирования споров и разногласий.

Данное решение способно оказать заметное положительное влияние на развитие финансового рынка в силу его определенности относительно статуса биржевых правил.

Выводы. Для получения адекватного задаче создания МФЦ регулирования финансового рынка необходим системный подход, связанный с разработкой и принятием специальных законов, совершенствованием системы общих нормативных правовых актов, порядка взаимодействия общих и специальных норм регулирования. Важно уже сейчас при обсуждении положений ГК РФ на уровне Концепции развития гражданского законодательства проанализировать возможность учета специфики его применения к отношениям на финансовом рынке, выделить направления деятельности регулирующих органов, а также определить тенденции развития российского законодательства. Целесообразным представляется участие в процессе глобализации финансовых рынков, восприятие новейших технологий их регулирования.

Библиографический список

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009.

Условия и предпосылки формирования международных финансовых центров и перспективы создания международного финансового центра в Российской Федерации / Институт экономики переходного периода. М., 2010.