Итоги муниципальной реформы: взгляд юристов и экономистов *

Шугрина Е.С., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА.

Весной 2010 г. сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была издана монография, посвященная анализу и обобщению основных итогов проводимой муниципальной реформы. Издание этой работы стало заметным событием в юридических кругах.

Представляемая книга является одним из немногих комплексных оригинальных исследований, в котором последовательно и подробно анализируются вопросы муниципальной реформы. Безусловным достоинством данной монографии является включение в авторский коллектив не только кандидатов и докторов юридических наук, но и ученых-экономистов, что позволило выделить в работе две параллельные, но дополняющие друг друга линии, связанные с правовым и экономическим исследованием соответственно. Например, в первом разделе доктор юридических наук, профессор В.И. Васильев освещает развитие правовой доктрины о местном самоуправлении, особенности местного самоуправления в дореволюционный и советский период. В то же время доктор экономических наук, профессор И.В. Караваева излагает теоретические воззрения о местных финансах и местном налогообложении, раскрывает экономическую базу местного самоуправления времен земств и местных советов.

Комплексный характер исследованию придает достаточно подробный анализ современного состояния местного самоуправления в России. В монографии рассматривается широкий круг вопросов, связанных с итогами муниципальной реформы. Раскрываются территориальные основы местного самоуправления, показывается развитие форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, исследуются структура органов местного самоуправления и особенности муниципальной службы, анализируются проблемы разграничения полномочий между органами публичной власти в сфере местного самоуправления, высказываются предложения по совершенствованию института ответственности на муниципальном уровне, характеризуется развитие финансово-экономических основ местного самоуправления.

Дополнительно приводится информация о некоторых особенностях организации местной власти в государствах Евразийского региона. Как справедливо отмечает член-корреспондент РАН доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева, "нет двух государств, которые имели бы одинаковые модели местной власти. Свою модель местного самоуправления строит и Россия, основываясь на мировой практике и на собственном опыте" (с. 108).

При подготовке монографии было использовано значительное число правовых и научных источников, что придает ей необходимую степень полноты, убедительность и обоснованность. Имеются ссылки на труды ученых в области административного, конституционного, муниципального права, государственного и муниципального управления; в необходимых случаях приводятся примеры различных нормативных актов федерального и регионального уровня, муниципальных образований; большое внимание уделено исследованию позиций Конституционного Суда РФ, иных правоприменительных органов. Авторы не только блестяще владеют теорией, но и достаточно хорошо представляют особенности правоприменительной практики, проблемы осуществления муниципальной реформы, ее особенности в разных регионах.

Представляется оправданным наличие первого раздела, посвященного исследованию теоретических и исторических предпосылок развития местного самоуправления. Действительно, важно учитывать исторический опыт, его достоинства и недостатки. В работе делается справедливый вывод о том, что местное самоуправление никогда не будет полностью отделено от государства, даже если провозглашать это отделение как конституционный принцип. "Пока государство существует - а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксистской, отрицают, - оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления" (с. 102).

Второй раздел монографии в основном посвящен анализу современного состояния местного самоуправления. Начинается он с очень точно обозначенных предпосылок реформы, четко сформулированных ее целей. Как отмечает Т.Я. Хабриева, "повышению авторитета местного самоуправления по замыслу реформы должно способствовать следующее" (с. 115 - 128):

1. активизация непосредственного участия граждан во всех сферах местной жизни, усиление контроля жителей за действиями муниципальной власти и в этих целях значительное расширение форм прямой демократии на местах;
2. изменение территориальной организации местного самоуправления, учитывающее экономический и демографический потенциал муниципальных образований, и распространение на всю территорию страны без изъятий;
3. закрепление закрытого перечня вопросов местного значения в зависимости от вида (уровня) муниципального образования;
4. создание четких правил наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями;
5. уточнение правовых основ местного самоуправления, заключающееся в обозначении универсальной системы органов муниципального образования, создание нового организационно-территориального каркаса местного самоуправления, обеспечивающего решение вопросов местного значения;
6. закрепление за муниципальными образованиями необходимых финансовых, имущественных и иных ресурсов, установление обоснованных налоговых ставок и льгот;
7. профессиональное обеспечение местного самоуправления, в том числе путем повышения престижа муниципальной службы;
8. повышение политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами.

В последующих главах монографии разными авторами показывается, как указанные цели были реализованы, какие проблемы возникли и как они могут быть преодолены или минимизированы.

Так, В.И. Васильев, раскрывая особенности преобразования территориальной организации местного самоуправления, подчеркивает, что действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) не только декларирует обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории России, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения (с. 129).

Исследуя особенности местного самоуправления в сельской местности, автор указывает, что по замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям, создаваемым в целях эффективного решения вопросов межпоселенческого характера (с. 133 - 134). В дальнейшем в главе объясняется, почему на данном этапе была введена двухуровневая модель местного самоуправления, почему упразднение районов (поселений) является нецелесообразным. Вместе с тем В.И. Васильев подчеркивает, что независимо от размеров сельского поселения и его протяженности остается острым вопрос о базе, на которой оно создается. "Реальное местное самоуправление не может быть целиком дотационным" (с. 142).

Другая проблема, которая подробно исследуется автором, связана с созданием городских агломераций и необходимостью выделения внутригородских муниципальных образований.

Автор справедливо поднимает проблему необходимости разграничения понятий "поселение" и "населенный пункт", указывая, что ряд положений действующего законодательства оказался неоднозначным, допускающим расширительное толкование, приводящим к искажению замысла законодателя (с. 136). Решение этой проблемы связано с необходимостью решения другой, давно назревшей правовой проблемы соотношения территориальной организации местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъектов РФ (с. 158). В работе справедливо отмечается, что право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов РФ. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, то по такой же схеме они должны решать и вопросы об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков, сельских или других населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ (с. 166).

