О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях *

Дементьева Ольга Александровна - старший научный сотрудник отдела экономико-правовых механизмов развития федеративных отношений и местного самоуправления ИЗиСП, кандидат юридических наук.

В статье анализируются теоретические основы и нормативно-правовое регулирование института публичных слушаний в организации местного самоуправления. Выявлены типичные недостатки нормативных правовых актов муниципалитетов, регламентирующих проведение публичных слушаний. На основе анализа соотношения форм непосредственной демократии обосновано разграничение предмета публичных слушаний и местного референдума.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, граждане, публичные слушания, местный референдум, нормативные акты.

In article theoretical bases and standard legal regulation of institute of public hearings in the local self-government organization are analyzed. Typical lacks of standard legal acts of the municipalities regulating carrying out of public hearings are revealed. On the basis of the analysis of a parity of forms of direct democracy differentiation of a subject of public hearings and a local referendum is proved.

Key words: local self-government, local governments, citizens, public hearings, local referendum, standard legal acts.

В Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) законодателем была включена гл. 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления". Впервые в российской практике местного самоуправления к одной из таких форм отнесен институт публичных слушаний. В соответствии с положениями ст. 28 названного Закона публичные слушания могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования. Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей. Глава 5 данного Закона не содержит развернутых положений, регламентирующих их проведение.

В соответствии с ч. 4 ст. 28 названного Закона порядок организации и проведения публичных слушаний определяется в уставе муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Процедура организации и проведения публичных слушаний должна предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте их проведения, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта и другие меры, обеспечивающие участие жителей. Результаты публичных слушаний должны быть опубликованы (обнародованы). Из определения публичных слушаний следует, что они проводятся только для обсуждения вопросов местного значения. В силу этого их результаты носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер. Представляется ошибочным высказываемое некоторыми авторами мнение о публичных слушаниях как о форме народовластия <1>, отнесение их к формам прямого волеизъявления <2>. Автор одной из публикаций <3> дает "глобальную" характеристику публичным слушаниям как важному звену в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и народовластия. Непонятно, каким образом соотносится это заключение с другим высказыванием в этой же публикации, о том, что никакой юридической силы результаты публичных слушаний не имеют. Непосредственное народовластие предполагает принятие властных решений, обязательных для органов местного самоуправления (результаты выборов, решение местного референдума).

Также представляется ошибочным вывод, согласно которому закрепление в Федеральном законе N 131-ФЗ отдельных форм осуществления населением местного самоуправления, в том числе публичных слушаний, не позволяет местным властям проигнорировать мнение населения по тому или иному вопросу местного значения <4>. Анализ положений указанного Закона и практики их реализации говорит об обратном.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления демонстрируют весьма пеструю картину принятых на муниципальном уровне положений: как регулирующих порядок проведения публичных слушаний и учета их результатов, так и определяющих само понятие публичных слушаний. Так, например, в нормативных правовых актах Черлакского и Кормиловского муниципальных районов Омской области <5> содержатся сходные положения. Публичные слушания определяются как форма реализации права жителей муниципального района на непосредственное участие в местном самоуправлении. Одинаково и в том и в другом нормативном правовом акте трактуются и основные цели проведения публичных слушаний: обеспечение реализации прав жителей на непосредственное участие в местном самоуправлении; учет мнения жителей при принятии наиболее важных решений органов местного самоуправления; осуществление непосредственной связи органов местного самоуправления с населением; формирование общественного мнения по обсуждаемым проблемам.

Однако если в Кормиловском муниципальном районе публичные слушания - это открытое обсуждение населением проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, то в Черлакском муниципальном районе публичные слушания - это открытое обсуждение наиболее важных вопросов жизни района, представляющих общественную значимость, и проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих интересы большого числа жителей, с участием представителей политических партий, общественных объединений, профессиональных союзов, органов территориального общественного самоуправления. Как следует из приведенного понятия публичных слушаний, населению как таковому (житель, группа жителей) в Черлакском муниципальном районе фактически отказано в праве на активное участие в публичных слушаниях.

В соответствии с Положением о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Город Ижевск" <6> публичные слушания являются формой участия жителей в решении вопросов местного значения путем обсуждения проектов муниципальных правовых актов и других вопросов местного значения <7>. В Положении о публичных (общественных) слушаниях в муниципальном образовании "Город Якутск" <8> дано принципиально иное определение понятия "публичные слушания". В г. Якутске публичные (общественные) слушания рассматриваются как форма реализации прав населения (общественности) на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов и других общественно значимых вопросов.

Неоднозначно в муниципальных образованиях установлен и порядок проведения публичных слушаний и учета их результатов. Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований позволяет разделить их на несколько групп.

Первую группу составляют небольшие по объему нормативные правовые акты (1 - 3 стр.), как правило, муниципальных районов <9>, содержащие в основном положения общего характера. В них устанавливаются перечни возможных инициаторов слушаний (население, представительный орган, глава муниципального образования), обязательных вопросов, которые должны выноситься на публичные слушания (аналогично ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ), требование об обязательности принятия итогового документа - рекомендаций слушаний. Процедура принятия рекомендаций слушаний в таких нормативных правовых актах, как правило, отсутствует, а это имеет принципиальное значение, поскольку рекомендации должны учитываться органами местного самоуправления при принятии решений <10>.

Следует обратить внимание, что некоторые, даже небольшие по объему, нормативные правовые акты муниципальных образований развивают и конкретизируют положения Федерального закона N 131-ФЗ, что можно рассматривать как действительную заинтересованность органов местного самоуправления в осуществлении населением местного самоуправления. Так, в Опочецком районе Псковской области <11> расширен состав инициаторов проведения публичных слушаний. К их числу отнесены председатель, постоянная комиссия, группы депутатов (не менее трех человек) представительного органа, группа жителей муниципального образования, обладающих активным избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления, численностью не менее 50 человек. Устанавливается требование в обязательном порядке отразить в протоколе слушаний позиции и мнения их участников по каждому из обсуждаемых вопросов. По результатам слушаний итоговые документы и протоколы подлежат обязательному обнародованию (опубликованию). Они должны размещаться на доске объявлений, в газете или иным образом быть доведены до сведения населения не позднее чем через 10 дней после окончания слушаний.

Вторую группу составляют нормативные правовые акты муниципальных образований (в первую очередь больших городов), довольно детально регламентирующие порядок организации и проведения публичных слушаний. Эту группу, в свою очередь, можно разделить на две подгруппы. В первую входят те нормативные правовые акты, в которых проведение публичных слушаний регламентируется с позиций обеспечения реального участия населения в осуществлении местного самоуправления. К таким нормативным правовым актам можно отнести положения о публичных слушаниях, например в г. Великом Новгороде, Якутске. Так, в соответствии с Положением о публичных слушаниях в г. Великом Новгороде <12> с инициативой проведения слушаний может выступить инициативная группа численностью не менее трех человек, не менее трех организаций или одна организация с количеством членов не менее 100 человек. Если же после первоначального отклонения инициативы населения по проведению публичных слушаний (возможные причины отказа в документе не указаны) будут собраны подписи в количестве 1000 человек, то Дума Великого Новгорода обязана назначить эти слушания. Постоянная комиссия Думы Великого Новгорода по местному самоуправлению и законодательству может рассматривать поступившие предложения по публичным слушаниям только на предмет их соответствия действующему законодательству. В итоговый документ публичных слушаний включаются не только все рекомендации, высказанные на слушаниях, но и направленные в письменном виде.