Одним из довольно болезненных вопросов проводимой муниципальной реформы является разграничение полномочий между органами публичной власти, чему посвящена отдельная глава монографии. Как верно отмечает доктор юридических наук Л.В. Андриченко, разграничение полномочий позволяет исключить дублирование функций разными уровнями осуществления публичной власти; обеспечить эффективную координацию действий различных субъектов управления, а также наладить контроль над осуществлением возложенных на соответствующие органы власти полномочий; установить четкую ответственность за надлежащее исполнение полномочий, закрепленных за каждым уровнем осуществления публичной власти (с. 232).

Л.В. Андриченко показывает, что с начала вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ перечни полномочий у всех видов муниципальных образований расширились почти на треть, однако ни разу не производилось перераспределение доходных источников в пользу муниципальных образований (с. 239). Это позволило сделать автору вывод о нарушении одного из основополагающих принципов муниципальной реформы, связанного с обеспеченностью и сбалансированностью местных бюджетов.

В главе подробно исследуется новая правовая реалия, связанная с появлением межмуниципальных соглашений - соглашений, заключаемых между муниципальными районами и поселениями в связи с перераспределением полномочий между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований. Автор обращает внимание на ряд условий такой передачи (с. 253).

Действительно, в ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ названы следующие существенные условия соглашений: предметом соглашений является передача части полномочий по решению вопросов местного значения; соглашения должны заключаться на определенный срок; соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного; должен быть указан порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий; должны быть предусмотрены финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Следует подчеркнуть, что допустимым предметом соглашения является передача части полномочий по решению вопросов местного значения органов одного муниципального образования органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача вопросов местного значения не допускается, так как перечень подобных вопросов для каждого типа муниципальных образований может быть изменен только внесением соответствующих поправок в Федеральный закон N 131-ФЗ или в переходный период - законом субъекта РФ для вновь образованных поселений и муниципальных районов, в состав которых входят данные поселения. Однако на практике в большинстве соглашений содержится не перечень передаваемых полномочий, а перечень вопросов местного значения. Такие соглашения не соответствуют действующему законодательству и могут быть оспорены.

Л.В. Андриченко обращает внимание на то, что глава муниципального образования, заключая подобные соглашения, может передавать и полномочия, принадлежащие представительному органу, контрольным органам муниципального образования (с. 254). Очевидно, что нужна дальнейшая законодательная проработка механизма заключения соглашений.

Характеризуя проблемы модернизации института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в ходе муниципальной реформы, доктор юридических наук, доцент Н.Н. Черногор последовательно раскрывает особенности ответственности перед населением и перед государством. Автор отмечает, что были не только усовершенствованы уже существующие правовые механизмы ответственности, но и введены новые меры ответственности (с. 258).

Довольно серьезному анализу подверглись новые механизмы удаления глав муниципальных образований в отставку (ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ) и временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 указанного Закона).

Исследуя ход муниципальной реформы, Н.Н. Черногор весьма убедительно показывает, что цели юридической ответственности органов местного самоуправления и средства их достижения в определенной мере перестали соответствовать друг другу (с. 262). "Так, законность в деятельности органов местного самоуправления стала обеспечиваться не только посредством правовых механизмов ответственности перед государством - роспуска представительного органа, отрешения от должности главы муниципального образования, но и институтом отзыва выборных лиц. Об этом свидетельствует тот факт, что основанием отзыва стало совершение этим лицом правонарушения. Напротив, задача обеспечения эффективности решения вопросов местного значения, учета и защиты интересов населения в деятельности органов местного самоуправления стала решаться путем государственного воздействия на органы и должностных лиц местного самоуправления. На это указывает, например, введение института временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, установление возможности роспуска представительного органа в случае, если избранный в правомочном составе орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочных заседаний". Автором справедливо делается вывод о том, что это порождает путаницу и снижает эффективность правового регулирования.

Кроме того, в главе затрагиваются и проблемы привлечения органов местного самоуправления, их должностных лиц к различным видам отраслевой ответственности. Актуальность этому вопросу придает одно из последних решений Конституционного Суда РФ, которое было принято уже после выхода в свет данной монографии. Конституционный Суд РФ разбирался в вопросе о том, является ли депутат представительного органа муниципального образования должностным лицом в том смысле, какой придается этому термину в Уголовном кодексе РФ. В Суд обратился гражданин В., осужденный за дачу взятки должностному лицу, причем взяткодателем являлся глава муниципального образования, а взяткополучателем - депутат представительного органа этого же муниципального образования, работающий на непостоянной основе. Правоприменители зачастую ошибочно ставят знак равенства между наличием у депутата права голоса, правом на участие в коллективном принятии решения и самим решением представительного органа. Следуя такой логике, можно сказать, что избиратель, обладавший правом голоса и голосовавший в 1993 г. за принятие Конституции РФ, являлся должностным лицом. А ведь это в корне неверная позиция <1>.

Интересно построена монография с методической точки зрения. Используется значительное количество таблиц, схем, диаграмм, что делает излагаемый материал более наглядным, позволяет мгновенно сопоставить теорию с практикой.

В заключение следует отметить, что высокая квалификация авторов, в полной мере продемонстрированная в рецензируемой монографии, усиливает теоретическую и практическую значимость работы.

Несмотря на то что рецензируемая работа является серьезным научным исследованием, она легко читается. Однако за кажущейся простотой восприятия кроется глубина, масштабность и полнота проведенного исследования.

Издание монографии стало не только заметным событием для ученых и практиков, занимающихся исследованием вопросов местного самоуправления, развития муниципального права и муниципальной экономики, но и достойным обобщением исследований, проводимых Институтом законодательства и сравнительного правоведения, подарком к его 85-летию.