В соответствии с Положением о публичных (общественных) слушаниях в муниципальном образовании "Город Якутск" оргкомитет, осуществляющий организационные действия по подготовке и проведению слушаний, формируется на паритетных началах из должностных лиц Администрации г. Якутска, городской Думы и представителей общественности. Инициаторами слушаний могут выступать городская Дума, глава городского округа, группа депутатов в количестве не менее 1/5 от установленного числа депутатов городской Думы, не менее 0,5% жителей города, обладающих активным избирательным правом. Городская Дума обязана назначить публичные слушания, если после отклонения инициативы об их проведении (так же как и в нормативном правовом акте г. Якутска возможные причины отказа в документе не указаны) будут собраны подписи жителей в количестве более 1% от числа жителей г. Якутска, обладающих активным избирательным правом. В итоговый документ слушаний, который подлежит опубликованию, должны входить все рекомендации и предложения, которые не отозваны их авторами в результате проведения слушаний. Городская Дума рассматривает рекомендации по каждому вопросу слушаний. Решение Якутской городской Думы по итогам рассмотрения результатов публичных (общественных) слушаний подлежит обязательному официальному опубликованию.

Ко второй подгруппе относятся нормативные правовые акты, многие положения которых можно в целом охарактеризовать как противоречащие самой идее публичных слушаний и ограничивающие право граждан на участие в местном самоуправлении. Так, в соответствии с Положением о публичных слушаниях в г. Пскове <13> всеми полномочиями по организации и проведению публичных слушаний наделен оргкомитет, состоящий из пяти человек, формируемый органом местного самоуправления, который принимает решение об их проведении. Именно оргкомитет определяет круг лиц, которым направляются приглашения, обобщает все предложения и замечания, разрабатывает проект заключения о результатах публичных слушаний. Заключение является итоговым документом публичных слушаний. Следует отметить, что как в печатном органе, так и на сайте муниципального образования "Город Псков" должно быть размещено не только заключение о результатах публичных слушаний, но и протокол публичных слушаний, в котором в обязательном порядке отражаются позиции и мнения участников публичных слушаний по каждому из обсуждаемых на них вопросов.

Для реализации населением права на инициативу проведения публичных слушаний необходимо из числа жителей г. Пскова, обладающих активным избирательным правом, сформировать инициативную группу численностью не менее 100 человек. В тексте названного Положения содержатся конкретные причины, по которым городская Дума может отказать в проведении слушаний <14>. Однако перечень оснований отказа этими случаями не исчерпывается. Дума может отказать в проведении слушаний и в любых других случаях. При этом должна быть указана причина отказа.

Необходимо отметить, что население г. Пскова не может инициировать проведение публичных слушаний по широкому кругу вопросов местного значения: проекты бюджета города и отчеты о его исполнении, генеральный план города и внесение в него изменений, правила землепользования и застройки и внесение в них изменений, планировка и межевание территории, предоставление разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид использования, предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкция объектов капитального строительства. С инициативой проведения публичных слушаний по этим вопросам имеет право выступить только глава г. Пскова.

Спорными являются многие нормы Положения об организации и проведении публичных слушаний в г. Красноярске <15>, например нормы о представительстве в комиссии по проведению публичных слушаний, которая организует их подготовку и проведение и оформляет итоговые документы. Из общего числа членов комиссии (пятнадцати человек) не менее пяти должны составлять депутаты городского Совета в том случае, если публичные слушания назначаются главой города. Если публичные слушания назначаются городским Советом, то в состав комиссии по представлению главы города включаются не менее пяти человек из числа муниципальных служащих. Если же публичные слушания назначаются по инициативе населения города, то в состав комиссии включаются лишь не менее двух членов инициативной группы. Представители населения поставлены в явно неравное положение по отношению к представителям органов местного самоуправления. Очевидно, что состав комиссии играет решающую роль при принятии комиссией всех решений путем открытого голосования большинством голосов от установленного числа членов комиссии. Комиссия еще до проведения открытого заседания рассматривает каждое предложение об изменении проекта правового акта, вынесенного на публичные слушания, и выносит одно из следующих решений: рекомендовать соответствующее предложение к принятию или к отклонению. Обязательным условием рассмотрения предложения является его получение комиссией не позднее семи рабочих дней до дня проведения комиссией заседания. Итоговыми документами публичных слушаний являются протокол и заключение о результатах публичных слушаний. Документы оформляются комиссией по результатам публичных слушаний. Опубликованию подлежит лишь заключение. Совместно с протоколом заключение размещается на официальном интернет-сайте Администрации города. Примечательно, что при этом в протоколе публичных слушаний указываются лишь количество поступивших предложений по проекту правового акта и количество предложений об изменении проекта правового акта. Содержание предложений приводить не требуется.

Население г. Красноярска не может являться инициатором проведения публичных слушаний не только по тем же вопросам, что и в г. Пскове. Введено еще одно ограничение: если ранее проводились публичные слушания по какому-либо вопросу, то повторно инициировать проведение публичных слушаний можно только по истечении шести месяцев.

Приведенные ограничения, касающиеся бюджетной, градостроительной и землеустроительной деятельности органов местного самоуправления, характерны для нормативных правовых актов, регулирующих проведение публичных слушаний во многих муниципальных образованиях. Перечень ограничений составляет часть вопросов, которые в соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ (ГсК РФ) в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания. Необходимо отметить, что относительно изменений, вносимых в генеральный план муниципального образования, в ст. 24 ГсК РФ содержится состав субъектов, которые имеют право обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план муниципального образования. К ним отнесены не только органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, но и заинтересованные физические и юридические лица. В случае же, если глава муниципального образования единолично решает, проводить или не проводить публичные слушания по предлагаемым изменениям в генеральный план, практически это означает единоличное решение о принятии или отклонении предлагаемых изменений. Этот вывод представляется верным и для ряда других вопросов (например, внесение изменений в бюджет в течение финансового года, изменений в правила застройки и т.д.), по которым публичные слушания может инициировать только глава муниципального образования.

Анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления показывает, что даже в одном и том же субъекте РФ нормативная правовая регламентация публичных слушаний в муниципальных образованиях принципиально различается.

Для примера приведем положения некоторых нормативных правовых актов муниципальных образований Московской области. В городском поселении Серебряные Пруды Московской области <16> публичные слушания проводятся посредством собраний граждан. Все жители городского поселения в процессе проведения публичных слушаний вправе открыто участвовать в обсуждении рассматриваемого проекта муниципального правового акта, высказывать свое мнение, задавать вопросы выступающим. На публичные слушания не допускаются лишь лица, находящиеся в состоянии алкогольного и наркотического опьянения.

На публичные слушания в г. Лобне <17> хотя и обеспечивается свободный доступ жителей города, но для того, чтобы иметь право выступления, жителю города, достигшему возраста 18 лет, необходимо внести в оргкомитет в письменной форме свои предложения и замечания по теме публичных слушаний не позднее чем за три дня до даты проведения публичных слушаний.

В городском поселении Люберцы Люберецкого района Московской области действует иной порядок проведения публичных слушаний <18>. Там принято несколько форм проведения публичных слушаний:

массовое обсуждение населением города проектов муниципальных правовых актов;

слушания по проектам муниципальных правовых актов в Совете депутатов города или в местной администрации с участием представителей общественности города (слушания в органе местного самоуправления поселения);

рассмотрение на заседании Совета депутатов, администрации города проектов муниципальных правовых актов с участием представителей городской общественности.

Массовому обсуждению подлежат вопросы, которые в соответствии с положениями ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания, а также иные проекты муниципальных правовых актов по наиболее важным проблемам развития города. В документе не разъясняется, что относится к наиболее важным проблемам развития города. Анализ документа позволяет сделать вывод о том, что массовое обсуждение населением вряд ли можно отнести к публичным слушаниям, так как под этим подразумевается обсуждение проектов муниципальных правовых актов на собраниях общественных объединений, жителей города, в средствах массовой информации.

Слушания (или рассмотрение) по проектам муниципальных правовых актов в Совете депутатов города или в местной администрации с участием представителей общественности города можно охарактеризовать не как публичные слушания, а как формальное обозначение учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления. В этих случаях состав участников определяется комиссией Совета депутатов или структурным подразделением администрации города, ответственным за их подготовку и проведение. Иным заинтересованным лицам, ранее других направившим (не позднее чем за три дня до начала слушаний) в адрес организаторов слушаний письменное извещение, разрешено принять участие в этих мероприятиях лишь при наличии свободных мест в зале, где они проводятся.

Приведенные положения нормативных правовых актов, демонстрирующие различие прав населения как на инициирование публичных слушаний, так и на участие в них, нельзя объяснить территориальными или историческими особенностями местного самоуправления. Более того, в ряде случаев допускается явное ограничение прав населения и отдельного гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления.

Положения Конституции РФ (ст. 130) говорят о том, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В любом случае население должно иметь право влиять на решения, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. Точной реализации этого положения будет соответствовать максимально возможное использование институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении. На практике существует проблема установления рационального баланса между такими формами непосредственной демократии, как непосредственное волеизъявление в местном самоуправлении (референдум) и участие в деятельности местного самоуправления (публичные слушания, опросы и т.д.). Одним из главных критериев использования той или иной формы непосредственной демократии является уровень значимости вопроса, решение по которому предстоит принять. Степень значимости должна предопределять процедуры и формы принятия решения. Учитывая опыт законодательного регулирования и практику использования этих институтов в местном самоуправлении, на основе введенного критерия необходимо в законодательстве установить следующие обязательные и возможные варианты использования форм непосредственной демократии:

1. обязательное проведение референдума; 2) проведение референдума по инициативе субъектов, наделенных таким правом; 3) проведение референдума на части территории муниципального образования; 4) обязательное проведение публичных слушаний; 5) проведение публичных слушаний по инициативе субъектов, наделенных таким правом.

На основе введенной классификации потребуется пересмотреть подходы законодателя к основаниям назначения референдумов и публичных слушаний.

1. Представляется, что часть вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания <19>, необходимо решать путем проведения местного референдума. К ним следует отнести вопросы градостроительной и землеустроительной деятельности. Решения, принимаемые местной властью в этих сферах деятельности, могут принципиально повлиять на развитие территории муниципального образования. Эти решения не только задают вектор развития муниципалитета на долгий период, но и могут иметь необратимые последствия, например в случае изменения категории земель, использования рекреационных территорий муниципального образования для капитального строительства, размещения различных производств и т.д. В связи с этим следует признать, что простое выявление мнения населения (которым местные власти могут и пренебречь) не обеспечивает как минимум реализацию конституционно установленных прав человека на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).

Представляется ошибочной позиция некоторых авторов <20>, поддерживаемая в других публикациях <21>, заключающаяся в том, что общественность не всегда объективна и не всегда может компетентно судить об экологической ситуации, о градостроительной документации, вопросах бюджетной деятельности, в связи с чем в законодательстве обоснованно установлен рекомендательный статус публичных слушаний. Вместе с тем это никоим образом не согласуется с понятием местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению. В соответствии с конституционными установлениями (ст. 130 Конституции РФ) решение вопросов местного значения связывается в первую очередь именно с населением.

Мнение о неспособности общественности объективно и профессионально подходить к решению местных проблем служит теоретическим обоснованием такого порядка принятия органами местного самоуправления решений, который позволяет решать вопросы местного значения в угоду узкой группе лиц вопреки интересам большинства населения муниципального образования <22>. Законодательные основания таких решений составляют положения ГсК РФ о порядке организации и проведения публичных слушаний, в соответствии с которыми их результаты не являются обязательными для органов местного самоуправления (ч. 9 ст. 28). Глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение либо о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования, либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. Таким образом, оценка результатов публичных слушаний относится к компетенции руководителя исполнительного органа муниципального образования. Из текста ГсК РФ неясно, каким образом должны выявляться и фиксироваться эти результаты и составляться заключение о результатах публичных слушаний, являющееся обязательным приложением к проекту генерального плана.

В настоящее время в некоторых муниципальных образованиях складывается практика утверждения заключений публичных слушаний главами муниципальных образований <23>. Представляется, что результаты осуществления любой из форм непосредственной демократии (результаты голосования, результаты референдума, решения, рекомендации и заключения собраний, митингов, публичных слушаний) не могут кем-то еще утверждаться или согласовываться. Необходимо обратить внимание на то, что в некоторых публикациях выделяется в качестве так называемого привилегированного субъекта публичных слушаний глава муниципального образования. По мнению, высказанному в одной из таких публикаций <24>, из положений ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ следует, что именно глава муниципального образования всегда проводит слушания и может единолично принимать решения - проводить слушания или нет по тем вопросам, которые не установлены в федеральном законодательстве и нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Подобное ошибочное мнение <25> служит теоретическим обоснованием вышеприведенной практики превышения полномочий главами муниципальных образований.

Дальнейшего нормативного регулирования требуют процедуры градостроительной деятельности органов местного самоуправления и участия населения в принятии решений. В связи с тем что порядок проведения публичных слушаний таков, что по ряду причин они вряд ли могут отражать мнение населения <26>, представляется актуальным введение в практику градостроительного референдума, проводимого как на всей территории муниципального образования, так и на его части.

Федеральными органами исполнительной власти на основе ранее действовавшей редакции ГсК РФ были разработаны Методические рекомендации по разработке порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам застройки и использования территорий городов и иных поселений <27>. Среди различных форм участия граждан, представителей групп и объединений граждан по месту жительства в обсуждении и принятии решений по градостроительству на территории городов и иных поселений, а также их отдельных частей (проведение социологических опросов, письменное обращение граждан в местные органы власти, обсуждение в средствах массовой информации, сходы (собрания), конференции, общественные (публичные) слушания, общественный контроль) в документе содержались положения, регламентирующие проведение на территории города (иного поселения) или его части градостроительного референдума <28>.

Для введения в практику градостроительного референдума необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ и ГсК РФ. Целесообразно установить такой порядок проведения референдума, который предусматривал бы возможность его проведения на части территории муниципального образования. Так, в муниципальных районах проекты планировки территорий могут приниматься путем проведения местных референдумов только в тех поселениях, для которых разработаны эти проекты. Следует напомнить, что положениями первоначальной редакции Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" было предусмотрено проведение референдумов на тех территориях, где планируется размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов в случаях, если это размещение затрагивает законные интересы граждан (п. 3 ст. 35 указанного Закона) <29>.

Необходимо обратить внимание, что в 2006 г. ГсК РФ был дополнен нормами <30>, в соответствии с которыми внесение в генеральный план коррективов, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний. Однако указанные вопросы могут напрямую затрагивать интересы населения какой-либо части муниципального образования и ущемлять их права на достойную среду жизнедеятельности. Представляется, что изменения ГсК РФ противоречат и положениям Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которыми в обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты планировки территорий. Изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения как раз относится к этим вопросам.

2. Сферы деятельности местной власти регулируются отраслевым федеральным законодательством (БК РФ, ЗК РФ, ГсК РФ). К ним относится принятие проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, проектов планов и программ развития муниципального образования, проектов правил землепользования и застройки, планировки и межевания территорий и т.д. На основе специальных требований о проведении публичных слушаний в сфере градостроительной деятельности в некоторых муниципальных образованиях приняты отдельные нормативные правовые акты, регулирующие проведение публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности <31>.

Принципиальным недостатком БК РФ является то, что в нем не содержится в каком-либо виде даже упоминания публичных слушаний. Представляется необходимым введение в БК РФ положений, устанавливающих требования к публичным слушаниям в муниципальных образованиях. С учетом этих положений должен разрабатываться и приниматься органами местного самоуправления порядок проведения публичных слушаний по вопросам бюджетной деятельности. Введение в БК РФ таких положений не нарушает принципа самостоятельного формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления местных бюджетов, поскольку последние входят в единую бюджетную систему Российской Федерации и бюджетная деятельность местных органов должна строиться в соответствии с ее принципами, в том числе гласности ("...обязательной открытости для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов"), эффективности и экономности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств. Представляется, что БК РФ должен содержать требования к объему выносимой на публичные слушания обязательной информации по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении. К ней следует отнести следующие вопросы:

увеличение нормативов бюджетных расходов по каждому расходному обязательству, исполняемому за счет средств местного бюджета, и обоснование этого увеличения;

перечень объектов, на которые планируется распространить капитальные расходы, объем планируемых работ, величина бюджетных средств;

объем бюджетных средств на содержание органов местного самоуправления, их процент в общем объеме местного бюджета, количество местных чиновников и их заработная плата.

Отчет об исполнении местного бюджета должен рассматриваться при наличии заключения контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования.

В Земельном кодексе РФ лишь в ст. 23, регулирующей порядок установления сервитута (ограниченного пользования чужим земельным участком), определено, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Регламентация проведения общественных слушаний в ЗК РФ отсутствует. В связи с этим актуально внесение в ЗК РФ конкретных положений, регламентирующих проведение публичных слушаний в сфере земельной деятельности органов местного самоуправления. Представляется, что к вопросам, выносимым на публичные слушания, необходимо отнести не только установление сервитута, но и перевод земель из одной категории в другую, а также вопрос об аренде муниципальных земель.

3. Для того чтобы публичные слушания явились действенным институтом участия населения в осуществлении местного самоуправления, необходимо установить обязанность органов местного самоуправления при принятии решений учитывать не только публичные, но и частные интересы, а в идеале находить консенсус этих интересов. Для этого необходимо разработать четкие, прозрачные процедуры как подготовки и проведения публичных слушаний, так и принятия органами местного самоуправления решений, учитывающих выраженное на публичных слушаниях мнение большинства населения всего муниципального образования или его части, которую затрагивает вопросы, выносимые на публичные слушания. Эти процедуры должны предусматривать проведение собраний по теме публичных слушаний на части территории муниципального образования, в комитетах территориального общественного самоуправления, общественных организациях, на предприятиях, в учреждениях для обсуждения и принятия предложений по теме публичных слушаний. Предлагаемая процедура "промежуточных" публичных слушаний не заменит проведения публичных слушаний <32>, но, как представляется, позволит в конечном итоге (на публичных слушаниях) принять более объективное и взвешенное решение.

Заслуживает внимания зарубежный опыт участия населения в процессах принятия решений на местном уровне. Например, в США весьма эффективна работа совещательных комиссий в муниципальных образованиях, которые представляют и защищают интересы населения в местных органах власти <33>. Несмотря на то что подобные общественные организации действуют на общественных началах, их становление требует независимой финансовой поддержки (на проведение опросов населения, рассылки информационных писем, др.) <34>.

Превращение публичных слушаний в действительную форму участия населения в осуществлении местного самоуправления может стать не только одной из предпосылок эффективности местной власти, но и действенной формой контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Библиографический список

Анисимов А.П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. N 7.

Залесский В.В. Нужна ли точечная застройка? // Журнал российского права. 2008. N 7.

Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях (проблемы теории и практики). М., 2008.

Зенин С.С. Публичные слушания: понятия и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2.

Комарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 9.

Незнамова Е.А. Правовое регулирование участия населения в местном самоуправлении в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2009. N 2.

Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. N 3.

Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23.

Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 1.